國(guó)內(nèi)外礦權(quán)重疊勘查開發(fā)模式研究

羅世興 沙景華

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)地球與資源學(xué)院，北京市海淀區(qū)，100083；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)人文經(jīng)管學(xué)院，北京市海淀區(qū)，100083）

國(guó)內(nèi)外礦權(quán)重疊勘查開發(fā)模式研究

羅世興1沙景華2

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)地球與資源學(xué)院，北京市海淀區(qū)，100083；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)人文經(jīng)管學(xué)院，北京市海淀區(qū)，100083）

礦權(quán)重疊作為一個(gè)突出的問(wèn)題，影響礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的時(shí)空布局與有效利用。目前國(guó)內(nèi)解決礦權(quán)重疊主要是以協(xié)調(diào)程度較低的協(xié)議互不干擾與一方退出模式為主，而程度較高的聯(lián)合勘查開發(fā)、產(chǎn)業(yè)一體化模式有待進(jìn)一步總結(jié)與推廣。國(guó)外鼓勵(lì)礦業(yè)權(quán)人以合作、合伙的方式聯(lián)合，統(tǒng)一開發(fā)重疊礦種。提出完善礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)勘查開發(fā)的運(yùn)行機(jī)制。

礦權(quán)重疊 勘查開發(fā) 模式

礦業(yè)權(quán)重疊是礦業(yè)權(quán)之間發(fā)生平面交叉或者立體投影重疊的現(xiàn)象，可按不同礦種以及礦業(yè)權(quán)屬性進(jìn)行不同的分類。礦業(yè)權(quán)重疊問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是中央與地方在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中利益分配的矛盾。共伴生礦床多、單一礦床少的礦產(chǎn)資源分布特點(diǎn)，缺乏溝通的分類分層礦權(quán)管理體制以及短時(shí)期內(nèi)對(duì)礦產(chǎn)資源高強(qiáng)度的開發(fā)利用等，導(dǎo)致礦權(quán)重疊問(wèn)題嚴(yán)重。據(jù)我國(guó)礦權(quán)實(shí)地核查數(shù)據(jù)顯示，截止到2010年6月，我國(guó)礦權(quán)交叉重疊總數(shù)達(dá)到10070個(gè)，占調(diào)查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題礦權(quán)總數(shù)的9.31%。其中中部地區(qū)重疊數(shù)量最多，占55.44%；西部其次，占35.64%；東部礦權(quán)重疊較少，占8.92%。山西、安徽、云南、貴州礦權(quán)重疊總數(shù)居前四名，都超過(guò)1000件。在礦種上看，我國(guó)主要是煤炭與煤層氣，油氣與其他礦權(quán)之間的重疊。

礦業(yè)權(quán)重疊不僅影響到區(qū)域礦產(chǎn)資源的勘查與開發(fā)利用的空間布局與開發(fā)時(shí)序、強(qiáng)度的確定，更嚴(yán)重阻礙礦產(chǎn)地實(shí)現(xiàn)資源到資產(chǎn)、資本的轉(zhuǎn)換?，F(xiàn)階段單一礦種開發(fā)做法在重疊區(qū)塊內(nèi)不利于礦產(chǎn)資源的充分合理有效利用，往往造成較為嚴(yán)重的浪費(fèi)和環(huán)境污染。在礦產(chǎn)資源緊缺、環(huán)境問(wèn)題突出的情況下，妥善處理好礦業(yè)權(quán)重疊問(wèn)題，顯得尤為重要與迫切。

1 我國(guó)礦業(yè)權(quán)重疊的勘查開發(fā)模式

國(guó)內(nèi)礦權(quán)重疊處理研究主要集中在煤炭與煤層氣，油氣與其他礦產(chǎn)之間重疊問(wèn)題的研究上。目前我國(guó)處理礦權(quán)重疊問(wèn)題主要有以下5種模式。

