區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的公共服務(wù)體制創(chuàng)新研究

陸明遠(yuǎn)

(天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津300072)

一、問題的提出

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的深入，區(qū)域作為一個(gè)整體參與國際競爭已經(jīng)成為新的時(shí)代特征和要求。經(jīng)過改革開放的探索與實(shí)踐，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略得到不斷的調(diào)整和升華。以發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)為主要任務(wù)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，需要集中大量的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，這在實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，也對(duì)區(qū)域社會(huì)管理、公共服務(wù)體制提出了新的挑戰(zhàn)。

首先，企業(yè)集聚對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理、服務(wù)提出了更高的要求。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要企業(yè)的推動(dòng)，國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)企業(yè)的進(jìn)入不僅是資金的流入，更是技術(shù)、人才的匯集，可以說，企業(yè)的順利發(fā)展是決定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠成功的關(guān)鍵性因素。因此，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中，需要為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，例如在金融、稅務(wù)、人才引進(jìn)等方面，區(qū)域公共管理部門都需要做出有針對(duì)性的調(diào)整，以適應(yīng)新區(qū)企業(yè)的多元化需求，這也將從根本上提升該經(jīng)濟(jì)區(qū)域的國際競爭力。

其次，區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題需要區(qū)域管理服務(wù)部門及早預(yù)防，及時(shí)處理。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的各項(xiàng)優(yōu)勢能夠促使資本高度集中和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但同時(shí)也容易產(chǎn)生新的社會(huì)問題。目前，中國的經(jīng)濟(jì)新區(qū)都是人口高度集聚的地區(qū)，這一方面體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)新區(qū)巨大的吸引力，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了充足的人力資源。但高度密集的人口也使得大量的經(jīng)濟(jì)、政治、文化差異共存于相對(duì)有限的經(jīng)濟(jì)新區(qū)內(nèi)，這對(duì)區(qū)域管理服務(wù)能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，滿足不同需求，包容多種差異、協(xié)調(diào)復(fù)雜矛盾將成為新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理服務(wù)部門的一項(xiàng)主要任務(wù)。

新的區(qū)域，新的問題，需要新的社會(huì)管理服務(wù)體制。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化所產(chǎn)生的問題需要?jiǎng)?chuàng)新新區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)穩(wěn)定。為此，一方面，需要政府積極運(yùn)用政策杠桿，在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)等突發(fā)事件中積極發(fā)揮宏觀調(diào)控、公共服務(wù)功能，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)性、穩(wěn)定性的支持;另一方面，隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深入，社區(qū)、社會(huì)組織等正在成為充實(shí)區(qū)域公共服務(wù)的生力軍，在人才培養(yǎng)、區(qū)域溝通、社區(qū)服務(wù)、基層治理等多個(gè)領(lǐng)域都起到了重要的作用。西方國家社會(huì)管理及我國改革開放的經(jīng)驗(yàn)都表明，和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的外部條件，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，政府當(dāng)然是重要的，但僅僅依靠政府通過行政化手段來實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，將在一定程度上制約駐區(qū)企業(yè)、民眾的積極性，影響本區(qū)域內(nèi)的創(chuàng)新能力發(fā)展［1］。因此，需要?jiǎng)?chuàng)新傳統(tǒng)政府包攬的社會(huì)管理服務(wù)機(jī)制，吸引更廣泛的社會(huì)力量參與到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中。具體來說，就是要針對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，不斷完善社會(huì)管理服務(wù)體制，理順政府、社會(huì)組織等多方主體的相互關(guān)系，通過有效的溝通聯(lián)系機(jī)制發(fā)揮好政府、社會(huì)組織、社區(qū)等公共服務(wù)主體的優(yōu)勢，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)公共服務(wù)的需求分析

在我國，隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的空間組織模式也逐步向以經(jīng)濟(jì)區(qū)域或中心城市為依托的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式過渡。［2］這一模式依托于已有地域的資源優(yōu)勢進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，具有雄厚的發(fā)展基礎(chǔ)和有利的政策環(huán)境，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展仍然會(huì)對(duì)社會(huì)管理、公共服務(wù)產(chǎn)生新的要求。

