我國公民參與的形式與秩序*

董 韋

(貴州省委黨校 行管教研部，貴州 貴陽 550028)

當(dāng)把公民參與問題放在我國民主政治改革和民主政治建設(shè)框架中來思考時，公民參與應(yīng)以什么形式實現(xiàn)？參與的秩序如何進行才不至于失范和無序？尤其是我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，我們不可避免地面臨新舊矛盾沖突，公民的民主意識不斷增強、利益訴求日益增多，要求改革政治存在的意識也越來越強烈。因此，從理論和實踐層面研究公民參與的若干問題，對維護政治合法性，有著重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、公民政治參與的實現(xiàn)形式

過去我國公民參與形式主要有：國家機構(gòu)的正式參政活動，主要是選舉人民代表，參加群眾運動、政治學(xué)習(xí)和討論，參與基層單位的內(nèi)部事務(wù)管理。然而，現(xiàn)在公民參與的形式和政治空間開放度與過去相比已大為擴展，參與形式發(fā)生變化，諸如對話、磋商、討論、聽證、交流、商議、電視辯論，以及網(wǎng)絡(luò)論壇、網(wǎng)絡(luò)組織、手機短信參與等。根據(jù)參與的領(lǐng)域和運行機制，公民參與的形式大致分為以下幾種。

(一) 政治領(lǐng)域中的間接參與

政治領(lǐng)域中的間接參與，即公民通過自己選舉出來的代表進行公共決策。我國的社會主義民主政治在實踐中建立了人民代表大會制度和政治協(xié)商制度，較好地把選舉民主與協(xié)商民主結(jié)合起來，成為既是民主又是協(xié)商的制度化形式。但是，這種參與的形式也還有待完善，以人大制度為例。(1)長期以來，“我國按照不同階層和比例選舉人大代表、組建各級人民代表大會，實踐中造成了代表結(jié)構(gòu)不盡合理，特別是官多民少等現(xiàn)象?！盵1](2)人大代表稱謂的政治意義掩蓋了其本來的法律意義，對人大代表應(yīng)具備的條件和應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)缺乏正確的、充分的認(rèn)識。(3)近年來，“隨著少數(shù)黑惡勢力性質(zhì)組織被搗毀，他們中的一些人頭頂上人大代表、政協(xié)委員的政治光環(huán)隨之退去的同時，人們對人大代表、政協(xié)委員這些崇高的政治職務(wù)竟然與社會黑惡勢力相聯(lián)系，也引起了廣泛的關(guān)注、警惕和不安?！盵2]

這些問題的出現(xiàn)，把誰參與(如何產(chǎn)生代表和委員)？如何參與(參與能力)？即把選舉中的問題提到前臺上來。代表的義務(wù)就是按照人民的利益行事，因此不僅要考慮擴大代表直選的層級，而且政協(xié)委員的產(chǎn)生方式除了保留過去的推薦和協(xié)商，也可以引入競爭機制，甚至部分也可以采取選舉的方式。選舉應(yīng)全面展示候選人的政治道德、人格魅力和參政議政的能力，并規(guī)范候選人提名制度，設(shè)置和限定某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的程序，以防少數(shù)人操縱，此外，還應(yīng)形成一種協(xié)商背景。“這種程序必須超越簡單的記錄選票而要考慮交流與互動。而且，這種背景必須使這種互動趨向于爭論，并遠離這種基于威脅的討價還價?！盵3]因為存在有力反對赤裸裸地訴諸利益或偏見的規(guī)范，發(fā)言者必須根據(jù)公共利益來證明建議的正當(dāng)性。爭論的結(jié)果通過民主投票形成決議，能夠使既是民主(票決民主)的又是協(xié)商的制度機制得以充分完善。

(二)政治領(lǐng)域中的直接參與

直接參與最普遍的形式是公民參加國家政治生活中的選舉活動。公民通過這一基本政治權(quán)利的實現(xiàn)保護所有其他權(quán)利。但是，正如楊光斌所言：“選舉政治并不是中國政治過程中最為常見的政治活動，間接選舉制度讓一般公民不能參與其中、上層的人事安排，縣及縣以下的直接選舉制度還有很多需要完善的地方，因此一般公民較難通過選舉來表達自己的利益訴求?！盵4]盡管《選舉法》修改了城市與農(nóng)村人口產(chǎn)生人大代表的比例，由4∶1改為1∶1，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)同權(quán)，但仍然屬于間接民主的范疇，所以僅改變代表比例還是不夠的，基層代表的選舉才是重要的。