1.1 一方退出模式

在礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)域內(nèi)，通過(guò)協(xié)商、裁決或整合等方式，保留單一礦業(yè)權(quán)。包含主動(dòng)退出與裁決退出兩種。

1.1.1 主動(dòng)退出

為保障重要緊缺礦產(chǎn)的供給，企業(yè)間簽訂協(xié)議，一方礦業(yè)權(quán)人主動(dòng)退出疊置區(qū)域。由于涉及到利益問(wèn)題，該模式應(yīng)用得較少，在退出補(bǔ)償問(wèn)題上爭(zhēng)議較大，往往需要權(quán)威的第三方組織協(xié)調(diào)。

中聯(lián)公司為支持煤炭生產(chǎn)，先后與煤炭企業(yè)簽署了67個(gè)礦權(quán)重疊解決協(xié)議，與14家煤炭企業(yè)簽訂了“內(nèi)內(nèi)聯(lián)合，一致對(duì)外”的對(duì)外合作開采煤層氣的內(nèi)部協(xié)議，主動(dòng)退出煤層氣礦業(yè)權(quán)面積達(dá)1254km2。2009年1月20日，中聯(lián)公司和聯(lián)山公司簽署協(xié)議，在中聯(lián)公司柳林區(qū)塊劃出43.672 km2給聯(lián)山公司，以滿足郭家溝煤礦的生產(chǎn)需求。

1.1.2 裁決退出

對(duì)于協(xié)調(diào)不成的礦權(quán)重疊問(wèn)題，目前我國(guó)一般采取由各省國(guó)土廳裁決的方式，依據(jù)礦業(yè)權(quán)設(shè)置時(shí)間先后，要求一方退出。這種一刀切的做法雖然操作簡(jiǎn)便，但不利于礦產(chǎn)的合理規(guī)劃以及保護(hù)礦業(yè)人的權(quán)益。裁決退出需綜合考慮礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略性與緊缺程度、礦產(chǎn)的埋藏與開發(fā)條件以及礦業(yè)權(quán)人對(duì)重疊區(qū)的開發(fā)程度。

1.2 協(xié)議互不干擾模式

礦業(yè)權(quán)人雙方本著雙贏互利、共謀發(fā)展的原則，共同制定重疊礦種勘查開發(fā)安全施工技術(shù)規(guī)范，簽訂互不干擾勘查開采施工、保障安全生產(chǎn)作業(yè)協(xié)議。雙方建立資料共享機(jī)制，相互提供礦山與鉆井資料，調(diào)整各自的勘查開發(fā)布局，雙方獨(dú)立進(jìn)行勘查和開發(fā)。該模式是當(dāng)前處理礦業(yè)權(quán)重疊的主要方法，關(guān)鍵在于安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)的制定與協(xié)商。

陜西省榆林市區(qū)域內(nèi)發(fā)生油氣探礦、采礦權(quán)與其他礦產(chǎn)資源探礦、采礦權(quán)重疊問(wèn)題，由榆林市人民政府代表礦權(quán)重疊區(qū)域內(nèi)所有煤炭勘探、生產(chǎn)企業(yè)與長(zhǎng)慶油田公司共同制定了《榆林市礦權(quán)重疊區(qū)域油氣勘探開發(fā)和煤炭開采安全施工技術(shù)規(guī)范》和《榆林市礦權(quán)重疊區(qū)域安全生產(chǎn)管理辦法》。在此基礎(chǔ)上，簽訂了《榆林市人民政府、長(zhǎng)慶油田公司關(guān)于礦權(quán)重疊區(qū)域的安全生產(chǎn)協(xié)議》。