1.人力資源合理化

人才是推動(dòng)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵性要素，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要人力資源的充分支持，尤其作為以第二、三產(chǎn)業(yè)為支柱的經(jīng)濟(jì)新區(qū)，對(duì)不同層次人才的需求將更為旺盛，這將從根本上帶動(dòng)周邊人力資源水平的大幅提升。例如，2007年，濱海新區(qū)以移動(dòng)通訊、新型電子元器件、視像設(shè)備、汽車電子和微電子為主體的電子通訊產(chǎn)業(yè)完成產(chǎn)值1 643.99億元，占全區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的49.1%。橫向比較，在全國的工業(yè)園區(qū)中，天津?yàn)I海新區(qū)的電子產(chǎn)業(yè)發(fā)展同樣處于領(lǐng)先地位。就全國而言，環(huán)渤海地區(qū)電子業(yè)的年產(chǎn)值占到全國的30%，這種產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)勢必導(dǎo)致相關(guān)專業(yè)人才的匯集效應(yīng)。但隨著空客A320等重大項(xiàng)目的引進(jìn)，圍繞航空產(chǎn)業(yè)的人才需求日益強(qiáng)烈，人才的引進(jìn)和培訓(xùn)也在朝著這個(gè)方向調(diào)整。由此可見，在人才需求旺盛的情況下，進(jìn)一步圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢做好人力資源規(guī)劃，為企業(yè)發(fā)展提供更為有力的人力資源支持就顯得迫在眉睫:一方面，高端人才的引進(jìn)需要政府政策引導(dǎo)，行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)等組織牽線搭橋，積極宣傳;另一方面，制造業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)新區(qū)需要大量的技術(shù)工人，實(shí)踐證明，藍(lán)領(lǐng)工人的水平直接決定了產(chǎn)品質(zhì)量等關(guān)鍵要素。因此，合理規(guī)劃結(jié)構(gòu)，吸引高端人才，培養(yǎng)技術(shù)工人，這些都是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)就業(yè)服務(wù)、培訓(xùn)教育提出的基本需求，需要區(qū)域公共服務(wù)體制及時(shí)作出應(yīng)對(duì)。

2.公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化

經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展在拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，也容易產(chǎn)生各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，這些都對(duì)新區(qū)的公共服務(wù)水平提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。首先，經(jīng)濟(jì)新區(qū)內(nèi)人口高度密集，國別、民族、文化、利益差異明顯。例如，2010年4月，浦東新區(qū)的常住人口達(dá)到了273.4萬人。2008年底，濱海新區(qū)常住人口達(dá)到202.88萬人，2006年上半年，開發(fā)區(qū)外事辦統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，居住在泰達(dá)的外籍和港澳臺(tái)地區(qū)居民人數(shù)為1 372人。2006年上半年在注冊(cè)的企、事業(yè)單位中的外籍人員則來自五大洲的31個(gè)國家1 484人，其中居住在開發(fā)區(qū)內(nèi)的有768人。經(jīng)濟(jì)區(qū)域化所產(chǎn)生的人力資源集聚效應(yīng)在為當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)提供充足人力資源的同時(shí)，這些人群的差異化也對(duì)公共服務(wù)的范圍和水平提出了更高的要求，例如，不同國家、民族的人群聚集在一起，文化之間的交流、融合等活動(dòng)需要良好的溝通平臺(tái)才能展開，政府、社會(huì)組織、社區(qū)需要建立各種文化中心、文化廣場將成為這一活動(dòng)的重要載體。其次，環(huán)境保護(hù)是經(jīng)濟(jì)新區(qū)建設(shè)中需要重視的。經(jīng)濟(jì)新區(qū)不能重蹈以往粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的覆轍，必須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的道路，處理好城區(qū)建設(shè)與自然環(huán)境的關(guān)系。在這一過程中，需要新區(qū)社會(huì)管理服務(wù)部門制定相應(yīng)政策，借鑒西方國家公共服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，在垃圾處理等服務(wù)領(lǐng)域積極創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制，提升區(qū)域的整體水平。最后，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的建設(shè)進(jìn)程中，往往會(huì)涉及到跨區(qū)管理的一系列問題，如區(qū)域內(nèi)空氣污染問題、河流及湖泊的水源利用與污染防治問題、跨區(qū)域犯罪等問題。這需要新區(qū)管理部門能夠從全局出發(fā)，及時(shí)做好溝通、協(xié)調(diào)以及管理監(jiān)督工作。

