上海市餐廚垃圾管理處置現(xiàn)狀及建議

王曉紅

（上海市廢棄物管理處，上海 200001）

1 上海市餐廚垃圾管理現(xiàn)狀

上海于2005年發(fā)布了《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》（市政府45號令，以下簡稱《管理辦法》），將餐廚垃圾納入了依法管理的軌道。

1.1 產(chǎn)生量

《管理辦法》將餐廚垃圾分為廚余垃圾和廢棄食用油脂，據(jù)相關(guān)模型及近期收運(yùn)量估算，目前每天產(chǎn)生的廚余垃圾總量約在1 600～1 800 t，廢棄食用油脂約為50 t。

1.2 屬性

餐廚垃圾不同于生活垃圾，它具有兩重性，一方面是毫無用處的垃圾；另一方面又具有資源性，從傳統(tǒng)習(xí)慣上來看，廚余垃圾可以喂養(yǎng)家禽，通過技術(shù)處置后還可以制作肥料和飼料，廢油脂的利用價(jià)值更高，可以制成硬脂酸、生物柴油等化工原料，成為資源利用企業(yè)的生產(chǎn)原料。一些不法商人將老油和地溝油制成食用油混入市民餐桌，這種非法的暴利行為，使廢油脂也成為非法商人追逐的資源。

1.3 管理現(xiàn)狀

《管理辦法》實(shí)施多年來，上海市建立了市、區(qū)、街道（鎮(zhèn)）的三級管理網(wǎng)絡(luò)，并依法要求餐廚垃圾產(chǎn)生單位應(yīng)按照種類、數(shù)量，向所在地的區(qū)、縣市容環(huán)衛(wèi)管理部門指定的機(jī)構(gòu)繳納餐廚垃圾處理費(fèi)，由專業(yè)隊(duì)伍上門進(jìn)行收集，餐廚垃圾中的廚余垃圾送到8家廚余垃圾處置廠，廢油脂進(jìn)入經(jīng)招投標(biāo)確定的兩家廢油脂處置廠。

2 存在的主要問題及原因分析

經(jīng)過多年的管理和運(yùn)轉(zhuǎn)，從餐廚垃圾的申報(bào)、運(yùn)輸?shù)教幹霉芾砩先跃痛嬖谥恍﹩栴}，主要有以下幾方向。

2.1 利益驅(qū)動，導(dǎo)致申報(bào)量不足

由于受利益驅(qū)動，非法收運(yùn)、截留的情況還在一定范圍內(nèi)存在。餐廚垃圾的申報(bào)需要產(chǎn)生單位按量付費(fèi)，導(dǎo)致產(chǎn)生單位不愿主動申報(bào)，這是申報(bào)量不足的原因之一；在已申報(bào)的產(chǎn)生單位中，還存在申報(bào)量與實(shí)際回收量有明顯量差，以及廚房存在兩個(gè)廚余垃圾桶的現(xiàn)象，產(chǎn)生單位的廚房人員將質(zhì)量差的廚余交給正規(guī)收運(yùn)隊(duì)伍，將品質(zhì)好的截留作為灰色收入，這些量差及品質(zhì)好的廚余就有可能進(jìn)入非法養(yǎng)豬場。廚房的廢棄老油更是不愿交給正規(guī)收運(yùn)隊(duì)伍，“灰色收入”是申報(bào)量不足的原因之二，這些都對城市公共食品衛(wèi)生安全帶來了隱患。

2.2 收運(yùn)處置費(fèi)不足，混裝混運(yùn)現(xiàn)象仍舊存在

上海市餐廚垃圾的收費(fèi)納入生活垃圾收費(fèi)體系之中。但是多年來，各區(qū)縣財(cái)政只認(rèn)可生活垃圾量，按照生活垃圾量撥付給管理部門，未明確將餐廚垃圾的結(jié)算也納入到生活垃圾的結(jié)算平臺，使得餐廚垃圾分出的越多，生活垃圾的量就越少，享受生活垃圾處置費(fèi)用就越少，影響了個(gè)別區(qū)縣生活垃圾分類的積極性。同時(shí)，申報(bào)繳納處置費(fèi)不足致使部分區(qū)縣無法足額收取處置費(fèi)用，從而影響收運(yùn)、處置作業(yè)單位的服務(wù)質(zhì)量，形成惡性循環(huán)，使餐廚垃圾混入生活垃圾的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.3 掛靠收運(yùn)方式，導(dǎo)致管理不便