青海省柴達(dá)木查爾汗鉀鎂鹽礦別勒灘礦采礦權(quán)與中石油天然氣礦權(quán)重疊問(wèn)題，雙方簽訂關(guān)于維護(hù)油氣礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的承諾書，規(guī)定：在從事鹽湖資源開采工作時(shí)，不得在已有的石油天然氣井、油氣管道及地面設(shè)施200m范圍內(nèi)實(shí)施作業(yè)，不得對(duì)天然氣、油氣設(shè)施造成影響和破壞、不得妨礙正常的石油天然氣勘查開采工作；鹽湖資源礦業(yè)權(quán)人與油氣礦權(quán)人發(fā)生矛盾時(shí)承認(rèn)油氣礦權(quán)的優(yōu)先權(quán)，為油氣礦權(quán)提供便利。

油氣資源與其他礦產(chǎn)資源（煤、鈾、金屬和非金屬）重疊時(shí)，其他礦產(chǎn)資源在依法獲得勘查許可證、從事勘查作業(yè)施工前30天，需將施工方案通報(bào)油氣礦權(quán)人并經(jīng)其認(rèn)可后施工，不得影響油氣礦權(quán)人在該區(qū)域內(nèi)的正常生產(chǎn)作業(yè)活動(dòng)。在重疊區(qū)域內(nèi)作業(yè)時(shí)不得進(jìn)入已有地面地下工程設(shè)施安全范圍實(shí)施作業(yè)，只能對(duì)其持有勘查許可證允許的礦產(chǎn)進(jìn)行勘查。如出現(xiàn)勘查、開采沖突時(shí)承認(rèn)油氣資源礦權(quán)人的絕對(duì)優(yōu)先權(quán)，其他礦產(chǎn)資源礦權(quán)人在協(xié)商無(wú)法解決的條件下，無(wú)條件撤出有影響地區(qū)的施工。

1.3 聯(lián)合勘探開發(fā)模式

在礦權(quán)重疊區(qū)，礦業(yè)權(quán)人相互配合，共同投入資金、聯(lián)合勘探、共享成果資料、分別申報(bào)儲(chǔ)量，聯(lián)合開發(fā)利用，節(jié)約勘查開發(fā)成本，實(shí)現(xiàn)共贏。與協(xié)議承諾模式相比，聯(lián)合勘探開發(fā)模式中礦業(yè)權(quán)人雙方合作與配合的程度較高。該模式在山西省三交地區(qū)的煤炭與煤層氣重疊問(wèn)題上運(yùn)用得比較成功，又稱“三交”模式。

“三交”模式主要是將煤礦首采區(qū)年限與煤層氣井服務(wù)年限相結(jié)合，以煤層氣水平井的8年服務(wù)年限為基數(shù)。根據(jù)煤礦開采需要?jiǎng)澐殖雒旱V8年首采區(qū)，在煤礦8年首采區(qū)以外生產(chǎn)互不影響，在煤礦8年首采區(qū)內(nèi)配合煤礦排采，充分利用煤礦排放瓦斯生產(chǎn)混合商品氣，在煤礦排采瓦斯的不同階段采用不同的開采方式，實(shí)現(xiàn)煤層氣地面抽采與煤礦瓦斯排采的有機(jī)結(jié)合。由此，形成采氣采煤協(xié)調(diào)發(fā)展的開發(fā)模式。

1.4 產(chǎn)業(yè)一體化模式

在礦業(yè)重疊區(qū)塊，由某種礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)人同時(shí)成為該區(qū)域內(nèi)其他重疊礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)人，或者通過(guò)整合、流轉(zhuǎn)的方式實(shí)現(xiàn)重疊區(qū)域礦業(yè)權(quán)人歸一化。這種方式主要適用于相關(guān)性較強(qiáng)或者共伴生的的礦種重疊。比如煤與煤層氣、煤與鋁土礦以及其他共伴生的金屬礦種之間。