3.社會(huì)保障均等化

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)勞資關(guān)系、民族關(guān)系等復(fù)雜社會(huì)問題，這就必然要求新區(qū)能夠提供均等化的社會(huì)保障。和諧的社會(huì)需要和諧的群體關(guān)系，這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集的經(jīng)濟(jì)新區(qū)尤為重要:一方面，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的過程中，原行政區(qū)劃中不同的社會(huì)保障水平和壁壘嚴(yán)重阻礙著人才的流動(dòng)，打破原行政區(qū)劃中社會(huì)保障壁壘，實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)保障資源共享已經(jīng)成為當(dāng)前區(qū)域發(fā)展中一個(gè)非常迫切的問題;另一方面，均等化的社會(huì)保障將大大緩解社會(huì)矛盾，提升區(qū)域整體社會(huì)發(fā)展水平。目前，我國各大經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域紛紛提出要成為宜居新城區(qū)，不僅要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，更要切實(shí)提高民眾的生活水平，這些都需要政府、社會(huì)組織樹立高效、服務(wù)的意識(shí)，創(chuàng)新新區(qū)的社會(huì)管理體制，為民眾提供均等化的社會(huì)福利保障，這將在很大程度上防止各種社會(huì)矛盾的激化。

4.危機(jī)處理科學(xué)化

各種自然災(zāi)害對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的打擊是非常沉重的，在不可抗力面前，最重要的是防災(zāi)救災(zāi)工作的科學(xué)部署、有效執(zhí)行。近年來，在衛(wèi)生防疫、抗震救災(zāi)、防汛抗旱等多次突發(fā)危機(jī)事件處理中，我國的社會(huì)管理、公共服務(wù)體制經(jīng)受了巨大的考驗(yàn)，在這些事件中，政府為主導(dǎo)，多方社會(huì)力量參與的社會(huì)管理、服務(wù)體制有效匯聚了各方資源，在危機(jī)處理中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，初步顯現(xiàn)了通過機(jī)制創(chuàng)新，發(fā)揮各方優(yōu)勢的社會(huì)管理和服務(wù)新機(jī)制的成效。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，容易產(chǎn)生貧富差距、勞資糾紛等社會(huì)矛盾，并可能進(jìn)一步產(chǎn)生各種犯罪行為，這就要求各級(jí)政府、社會(huì)組織、社區(qū)居委會(huì)等管理部門能夠防微杜漸，既要積極倡導(dǎo)包容和諧的社會(huì)文化環(huán)境，同時(shí)，也要防止各類矛盾激化，避免突發(fā)性群體事件的發(fā)生。

明確了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化對(duì)社會(huì)管理、公共服務(wù)產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)需求，這為社會(huì)管理、服務(wù)機(jī)制的創(chuàng)新設(shè)定了目標(biāo)和方向，接下來需要進(jìn)一步定位不同社會(huì)管理、服務(wù)主體的功能，初步構(gòu)建起符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的社會(huì)管理、服務(wù)體制。

三、區(qū)域公共服務(wù)體制的功能定位

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，為發(fā)展社會(huì)管理和服務(wù)以及創(chuàng)新工作體制、機(jī)制提供了難得的機(jī)遇。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟待解決的問題，正是社會(huì)管理、服務(wù)的功能取向，從我國各大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要來看，政府、社會(huì)組織、社區(qū)在社會(huì)管理、服務(wù)中的功能和方式各有不同，歸結(jié)起來，都能夠在區(qū)域溝通、公共服務(wù)、基層治理等方面發(fā)揮著現(xiàn)實(shí)作用，對(duì)于經(jīng)濟(jì)新區(qū)的發(fā)展具有積極的意義［3］。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展決定了社會(huì)自治多元化的功能組合，明確這一要求，將對(duì)調(diào)整區(qū)域社會(huì)管理、服務(wù)體制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展提供更為有利的制度支持。