《管理辦法》已經(jīng)運(yùn)作多年，辦法中規(guī)定的生活垃圾收運(yùn)單位為同一區(qū)域餐廚垃圾的收運(yùn)單位，在當(dāng)時(shí)的條件下便于行業(yè)內(nèi)管理。而從目前形勢發(fā)展情況看，與生活垃圾捆綁的收運(yùn)方式，使有資質(zhì)的收運(yùn)單位不愿意收運(yùn)廚余垃圾，也缺少收運(yùn)廢油脂的經(jīng)驗(yàn)和途徑，造成真正的收運(yùn)企業(yè)以掛靠的形式進(jìn)行收運(yùn)，形成“資質(zhì)企業(yè)不收運(yùn)，收運(yùn)企業(yè)無資質(zhì)”的情況，反而不易管理，且易滋生腐敗現(xiàn)象。

2.4 缺乏政策扶持，資源化利用水平較低

目前，上海市的餐廚垃圾處理廠大多為民營企業(yè)。從加工工藝上來看，技術(shù)水平普遍不高，造成處置成本高，產(chǎn)品附加值低，需要依賴處置費(fèi)補(bǔ)貼；從環(huán)保技術(shù)的要求出發(fā)，現(xiàn)有的處置設(shè)施普遍存在環(huán)保措施不到位、作業(yè)環(huán)境差等問題，對環(huán)境和食品安全構(gòu)成潛在的危險(xiǎn)。

目前在管理部門的扶持下，上海市的廚余垃圾處置廠及廢油脂處置廠雖然為資源再利用企業(yè)，但基本沒有享受國家的相應(yīng)政策補(bǔ)貼。基于以上幾點(diǎn)，民營企業(yè)只是維持生產(chǎn)現(xiàn)狀，不敢貿(mào)然追加投入，不愿在產(chǎn)品技術(shù)、環(huán)境改善上下功夫。

2.5 標(biāo)準(zhǔn)不明，處置產(chǎn)品沒有保障

從處置產(chǎn)品來看，廚余垃圾處置廠產(chǎn)品都為動物飼料添加劑及肥料，這些產(chǎn)品利潤本來就很低，而目前還沒有權(quán)威部門對廚余垃圾制成的動物飼料添加劑的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，可能存在著動物源性飼料的同源性污染問題；對制作有機(jī)肥的含鹽界定也沒有標(biāo)準(zhǔn)；廢油脂處置廠的產(chǎn)品也很單一，均為粗甲酯或生物燃料油，不是真正意義上的生物柴油，且沒有直接加工地溝油的能力，需要依賴以前環(huán)保部門許可的初加工企業(yè)進(jìn)行加工提供原料，這就造成了其收購成本的增加，而廢油脂又是一個(gè)開放的市場，上海市周邊江浙一帶的廢油收購價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于招投標(biāo)確定的兩家廢油脂處置廠的收購價(jià)，且外地廠家產(chǎn)品多元化，更加適應(yīng)市場變化，管理部門無權(quán)依靠行政手段來干預(yù)市場。

2.6 違法行為隱蔽，執(zhí)法取證難

非法收運(yùn)已由自行車掛桶形式轉(zhuǎn)變?yōu)閹截涇囘\(yùn)輸，隱蔽性增強(qiáng)，收運(yùn)時(shí)間多數(shù)在凌晨或半夜；非法收運(yùn)、處置行為有時(shí)還跨省發(fā)生。餐廚垃圾的管理涉及到多個(gè)管理部門，由于管理與執(zhí)法分離，遇到違法事件時(shí)，餐廚垃圾管理部門首先與城管執(zhí)法部門進(jìn)行溝通，由城管部門出面進(jìn)行執(zhí)法，影響了時(shí)效性。而城管的執(zhí)法范圍也有限，如無權(quán)進(jìn)入餐廚垃圾產(chǎn)生單位的廚房進(jìn)行查看，暫扣的餐廚垃圾不像其他物品，很難找到合適的地方堆放。餐廚垃圾的執(zhí)法和取證還需要交通、公安、工商、食藥監(jiān)、質(zhì)檢、環(huán)保、農(nóng)委等部門的協(xié)力配合，導(dǎo)致取證難問題出現(xiàn)。

3 建議

3.1 整合管理資源

為加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，上海市政府于近期成立了市食品安全管理辦公室，將餐廚垃圾的長效監(jiān)管納入管理內(nèi)容之一，為整合管理資源，形成管理合力奠定了基礎(chǔ)。由于綠化市容管理部門不像食品藥監(jiān)及工商環(huán)保等部門，沒有檢查餐飲飯店廚房的權(quán)利，對于其產(chǎn)生的餐廚垃圾無法估量。建議在餐廚垃圾產(chǎn)生單位每年向食藥監(jiān)部門的資質(zhì)年審工作中，將餐廚垃圾的申報(bào)情況作為一個(gè)指標(biāo)，如：是否由合法收運(yùn)隊(duì)伍收運(yùn)，上年度產(chǎn)生數(shù)量及本年度預(yù)計(jì)產(chǎn)生數(shù)量，產(chǎn)生的數(shù)量是否與飯店規(guī)模相匹配等作為資質(zhì)年審的前置條件；在食品安全監(jiān)管部門對餐飲單位的執(zhí)法過程中，能夠同時(shí)檢查餐廚垃圾的去向；農(nóng)業(yè)部門及時(shí)將非法養(yǎng)殖場取締；各部門從源頭上堵住非法倒賣、截留餐廚垃圾的違法行為。