山西省綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)改革方案建議按照“氣隨煤走，兩權(quán)合一”的原則整體開發(fā)，規(guī)范相關(guān)法律體系，實(shí)現(xiàn)煤炭和煤層氣的管理主體統(tǒng)一，實(shí)行氣權(quán)和礦權(quán)一體化。在國(guó)家重點(diǎn)煤炭規(guī)劃區(qū)域的煤層氣開發(fā)，原則以煤炭企業(yè)為主，將煤炭開采權(quán)和煤層氣開發(fā)權(quán)交由山西省大型煤炭企業(yè)，煤炭企業(yè)和煤層氣企業(yè)共同開發(fā)；對(duì)煤炭開發(fā)遠(yuǎn)景區(qū)的煤層氣，以煤層氣企業(yè)開發(fā)為主。同時(shí)出臺(tái)支持煤層氣開發(fā)的優(yōu)惠措施，制定煤層氣使用的標(biāo)準(zhǔn)并制定具體措施。

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快煤層氣抽采利用的若干意見》提出堅(jiān)持采氣、采煤一體化，依法清理并妥善解決煤層氣和煤炭資源的礦業(yè)權(quán)交叉問(wèn)題。國(guó)土部《關(guān)于加強(qiáng)煤炭與煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》規(guī)定：對(duì)于在煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)中為國(guó)家重要建設(shè)項(xiàng)目提供煤炭資源的礦產(chǎn)地，其范圍內(nèi)的煤層氣綜合開發(fā)由煤炭開采企業(yè)一并完成，煤炭企業(yè)應(yīng)對(duì)已有的煤層氣礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償。

1.5 “探－轉(zhuǎn)－還”模式

重疊區(qū)域的礦業(yè)權(quán)人通過(guò)協(xié)商，一方承諾在一定年限內(nèi)，在重疊區(qū)進(jìn)行勘查開發(fā)，并逐步縮小礦業(yè)權(quán)的范圍，當(dāng)探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)時(shí)，開發(fā)生產(chǎn)集中在較小的區(qū)塊進(jìn)行。到承諾期限時(shí)，承諾方完全退出重疊區(qū)域，將重疊區(qū)塊交還給另一方進(jìn)行勘探開發(fā)。該方案適合生產(chǎn)開發(fā)時(shí)布局集中在較小范圍，且先開發(fā)利用對(duì)后開發(fā)的礦種的開采生產(chǎn)不會(huì)產(chǎn)生重大影響的礦種。在我國(guó)目前主要應(yīng)用于鈾礦與煤炭重疊問(wèn)題的處理中。

2 國(guó)外礦業(yè)權(quán)重疊的勘查開發(fā)模式

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家礦業(yè)開發(fā)早，礦業(yè)資本市場(chǎng)完善，礦權(quán)設(shè)立與發(fā)放主要集中于地方，礦業(yè)開發(fā)的利益也主要留在地方，地方與聯(lián)邦在礦產(chǎn)開發(fā)上不存在利益沖突，因此礦業(yè)權(quán)重疊問(wèn)題較少，重疊問(wèn)題主要集中在煤與煤層氣。在處理礦業(yè)權(quán)重疊上主要有合作合伙經(jīng)營(yíng)、礦業(yè)權(quán)設(shè)置時(shí)間優(yōu)先兩種模式。

2.1 合作、合伙經(jīng)營(yíng)

礦業(yè)權(quán)重疊企業(yè)間通過(guò)合作、合伙等形式聯(lián)合勘探開發(fā)礦產(chǎn)資源，雙方默契配合，互利雙贏，安全有序開發(fā)資源。

