我國開征環(huán)境稅之立法研究

李 濤

(華北科技學院文法系,河北三河065201)

20世紀60年代,由于工業(yè)化的迅猛發(fā)展,許多國家發(fā)生了一系列重大環(huán)境污染事件,人類面臨著日益嚴重的、累積性的環(huán)境污染問題,使生存和發(fā)展都受到了嚴重威脅。加強環(huán)境保護,以稅收強制手段控制全球環(huán)境退化度問題,已成為世界經濟可持續(xù)發(fā)展研究的核心問題。一般認為,英國現代經濟學家、福利經濟學的創(chuàng)始人庇古(1877～1959)在其1920年出版的著作《福利經濟學》中,最早開始系統地研究環(huán)境與稅收的理論問題。其率先提出的“政府利用宏觀稅收調節(jié)環(huán)境污染行為”的環(huán)境稅收思想,是環(huán)境稅得以產生的思想理論基礎。

簡言之,環(huán)境稅是指對環(huán)境保護有積極影響的環(huán)境稅費。通過對環(huán)境稅概念的界定,可以確定環(huán)境稅的具體范圍,一方面可以統一環(huán)境稅的名稱,另一方面直接決定著環(huán)境稅在整個稅法體系中的法律地位及其與其他稅種之間的關系。我國學者往往認為,環(huán)境稅的概念可分為狹義、中義、廣義三種。就目前我國而言,環(huán)境稅的范圍不宜過寬,其主要應該包括環(huán)境污染稅和環(huán)境資源稅兩個方面。如果規(guī)定的過寬,不利于與現行稅法體系相協調。環(huán)境污染稅主要包括空氣污染稅、水污染稅、固體廢棄物稅等;環(huán)境資源稅主要包括能源稅、燃料稅等。

1 我國開征環(huán)境稅的立法現狀分析

1.1 我國開征環(huán)境稅現狀與主要發(fā)達國家開征環(huán)境稅之現狀對比

首先,我國并沒有建立專門的環(huán)境稅,有關環(huán)境稅的相關規(guī)定都散見于其他稅種的規(guī)范文件之中。其次,可以歸入到環(huán)境稅行列的主要有資源稅、企業(yè)所得稅、消費稅、增值稅,體現在《中華人民共和國資源稅暫行條例》、《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》、《中華人民共和國消費稅暫行條例》以及財政部和國家稅務總局聯合發(fā)布的《財政部、國家稅務總局關于資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》等相關規(guī)定當中,針對對環(huán)境保護有消極影響的礦產品、汽油、木制一次性筷子等項目征稅,對環(huán)境保護有積極影響的相關項目及相關行為實行稅收的減免制度,如針對從事符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的企業(yè),可以免征、減征企業(yè)所得稅。另外,車船使用稅、城市建設維護稅、固定資產投資方向調節(jié)稅 (目前已停征)、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅等也屬于環(huán)境稅的范圍。

同時,排污收費制度也可以看作是環(huán)境稅中的一個部分。根據2003年7月1日起施行的《排污費征收使用管理條例》的相關規(guī)定,征收排污費的項目包括污水排污費、廢氣排污費、固體廢物及危險廢物排污費、噪聲超標排污費。尤為值得關注的是2009年開始實施的成品油稅費改革,取消了養(yǎng)路費,提高了價內征收的汽油消費稅單位稅額,是我國環(huán)境稅收法律制度邁出的一個大進步。

就國外而言,20世紀80年代初,美國政府就把稅收手段引進環(huán)保領域,至今已形成一套相對完善的環(huán)境稅收制度,聯邦和州兩級政府都開征了不同類別的環(huán)境稅,稅種涉及能源、日常消費品和消費行為各個方面,總體來說包括對損害臭氧層的化學品的征稅、與汽車使用相關的稅收、開采稅和環(huán)境收入稅4類。地處北歐的荷蘭,一直將環(huán)境保護稅收作為保護的重要舉措,其環(huán)境稅主要包括:燃料稅、垃圾稅、能源調節(jié)稅、機動車特別稅、鈾稅、水污染稅、地下水稅、廢物稅、噪音稅等。作為經濟發(fā)達、城市化和工業(yè)化程度高的國家之一的瑞典,向來重視能源節(jié)約和環(huán)境保護,并于1988年引入環(huán)境稅,取代長期以來采用的收費制度。瑞典環(huán)境稅收規(guī)模較大,種類較多且具有特色,主要包括能源稅、碳稅、硫稅、汽油稅、里程稅、廢物稅、化肥稅、農藥稅等。