1.提供資源

(1)人才培訓(xùn)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展將創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，對(duì)本地、周邊地區(qū)產(chǎn)生強(qiáng)烈的勞動(dòng)力需求，產(chǎn)生大量的勞動(dòng)力輸入，這對(duì)區(qū)域就業(yè)服務(wù)體系提出了更高的要求，在積極引進(jìn)優(yōu)秀人才的同時(shí)，充分培養(yǎng)本土員工，為不斷變化的企業(yè)需求做好人才儲(chǔ)備。實(shí)踐證明，一個(gè)由政府、社會(huì)組織共同參與的就業(yè)服務(wù)體系能夠發(fā)揮很好的作用。首先，政府的人才引進(jìn)政策將直接關(guān)系到高端人才的走向，目前，我國四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域以核心區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，政府都出臺(tái)了相當(dāng)積極的人才需求意向和人才政策。在政府政策支持的同時(shí)，社會(huì)組織，如各種行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)都憑借自身優(yōu)勢，發(fā)揮著“獵頭”功能，例如，各個(gè)區(qū)域的眾多學(xué)術(shù)團(tuán)體、技術(shù)協(xié)會(huì)都在鼓勵(lì)會(huì)員聯(lián)系、介紹海外優(yōu)秀人才加盟，事實(shí)證明，這種非正式的私人感情關(guān)系能在高端人才的引進(jìn)上起到非常重要的作用。其次，各類培訓(xùn)中心能夠培養(yǎng)大量企業(yè)所急需的勞動(dòng)工人。企業(yè)的發(fā)展離不開大量基層員工的共同努力，這些員工的技術(shù)操作水平直接決定著產(chǎn)品的質(zhì)量，因此，近年來，各地的培訓(xùn)中心積極開展各類技術(shù)培訓(xùn)活動(dòng)，主動(dòng)與企業(yè)聯(lián)系，按照企業(yè)的需求定向培養(yǎng)技術(shù)工人，這為企業(yè)的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的人力資源保障。

(2)經(jīng)營支持。隨著經(jīng)濟(jì)全球化，特別是入世以來，我國政府的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)管理方式必須朝著服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，大量的企業(yè)經(jīng)營管理服務(wù)工作除了一部分仍然由政府部門掌管外，更多的是由社會(huì)組織，尤其是經(jīng)濟(jì)類社會(huì)組織來完成，由這些組織作為行業(yè)代表，參與區(qū)域、國際經(jīng)濟(jì)事務(wù)。特別是中國入世以來，大量的商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)代表本行業(yè)、代表新區(qū)參與到跨區(qū)域、跨國經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中，起到了重要的作用。首先，社會(huì)組織協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展。通過抽離大城市的區(qū)鎮(zhèn)設(shè)立新城區(qū)的區(qū)域規(guī)劃模式，在一定程度上是調(diào)整傳統(tǒng)的城市管理體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)已有城市資源、管理體系的二次整合，社會(huì)組織能夠起到溝通、整合各次級(jí)區(qū)域的作用。例如，濱海新區(qū)包含三個(gè)行政區(qū)、兩個(gè)功能區(qū)和天津港公司，這些主體各自擁有獨(dú)立的權(quán)力，塘沽、漢沽、大港三個(gè)傳統(tǒng)行政區(qū)擁有完備的政府體系，能夠自主決策，這種各次級(jí)區(qū)域間“雙向”的決策機(jī)制要求在濱海新區(qū)的整體規(guī)劃建設(shè)過程中設(shè)立專門的溝通、協(xié)調(diào)性組織，負(fù)責(zé)各次級(jí)區(qū)域間信息的溝通和資源的整合。社會(huì)組織由于其中介性的位置，容易在政府、企業(yè)間起到有效的溝通協(xié)調(diào)作用。另外，其專業(yè)性的技術(shù)能力能夠幫助新區(qū)發(fā)展制定科學(xué)的規(guī)劃方案。其次，經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域作為國外資本、民族資本的主要集中地，跨區(qū)域、跨國家的交往活動(dòng)將更為頻繁和密切，這在客觀上對(duì)新區(qū)行業(yè)組織參與國際事務(wù)提出了更高的要求。目前，西方發(fā)達(dá)國家在處理本國企業(yè)國際經(jīng)濟(jì)糾紛中，行業(yè)組織是關(guān)鍵角色，是整個(gè)糾紛處理的主體。在這種情況下，我國企業(yè)在應(yīng)對(duì)國際貿(mào)易訴訟時(shí)，政府已經(jīng)不能過多參與，單個(gè)企業(yè)又不具有與其平等對(duì)話的實(shí)力。因此，處理駐區(qū)企業(yè)在國際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所遇到的糾紛，需要建立代表新區(qū)整體利益、行業(yè)利益的國內(nèi)行業(yè)組織與其對(duì)話，維護(hù)駐區(qū)企業(yè)以及區(qū)域的整體利益。同時(shí)由于這些組織都具有行業(yè)性、非政府性的特點(diǎn)，所以比較容易通過談判、協(xié)商等方式來解決日常事務(wù)中出現(xiàn)的問題。