直接參與還表現(xiàn)為公共權(quán)力的制度化運行中允許公民參與與介入，如就某項政策或措施廣泛征求意見，包括在前面提到過的對話、磋商、討論、聽證、交流、商議、辯論、爭論等參與和協(xié)商的渠道。首先要擴大協(xié)商的主體，使參與制度化協(xié)商的人不再局限于政治、經(jīng)濟、文化的社會精英，而是擴大到公眾；其次是拓寬協(xié)商渠道，除政治協(xié)商會議外還應(yīng)該有更多的表達和參與的平臺，并且增加協(xié)商的內(nèi)容和領(lǐng)域，體現(xiàn)社會形態(tài)的民主；再次是明確協(xié)商的法律地位，使協(xié)商成為決策必不可少的法律程序，作為整個社會主義民主政治運行的原則而存在。

(三)公共領(lǐng)域的民主參與

哈貝馬斯把政治公共領(lǐng)域描繪為那些必須由政治系統(tǒng)來解決的問題的“共振板”，是一個預(yù)警系統(tǒng)。他認(rèn)為公共領(lǐng)域最好被描述為一個關(guān)于內(nèi)容、觀點，也就是意見的交往網(wǎng)絡(luò)。在那里，交往之流被以一種特定的方式加以過濾和綜合，從而成為根據(jù)特定議題集束而成的公共意見或輿論，起的作用是簡單互動的貯水池。[5]因此要理解公共領(lǐng)域的優(yōu)點和認(rèn)識公民參與為公共討論、公共價值和公共語言的發(fā)展，以及公共自我(公民)的形成提供的空間。實際上，今天的網(wǎng)絡(luò)、報紙、雜志、廣播、電視就是這樣一種公共領(lǐng)域的媒介。尤其是我國正處于一個轉(zhuǎn)型和發(fā)展的敏感時期，我們不可避免地面臨新舊矛盾的沖突，公共領(lǐng)域作為公眾發(fā)泄個人情緒的社會空間而存在，可防止小問題不斷向大問題演變。承認(rèn)這些利益表達方式的合法性，激勵公民去學(xué)習(xí)、選擇和參與，并促進民間組織的發(fā)育，形成化解社會矛盾和社會沖突的社會性機制才更有利于社會和諧。

(四)公民的自治性參與

公民的自治性參與，即公民社會中公民個體或集體對公民社會事務(wù)的參與與自主管理。其主要內(nèi)容包括參與經(jīng)濟活動的自治管理，參與非官方的社會組織和公共事業(yè)組織的自主管理。自治原則主張所有公民有參與公共事務(wù)的權(quán)利，是一個具有“公共精神”的，能夠平衡政府權(quán)力，參與公共治理的自主領(lǐng)域，由多樣性的正式或非正式的群體和組織構(gòu)成的多重復(fù)合體，它們?yōu)閷崿F(xiàn)多種目的——政治的、文化的、經(jīng)濟的共同體而存在。

值得注意的是以上各種參與形式，以及它們在不同的社會環(huán)境和政治條件下的應(yīng)用，在中國現(xiàn)實語境中需要非常細(xì)致深入的審視，但不是非此不彼，有時甚至可以相互交疊，重要的是理解和識別出劃分給每一個領(lǐng)域的那些行動，以便我們能夠認(rèn)清，在這種形式被打破之后，那些行動是如何轉(zhuǎn)變的，從而使公眾參與秩序能夠有序進行。