由此可看出,首先,主要發(fā)達國家開征環(huán)境稅普遍以完善的市場體系作為其發(fā)揮作用的基礎。其次,從稅制結構和稅種設計來看,主要發(fā)達國家普遍建立了以資源稅 (或能源稅)為主體,稅種多樣化的環(huán)境稅法律制度,其環(huán)境稅的征收范圍不僅包括環(huán)境污染的各個領域,而且涉及能源資源的保護等諸多方面。

1.2 我國現行制度的不足之處

通過對我國現行制度的分析,對比國外的先進制度,可以發(fā)現我國現行的制度主要有以下不足:

1)我國還沒有形成專門的、獨立的環(huán)境稅。專門的、獨立的環(huán)境稅是應該體現環(huán)境價值的,是以環(huán)境保護為直接目的的?，F行涉及環(huán)保內容的稅種并不是以環(huán)境價值為基礎的。以消費稅為例,它的設立主要為調節(jié)消費結構,相關稅率(稅額)在最初確定時并未充分考慮到這些產品的消費所產生的環(huán)境外部成本,因此沒有把容易給環(huán)境造成污染的消費品納入征稅范圍,如煤炭和其他一些大氣污染源等。這就決定了我國當前的稅收政策只能對環(huán)境保護起到微弱的補充性的作用。

2)在稅制的設計中明顯存在著重財政刺激。輕環(huán)境保護的趨向。僅有的與環(huán)境相關的稅種,開設的目的更多是出于收人的考慮,而不是從環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的要求出發(fā)而開設的,不是真正意義上的環(huán)境稅。比如資源稅,其開征的主要目的是調節(jié)從事資源開發(fā)的企業(yè)因開發(fā)資源形成的級差收入,從性質上從屬于所得課稅。

3)課稅范圍過窄。例如,近年來新出現的相當一部分可能給環(huán)境帶來污染或者高能耗的消費品卻沒有納入消費稅的征稅范圍,以至于環(huán)境稅收調節(jié)消費者傳統消費方式,鼓勵綠色環(huán)保消費的目的無法如期實現。又如現行資源稅課稅對象局限于礦藏品,對大部分非礦藏品資源沒有征稅,例如水資源、森林資源等,這與我國多種資源短缺的情況極不相稱,從而不利于限制非稅資源的過度開采和使用。

2 我國開征環(huán)境稅之立法建議

2.1 明確環(huán)境稅立法模式

2.1.1 確立綜合獨立型環(huán)境稅制模式

目前,國際上通行的環(huán)境稅主要有分設型和獨立型兩種。分設型環(huán)境稅包括各個具體的分設的環(huán)境稅稅種,如按照具體的污染物來設立的單個小稅種;獨立環(huán)境稅是指以環(huán)境保護為目的,針對污染和生態(tài)破壞等行為課征的征收范圍相對較廣的獨立稅種。我國環(huán)境稅制模式應選擇綜合獨立型,即開征一個獨立的稅種——環(huán)境稅,并且分設水污染稅、大氣污染稅、噪音稅等作為環(huán)境稅的不同稅目。

實行綜合獨立型稅制模式有利于集中體現我國保護環(huán)境的稅法精神,有利于直接限制污染排放和生態(tài)破壞行為,有利于鼓勵消費者選擇無污染或者低污染的替代產品進行消費。從程序制度本身的設立而言,綜合獨立型環(huán)境稅一開征就有較大包容度,不僅可以簡化立法程序,而且也更有利于稅制本身的設計和征管。

2.2.2 制定獨立的《環(huán)境稅法》

根據我國《立法法》的規(guī)定和稅收法定原則的要求,有關稅收基本制度的事項只能制定法律。因此,對于在我國稅收體制中引入獨立的環(huán)境稅的決策必須要通過法律的形式確定下來。有關環(huán)境稅的具體制度,可以從以下三種中進行選擇:一是由全國人大或全國人大常委會立法;二是由國務院制定行政法規(guī);三是由國家財政部、國家稅務總局、國家環(huán)境保護部配合制定相應的行政規(guī)章。