2.公共服務(wù)

(1)基礎(chǔ)服務(wù)。經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域是企業(yè)密集區(qū)，必然人口密集，其中，大量的外地、外籍人口將雜居與此，不僅在工作上，他們需要適應(yīng)新的工作崗位，而且在生活上，更是一個(gè)適應(yīng)本地風(fēng)土人情等生活環(huán)境的過程，可以說，能否適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳睿瑢⒊蔀樾聟^(qū)積累人力資本，發(fā)揮人才資源的重要保證，其中，社區(qū)將發(fā)揮重要的作用［4］。例如，天津的大型國有企業(yè)、三資以及外資合資企業(yè)大部分集中在濱海新區(qū)，天津市統(tǒng)計(jì)局調(diào)查顯示，天津市2007年外來常住人口達(dá)到171萬人，有相當(dāng)一部分居住或工作在濱海新區(qū)，這些外籍、外地員工需要新區(qū)公共管理部門能夠及時(shí)有效地解決他們?cè)谛聟^(qū)生活工作中所遇到的問題，讓他們盡快熟悉新區(qū)的各項(xiàng)環(huán)境，為此，塘沽區(qū)等次級(jí)區(qū)域深化社區(qū)服務(wù)工程，完善區(qū)街兩級(jí)社區(qū)服務(wù)中心的功能，健全社區(qū)服務(wù)體系，在物業(yè)、文娛等方面起到了有效的服務(wù)功能，更重要的是，社區(qū)作為基層服務(wù)性的自治單元，能夠及時(shí)溝通居民信息，提供政策宣傳，更好地配合新區(qū)政府管理的需要［5］。

(2)社會(huì)保障。區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展要求公共服務(wù)水平的提高，尤其對(duì)于城鄉(xiāng)差異顯著的社會(huì)保障，更是應(yīng)當(dāng)及早通過政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與的方式加以補(bǔ)充和完善。在這方面，我國一些區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的大城市已經(jīng)開始了嘗試，各級(jí)政府在通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)貼等方式積極彌補(bǔ)城鄉(xiāng)社會(huì)保障差異的同時(shí)，一些城市也在著力培養(yǎng)社區(qū)及社會(huì)組織，如上海和天津市開展多年的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系、養(yǎng)老院、志愿服務(wù)組織等機(jī)構(gòu)，根據(jù)不同人群的需要，發(fā)揮自身優(yōu)勢開展專業(yè)化的服務(wù)，受到了各類民眾，尤其是外地員工、弱勢群體的歡迎。由此可見，以政府、社區(qū)、社會(huì)組織為主體構(gòu)成的新型社會(huì)保障體系，不僅彌補(bǔ)了以往政府和市場在提供服務(wù)的范圍和水平上的不足，還推進(jìn)了公共服務(wù)的社會(huì)化，有利于形成一個(gè)多主體、寬領(lǐng)域的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，滿足了居民多樣化的需求，更加能夠體現(xiàn)出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展最終體現(xiàn)為民眾的生活水平整體提高，為民眾安居樂業(yè)、區(qū)域發(fā)展提供了更為有利的社會(huì)環(huán)境。