美國(guó)聯(lián)邦政府和相關(guān)州政府通過(guò)立法，鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)合作或者合伙經(jīng)營(yíng)等方式來(lái)解決同一區(qū)塊的煤炭企業(yè)主與煤層氣企業(yè)主之間產(chǎn)生的沖突。在煤炭和煤層氣都是優(yōu)質(zhì)資源的一部分區(qū)域，允許同時(shí)設(shè)置煤炭和煤層氣礦業(yè)權(quán)，鼓勵(lì)兩個(gè)礦權(quán)人合作開采煤層氣資源。煤層氣專業(yè)公司開采煤層氣時(shí)兼顧后續(xù)煤炭作業(yè)；煤炭企業(yè)提供已有資料，配合煤層氣抽采作業(yè)，雙方默契配合，各取所需。波蘭政府處理煤炭與煤層氣重疊時(shí)，鼓勵(lì)煤炭企業(yè)主與煤層氣企業(yè)主之間建立伙伴關(guān)系，從而獲得煤炭與煤層氣統(tǒng)一開發(fā)的特許權(quán)，同時(shí)雙方經(jīng)過(guò)協(xié)商制訂出一個(gè)協(xié)調(diào)的開采計(jì)劃。

2.2 礦業(yè)權(quán)設(shè)置時(shí)間優(yōu)先

通過(guò)立法形式，規(guī)定誰(shuí)先擁有探礦權(quán)或者采礦權(quán)，誰(shuí)就擁有開發(fā)同一區(qū)域其他礦種的優(yōu)先權(quán)。

澳大利亞昆士蘭州對(duì)煤層氣所有權(quán)的界定是根據(jù)獲得的資源權(quán)利先后而決定分配給煤炭或煤層氣企業(yè)主，這種情況類似于我國(guó)法律規(guī)定的探礦權(quán)人的優(yōu)先權(quán)。英國(guó)煤炭管理機(jī)構(gòu)不同意煤層氣企業(yè)主申請(qǐng)進(jìn)入煤炭開采區(qū)開采煤層氣，但如果有助于煤炭開采又可促進(jìn)煤層氣回收條件下可以例外。如果煤炭管理機(jī)構(gòu)同意在煤炭開采區(qū)進(jìn)行煤層氣開發(fā)，就必須考慮到煤層氣鉆井等對(duì)煤炭開采危害的程度，并需要采取措施盡量減少危害的程度。德國(guó)規(guī)定在煤炭開采過(guò)程中，遇到煤層氣可以進(jìn)行抽取或排放，并且采礦公司把抽取的煤層氣可用于市場(chǎng)交易，可享受30年的政策保護(hù)。

3 啟示

總結(jié)分析國(guó)內(nèi)外解決礦業(yè)權(quán)重疊的主要經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)于我國(guó)處理礦業(yè)權(quán)重疊問(wèn)題的啟示主要有：

（1）在程序方面鼓勵(lì)企業(yè)之間經(jīng)過(guò)協(xié)商，以合資、合作等方式或者簽訂互不干擾、安全生產(chǎn)協(xié)議解決重疊問(wèn)題，協(xié)調(diào)不成再由各省（自治區(qū)）國(guó)土資源部門裁決。

（2）在處理的原則方面主要站在國(guó)家利益的角度上，綜合考慮礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略程度、礦業(yè)權(quán)設(shè)置時(shí)間先后、礦產(chǎn)埋藏與開發(fā)條件、礦業(yè)權(quán)人的工作投入程度。

（3）在勘察方面鼓勵(lì)聯(lián)合勘查、協(xié)同勘探與整裝勘查，共同投入資金、分享成果資料，降低勘查成本。

（4）在開發(fā)方面改變以往單一的礦產(chǎn)開發(fā)模式，支持聯(lián)合與綜合開發(fā)多種礦產(chǎn)資源。

（5）目前我國(guó)處理礦業(yè)權(quán)重疊問(wèn)題主要采取合作程度較低的協(xié)議互不干擾與一方退出模式，應(yīng)變對(duì)立為合作，聯(lián)合勘探開發(fā)，積極合作，實(shí)現(xiàn)雙贏。

4 完善礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)管理運(yùn)行機(jī)制的對(duì)策