二、公民有序參與的秩序問題

我國公民有序政治參與是指“公民認(rèn)同現(xiàn)有政治制度的前提下，為促進國家與社會關(guān)系良性互動、為提高政府治理公共事務(wù)的能力與績效而進行的各種有秩序的活動，它包括各種利益表達、利益維護的行動。這種活動是依法的、理性的、自主的、適度的對公共事務(wù)或政府決策進行個人或集體意愿表達的行為”[6]。換言之，公民政治參與必須是合法的、有組織的和有秩序的，并盡可能地將公民自發(fā)的、零散的、無組織的政治參與納入現(xiàn)有的政治框架之內(nèi)。通過公民有序參與對公共事務(wù)的共同討論、共同協(xié)商、共同行動，使與社會、國家有關(guān)的重大問題達成人民共識，應(yīng)保證所有人都能參與社會公共事務(wù)的管理，以謀求政治穩(wěn)定、民間強盛的平衡與統(tǒng)一。

當(dāng)前，公民訴求大多是涉及經(jīng)濟利益和公民權(quán)利的訴求，國際經(jīng)驗顯示，如果參與渠道不暢，經(jīng)濟性訴求和權(quán)利性訴求不能有效表達，則容易轉(zhuǎn)化為政治性訴求和社會抗?fàn)?。如何防止前者向后者轉(zhuǎn)化，并使訴求性參與向擁護性參與(即支持性參與)轉(zhuǎn)變，從而減少沖突，這是值得我們認(rèn)真思考的。

(一)制度化環(huán)境延展不足，導(dǎo)致“溢出現(xiàn)象”

盡管我國公民參與的“戰(zhàn)略制度環(huán)境”鼓勵公民在政府的引導(dǎo)下有序參與，而且法律、法規(guī)和規(guī)范性文件構(gòu)成的“一般制度環(huán)境”對公民的各項權(quán)利也有原則規(guī)定，但是，由于權(quán)利思想缺乏相應(yīng)的依托，從權(quán)利要求轉(zhuǎn)化為權(quán)利現(xiàn)實仍然缺乏相關(guān)制度規(guī)定，具體制度環(huán)境延展不足，導(dǎo)致產(chǎn)生“溢出現(xiàn)象”。

從1990年初以來，“社會抗?fàn)帯背蓭缀渭墧?shù)增長，“社會抗?fàn)帯痹诓煌臍v史時期有著不同的原因。(1)1990年代中期有30%是因為企業(yè)改制過程職工工資、退休金、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險等不到位引發(fā)的。(2)21世紀(jì)初，則是“經(jīng)營城市”產(chǎn)生農(nóng)村土地征用高潮，失地農(nóng)民上訪被列入地方政府的重大“問題”議程之一，2003年到2005年，“社會抗?fàn)帯笔录眲≡黾樱?0%是土地征用和房屋拆遷引起的，失地農(nóng)民多達4 000多萬。[7](3)一些重要的制度設(shè)計，忽視了提高弱勢群體的集體行動的合法性與能力?！叭缭谝恍┑胤?，中國工人既缺乏司法的救濟，也少社會的襄助。在司法地方化局面尚待扭轉(zhuǎn)，地方政府的GDP政績沖動下，資方處于強勢地位，資本市場的并購重組，更強化了資方的力量?！盵8]公眾參與缺乏法律上的剛性規(guī)定和法律程序作保障，有序參與遭遇程序和技術(shù)匱乏的低制度化。(4)還有的以一種“積極公民性”的自我認(rèn)知方式和自覺行動，作為自治主體履行參與公共事務(wù)的踐約。例如2007年，廈門市民以“散步”的方式促成了PX項目的搬遷，同年，上海市民網(wǎng)上發(fā)表意見，成功阻止了磁懸浮鐵路線延長計劃。

(二)尊重公民權(quán)利，社會利益才能發(fā)展

今天，愈來愈多的群體要求體現(xiàn)自己的利益，這些行動給政府沖突管理帶來挑戰(zhàn)。行動者如何參與才恰當(dāng)、理性而不是非理性？這不僅需要法律對此劃分邊界，也有待于稱之為政治道德的思維方式的轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)實中，個人權(quán)利的內(nèi)容是什么，常常是政府具有最后的決定權(quán)。如果有人自認(rèn)為認(rèn)真對待權(quán)利，并且稱贊政府對于權(quán)利的尊重，就必須理解尊嚴(yán)或者平等的重要價值。也只有把侵犯尊嚴(yán)和不平等看成是最大的社會不公平，而且永遠不允許用我們關(guān)于社會利益的觀點來證明侵犯尊嚴(yán)和不平等，社會利益才能夠發(fā)展。認(rèn)真對待憲法賦予的公民權(quán)利，“法律告訴人們哪些事實是他們所可以依賴的，并據(jù)此擴展他們能夠預(yù)見其行動的后果范圍。與此同時，法律也告訴人們哪些后果是他們采取行動所必須考慮的，或者什么是他們?yōu)榇艘袚?dān)的責(zé)任”[9]。行動者應(yīng)意識到每一個行為都應(yīng)該有自己的特殊法令來規(guī)定維持一定的秩序?！叭绻唤o予法律獲得尊重的權(quán)利，它就不能重建人們對于法律的尊重。如果政府忽視法律同野蠻的命令區(qū)別，它也不能夠重建人們對于法律的尊重。如果政府不認(rèn)真地對待權(quán)利，那么它也不能夠認(rèn)真地對待法律。”[10]