3.基層治理

(1)疏導(dǎo)民情。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化最終反應(yīng)的不僅是區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平的提升，更應(yīng)當(dāng)時(shí)區(qū)域整體的協(xié)調(diào)穩(wěn)定，這就要求積極有效地預(yù)防和處理各種社會(huì)矛盾，協(xié)調(diào)好不同群體的利益關(guān)系，這些都是區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展需要解決的問題。在這些方面，社區(qū)、社會(huì)組織不僅要服務(wù)成員，而且也起到了重要的管理功能［6］。如前所述，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)決定了其內(nèi)部各種差異的存在，并存在產(chǎn)生矛盾的可能，對(duì)此，由于社會(huì)組織具有群眾性、非營利性和志愿性等特征，使其在推進(jìn)化解社會(huì)矛盾、凝聚群體力量等工作中日益顯現(xiàn)出獨(dú)特的優(yōu)勢，這就決定了社會(huì)組織作為新區(qū)的基層單位，必須在利益訴求、矛盾協(xié)調(diào)、行業(yè)管理等方面起到積極的作用，能夠補(bǔ)充信訪等傳統(tǒng)政府利益訴求渠道的不足。大量的社會(huì)組織面向特定民眾，如外籍員工、弱勢群體等，如外國商會(huì)、老年人協(xié)會(huì)等，能夠有效地表達(dá)和維護(hù)成員的合法權(quán)益以及業(yè)務(wù)管理。另外，行業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)自治組織，能夠?qū)Ρ拘袠I(yè)中各企業(yè)間的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)起到關(guān)鍵性的監(jiān)管作用，這在很大程度上減輕了政府經(jīng)濟(jì)管理負(fù)擔(dān)，規(guī)范了區(qū)域整體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序。

(2)基層治安。經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域作為多元企業(yè)聚集、外地人口密集地區(qū)，在社會(huì)治安、市容建設(shè)等方面都將產(chǎn)生一定的問題，預(yù)防、打擊新區(qū)內(nèi)的違法犯罪活動(dòng)，不僅關(guān)乎居民的切身利益，更決定了區(qū)域的整體形象，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展具有重要影響。因此，加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，不僅要強(qiáng)化政府公安部門的預(yù)防打擊力度，更要發(fā)揮社區(qū)的基層民防、技防體系建設(shè)，努力將犯罪遏制在萌芽階段。在這方面，社區(qū)由于對(duì)本區(qū)居民，包括外來人口的情況最為熟悉，能夠利用多種途徑及時(shí)掌握各類信息，這對(duì)于預(yù)防打擊犯罪將起到至關(guān)重要的作用。另外，社區(qū)的物業(yè)管理能夠在一定程度上糾正部分業(yè)主的違法、違規(guī)行為，保證社區(qū)整體環(huán)境，社區(qū)業(yè)主委員會(huì)等機(jī)構(gòu)能夠代表業(yè)主做出決策，切實(shí)保證廣大業(yè)主的合法權(quán)益，所有這些都將成為區(qū)域內(nèi)各個(gè)社區(qū)重要的基層管理功能，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到積極的促進(jìn)作用。

四、完善區(qū)域公共服務(wù)體制的對(duì)策組合

為了順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢，需要?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)濟(jì)新區(qū)的社會(huì)管理、服務(wù)體制，政府、社會(huì)組織、社區(qū)要共同做出努力，形成合力，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造更有利支持。

1.制度建設(shè)上，建立法律體系

創(chuàng)新社會(huì)管理服務(wù)體制機(jī)制，必須要有制度保障。目前，我國對(duì)于社會(huì)組織、社區(qū)參與社會(huì)管理服務(wù)還沒有一部專門的法律，更多的是有地方行政規(guī)章來規(guī)范，雖然這在一定程度上符合地方政府作為社會(huì)管理服務(wù)主體，更容易與社會(huì)組織溝通的現(xiàn)實(shí)需要，但由于這些依行政區(qū)劃而產(chǎn)生的規(guī)章難以適應(yīng)區(qū)域整體發(fā)展要求，因此，應(yīng)當(dāng)逐漸提升關(guān)于社會(huì)管理服務(wù)的制度層次，向法律邁進(jìn)。具體來說，首先，明確社會(huì)組織、社區(qū)參與社會(huì)管理和服務(wù)的地位。其次，規(guī)范政府、社會(huì)組織等管理服務(wù)主體的地位。第三，明確在政府、社會(huì)組織、社區(qū)合作中的具體操作流程。由于法律的建立需要一個(gè)過程，為了滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，可以有針對(duì)性地修訂現(xiàn)有法律，重點(diǎn)針對(duì)《政府采購法》進(jìn)行修訂，明確社會(huì)組織的參與地位，將公共服務(wù)、社會(huì)組織明確納入公共服務(wù)項(xiàng)目的招投標(biāo)范圍，在政府招投標(biāo)等具體環(huán)節(jié)上明確程序，為社會(huì)組織參與政府公共服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)提供了一個(gè)公平公開的環(huán)境。