4.1 建立企業(yè)信息成果共享機(jī)制

建立企業(yè)協(xié)商機(jī)制，定期或不定期召開聯(lián)席會(huì)，交流資料，提供對(duì)方所需的礦山與鉆井資料。在勘探階段，施工前將所有擬施工的鉆孔井位等設(shè)計(jì)方案送予對(duì)方征求意見；在生產(chǎn)開發(fā)階段，定期交流重疊區(qū)域的采空區(qū)等，確保施工安全。

4.2 完善勘查開發(fā)的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

雙方礦業(yè)權(quán)人應(yīng)成立一個(gè)安全技術(shù)規(guī)范研究小組，共同邀請(qǐng)有關(guān)專家，起草重疊礦種開發(fā)在同一地區(qū)、同期進(jìn)行的安全技術(shù)規(guī)范，明確雙方相互避讓、確保安全的責(zé)任和技術(shù)要求，確保安全生產(chǎn)。

4.3 建立聯(lián)合與承諾的監(jiān)督管理機(jī)制

建立協(xié)議承諾的監(jiān)督管理機(jī)制，礦業(yè)權(quán)人需將協(xié)議執(zhí)行情況以及遇到的問(wèn)題及時(shí)反饋給主管部門；各級(jí)地方主管部門對(duì)企業(yè)間的協(xié)議執(zhí)行情況進(jìn)行定期或不定期的現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地監(jiān)督檢查，確保礦業(yè)權(quán)人按協(xié)議執(zhí)行各自承諾。

4.4 建立退出企業(yè)的補(bǔ)償機(jī)制

作為退出礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)域的礦業(yè)權(quán)人有權(quán)取得相應(yīng)的補(bǔ)償，應(yīng)由礦業(yè)權(quán)人雙方統(tǒng)一協(xié)商委托或者由國(guó)土資源管理部門委托具有資質(zhì)的礦業(yè)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，以評(píng)估價(jià)為基礎(chǔ)，經(jīng)雙方協(xié)商確定最終補(bǔ)償價(jià)款。

4.5 改革資源利益分配機(jī)制

礦權(quán)重疊問(wèn)題實(shí)質(zhì)是中央與地方利益博弈的問(wèn)題，因此改革資源利益分配格局才能從根本上解決。改革礦產(chǎn)資源稅費(fèi)分配格局，加大留給地方比例，尤其是市、縣的留成比例和轉(zhuǎn)移支付，允許地方企業(yè)參與中央地質(zhì)勘查基金項(xiàng)目，充分調(diào)動(dòng)地方政府積極性。

[1] 孫茂遠(yuǎn)，張文忠.當(dāng)前推動(dòng)煤層氣產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展的政策助力[J].中國(guó)煤炭，2010（4）

[2] 徐組成，李延祥.中國(guó)采氣采煤協(xié)調(diào)發(fā)展的“三交模式”[J].天然氣工業(yè)，2010（4）

[3] 李海峰.中德煤層氣開發(fā)利用之比較與借鑒[J].山西煤炭，2007（2）

Study on the exploration and development of overlapping mineral rights

Luo Shixing1，Sha Jinghua2

（1.School of the Earth Sciences and Resources，China University of Geosciences，Haidian，Beijing 100083，China；2.School of Humanities and Economic Management，China University of Geosciences，Haidian，Beijing 100083，China）

Overlapping mineral rights as a prominent issue has significant impact on the layout and effective use of minerals.Currently，in our country，less coordinated models，such as mineral enterprises sign agreement without disturbing each other，one side exit oerlap，has been widely used.High level of cooperation models，such as joint exploration and development and industry integration need to be summarized and promoted.The developed countries encourage enterprises to explore and develop overlapping minerals together.This paper analyzes main experience and practice of overlapping mineral rights，presents suggestions for promoting development of overlapping mineral rights.

overlapping mineral rights，exploration and development，model

TD－9

B

羅世興（1984－），男，博士生，主要研究方向：礦業(yè)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

（責(zé)任編輯 張大鵬）