(三)共同合作，構(gòu)建有序參與的環(huán)境

秩序并非一種從外部強加給社會的壓力，而是一種從內(nèi)部建立起來的平衡。但是，秩序問題不是某一方面的原因造成的，參與主體各方都會影響秩序的構(gòu)建，問題不在于哪一方是主要的，而在于阻止它們在相互影響中使問題嚴(yán)重化，因此，在涉及環(huán)境污染、土地征用、房屋拆遷、林權(quán)改革、資源開采、勞工權(quán)益等問題時，相關(guān)法律和政策的制定要充分考慮利益相關(guān)者的權(quán)益。一個受到平等關(guān)心和尊重的權(quán)利才不會提出什么反對意見，才不會與任何假定的與之抗?fàn)幍钠降葯?quán)利相互沖突。

公民與其政府之間的矛盾在任何政體下都可能產(chǎn)生，有序參與不僅通過參與者承擔(dān)某種義務(wù)來鼓勵通過協(xié)商和對話解決爭端，而且要創(chuàng)造一種使訴諸暴力以達目的是不必要的和戰(zhàn)略上不明智的局面?！耙环N理智的考慮，也包括抗?fàn)幷邔τ诔晒Φ卣f服當(dāng)局尊重其要求的期待。即使抗?fàn)幷叩睦媾c當(dāng)局的利益相互歧異，雙方仍必須使用一種共同的計算方法，來決定什么是沖突的合理的解決辦法?！盵11]

通過相互建立規(guī)則和遵守承諾來達到參與的有序，沒有任何政治系統(tǒng)會聽任要求的容量憑意肆虐。就目前我國公眾參與處于初始階段的狀況而言，要促進公民有序參與，還需要地方政府設(shè)計一些促進公民有序參與、有效參與的方法，以便能滿足不同層次的公民參與的要求，而且公眾參與的規(guī)則一定要通過與參與人交流來制定，這樣才能保證參與者的興趣和公民有序政治參與得以實現(xiàn)。

三、結(jié)語

“在政治生活中并通過政治生活，人的真正的個性可以在各種責(zé)任(分擔(dān)商討和執(zhí)行公共決策等任務(wù))的總體中培養(yǎng)起來，這些責(zé)任鼓勵他們?nèi)タ辞迨裁礀|西對他們來說是好的，對一般的他人來說是符合愿望的。這就是參與政治生活意味著在各種手段和目的之間進行慎重選擇的原因。”[12]信任關(guān)系是通過無數(shù)的承諾和契約建立起來的，“信仰是提升到更高的力量上的信任，而且人類是這兩者的恰當(dāng)對象”[13]。然而，這樣一種對公共事務(wù)的介入的公共信任，只有在人們努力使它來臨的時候才來臨。一個民主的政體需要建立民主忠誠基礎(chǔ)上的合法性批評：在這個意義上，一定的不信任對一個有生命力的民主秩序是重要的，“簡單地說，制度化的不信任越多，自發(fā)的信任就會越多”[14]。什托姆普卡把這種現(xiàn)象稱為民主制度的第一個悖論。人們應(yīng)該有足夠的能力解讀這個悖論，以形成公民參與的價值、形式與秩序所具有的特定的性格、心理品質(zhì)和態(tài)度，創(chuàng)制一種公共信任，構(gòu)建一個有序的公民參與性社會，在這方面，盡管有困難，但是仍要不失希望的去努力。

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