2.體制運(yùn)行上，創(chuàng)新合作機(jī)制

我國政府與社會(huì)組織在功能上更為接近，二者之間正處于由分離到合作的過程中，雖然取得了一定的進(jìn)展，但總體上仍存在一定的問題，其中，機(jī)制障礙是制約政府與社會(huì)組織進(jìn)一步共強(qiáng)發(fā)展最直接的原因。筆者經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無論是西方發(fā)達(dá)國家還是在我國浙江、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府都率先嘗試與社會(huì)組織開展合作，通過購買服務(wù)、合同外包等多種方式，將傳統(tǒng)的政府管理、服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織運(yùn)作，雖然這些實(shí)踐在經(jīng)驗(yàn)上存在很大差異，還處于摸索階段，但在促進(jìn)社會(huì)組織，降低政府成本，改善政府形象、規(guī)范市場秩序、提升地方經(jīng)濟(jì)等方面已經(jīng)取得了一定的成效。因此，為了進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)組織、社區(qū)參與到區(qū)域社會(huì)發(fā)展中來，應(yīng)當(dāng)通過合同外包、憑單制、政府補(bǔ)貼等多種方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量提供公共服務(wù)。

3.政府規(guī)制上，規(guī)范社會(huì)管理

公共服務(wù)體制的發(fā)展方向是鼓勵(lì)社會(huì)力量的參與，但政府仍然應(yīng)當(dāng)起到主導(dǎo)性的作用，這是符合我國現(xiàn)階段的實(shí)際情況的。對(duì)于社區(qū)，目前政府管理主要是放在基層政權(quán)一級(jí)，如新區(qū)的各個(gè)次級(jí)區(qū)域人民政府，主要是在區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下，街道辦負(fù)責(zé)具體的社區(qū)管理工作。而對(duì)于社會(huì)組織，雙重管理體制是新區(qū)各級(jí)政府管理社會(huì)組織的基本管理模式，這對(duì)于處于起步階段的社會(huì)組織具有一定的積極意義。但隨著經(jīng)濟(jì)新區(qū)社會(huì)組織的成熟，社區(qū)、社會(huì)組織的迅速發(fā)展，原有的管理模式必然會(huì)加重新區(qū)政府社會(huì)管理的負(fù)擔(dān)，其有限的業(yè)務(wù)主管能力也會(huì)限制社會(huì)自治的發(fā)展。因此，應(yīng)該對(duì)種類繁多、地區(qū)差異明顯的社會(huì)自治單元進(jìn)行分類管理，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)民眾認(rèn)同度高，組織結(jié)構(gòu)完善，業(yè)務(wù)開展順利的社區(qū)主體、社會(huì)組織實(shí)行寬松管理，例如，深圳、上海等大城市紛紛建立社會(huì)組織孵化器，積極培育公共服務(wù)方面的社會(huì)組織，濱海新區(qū)也簡化了原有的社會(huì)組織行政管理程序，這些舉措都把原有的業(yè)務(wù)主管單位功能逐漸從主管轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)，對(duì)社會(huì)組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)提供咨詢建議，逐漸建立起同一領(lǐng)域內(nèi)的業(yè)務(wù)合作伙伴關(guān)系，這些大大提高了社會(huì)組織參與公共服務(wù)的熱情，既減輕了政府職能部門的行政負(fù)擔(dān)，又提高了公共服務(wù)體制的運(yùn)行效率，適應(yīng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。

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