3.2 制定鼓勵資源化利用的扶持政策

建議政府設(shè)立餐廚垃圾再利用專項(xiàng)獎勵資金，一方面為研究符合國情的餐廚垃圾處理技術(shù)提供經(jīng)濟(jì)上的動力支持，另一方面也可激勵現(xiàn)有的餐廚垃圾處理廠進(jìn)行技術(shù)革新，通過提高科技含量、增加產(chǎn)品附加值，促進(jìn)資源化利用水平的進(jìn)一步提高。探討并借鑒日本的管理模式，由政府承擔(dān)餐廚垃圾回收處置費(fèi)，用經(jīng)濟(jì)杠桿矯正利益鏈，從源頭上管住餐廚垃圾。

3.3 合理規(guī)劃布局

現(xiàn)有的餐廚垃圾處置廠主要由區(qū)縣政府進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，各區(qū)縣受各自地理位置條件的限制，形成了現(xiàn)有的模式：郊區(qū)興建，市區(qū)與各郊區(qū)自行協(xié)商付費(fèi)處置。現(xiàn)有模式容易形成點(diǎn)多面廣的態(tài)勢，不利于集中處置和物流控制。同時(shí)，即使處置技術(shù)先進(jìn)，仍然不能改變餐廚垃圾散發(fā)異味的特性，致使有的區(qū)在餐廚垃圾處置廠建設(shè)的選址上進(jìn)行得尤為艱難，探討了多年仍難以規(guī)劃落地。若有一個(gè)市級甚至跨省際的大規(guī)劃，合理布局上海乃至周邊地區(qū)的餐廚垃圾處置廠，減少中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，借鑒英國利用廚余垃圾發(fā)酵產(chǎn)生沼氣進(jìn)行發(fā)電原理，建造廚余垃圾發(fā)電廠，將會使布點(diǎn)減少，有利于管理，形成規(guī)模效應(yīng)，可以降低生產(chǎn)成本，避免餐廚垃圾飼料化同源性污染，促進(jìn)餐廚垃圾處理市場的產(chǎn)業(yè)化。

3.4 建立源頭減量和獎勵機(jī)制

對購買餐廚垃圾生化機(jī)自行處理餐廚垃圾的企業(yè)應(yīng)給予一定的獎勵或補(bǔ)貼；將餐廚垃圾的管理工作、開展綠色餐飲活動等納入餐飲企業(yè)等級評定范圍，以建立長效機(jī)制，從源頭上減少餐廚垃圾的產(chǎn)生量及杜絕非法倒賣和截留現(xiàn)象；對資源再利用企業(yè)實(shí)行減免稅和補(bǔ)貼政策；對于致力于開發(fā)餐廚垃圾處理技術(shù)的企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)獎勵。

3.5 明確標(biāo)準(zhǔn)，修訂法規(guī)

盡快出臺廚余垃圾制作動物飼料添加劑及有機(jī)肥料的國家標(biāo)準(zhǔn)，為企業(yè)產(chǎn)品上市提供安全保障；同時(shí)，應(yīng)在管理辦法中明確環(huán)保、食品藥品監(jiān)管、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的具體職責(zé)，如在定期開展的執(zhí)法檢查時(shí)，將餐廚垃圾（尤其是廢油脂）產(chǎn)生單位與有資質(zhì)的收運(yùn)企業(yè)簽訂的委托收運(yùn)處置協(xié)議納入執(zhí)法檢查內(nèi)容之一；在餐廚垃圾的申報(bào)工作中，進(jìn)一步明確申報(bào)主體；在收運(yùn)工作中，需打破捆綁式收運(yùn)方式等一系列不適應(yīng)餐廚垃圾市場化運(yùn)作的環(huán)節(jié)。

因此，為更好地適應(yīng)市場形勢，修改《管理辦法》勢在必行，要使餐廚垃圾的收運(yùn)從生活垃圾的收運(yùn)中獨(dú)立出來，這樣才能杜絕混裝混運(yùn)，真正能做到分類收集、分類運(yùn)輸和處置，使餐廚垃圾的收運(yùn)和處置更加適應(yīng)市場需求和變化，為生活垃圾減量化、無害化和資源化提供保障。