配合獨立的環(huán)境稅制模式,有必要將環(huán)境稅的整套體系通過全國人大或全國人大常委會的立法固定下來,賦予其較高的法律效力等級,所以制定一部獨立的《環(huán)境稅法》是現階段及未來相當長一段時間內努力的目標。在此部《環(huán)境稅法》中,要明確環(huán)境稅立法的基本原則,規(guī)定新的環(huán)境稅種,厘清環(huán)境稅與其他涉及環(huán)境保護的稅種之間的關系。

2.2 構建完善的環(huán)境稅體系

2.2.1 整合及改革現有涉及環(huán)境保護的稅種

1)消費稅。改革我國現行的消費稅制,適當提高汽油、柴油的稅率,并對無鉛汽油和含鉛汽油實行差別稅率。在現行的消費稅中增加應稅產品,如塑料包裝袋。

2)資源稅。應擴大資源稅的征稅范圍,土地、森林、礦藏、天然氣、水、動植物、海洋資源都應納入征稅范圍。另外,應當適當提高資源稅的征收標準,對污染程度不同的資源可實行差別稅率,對非再生性、非替代性、特別稀缺的資源要課以重稅。

3)增值稅。在增值稅中,對農藥、農膜征收的較低的稅率,因為它與環(huán)保背道而馳,應予取消。

4)車船使用稅和車輛購置稅。應該將車船使用稅的征收標準與車船的使用強度相掛鉤,如行駛的公里數、汽油的消耗量等,以實現減輕大氣污染的環(huán)保目的。

2.2.2 開設新的環(huán)境稅種

如果我國有條件逐步開征獨立的環(huán)境稅,主要應當包括:

1)空氣污染稅。世界十大空氣污染最嚴重的城市中我國的大城市占據了七位,在我國開征空氣污染稅將有效督促空氣污染制造者減少對空氣的污染,提高空氣質量。我國目前已對二氧化硫等有毒氣體的排放進行收費,可通過“費改稅”,將大氣污染稅作為環(huán)保稅的一個稅目,其下分設二氧化硫稅、二氧化碳稅、氮氧化物稅等。

2)水污染稅。我國水污染情況十分嚴重,為減輕和防止對現有水資源的污染,保護水資源,可通過“費改稅”,將污水排放費改為水污染稅,從而對直接或間接排放廢棄污染物而造成水體污染的行為征稅。

3)垃圾稅。開征垃圾稅,目的是為了減少垃圾的數量,減少有害物質對環(huán)境的污染,同時鼓勵對垃圾的回收利用。其可以讓垃圾的制造主體承擔一定的經濟責任,從而有效緩解我國大中城市的嚴重的垃圾圍城的問題。

4)產品污染稅。對于會對環(huán)境造成固體污染的產品如一次性電池還有氟利昂、老鼠藥等,應當直接征收產品污染稅,減少消費者對于這些產品的使用。我國可以在原有固體排污費的基礎上,進行“費改稅”,設置固體廢物稅這一稅目,并且可在固體廢物稅下設飲料容器稅、舊輪胎稅、潤滑油稅等子稅目。

5)森林砍伐稅。森林的不斷減少,使得二氧化碳不能得到有效轉化,是導致全球氣候變暖的重要原因。具體到我國,森里資源的不斷流逝已經造成嚴重問題,北方的沙塵暴就是一個典型的事例。因此,對過度砍伐森林的經濟主體應當課征重稅。

6)噪音稅。隨著我國城市化進程的不斷推進,噪音污染已日益嚴重,很多大城市居住的人們都飽受噪音之苦。對于噪音制造者應當征收噪音稅,對飛機的起落、建筑噪音等特種噪音征稅,將推動隔音設備的研發(fā),有利于噪聲污染的防控。

[1] 趙英.環(huán)境稅法律制度研究 [D][學位論文].天津:天津財經大學,2009.

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[4] 高萍,計金標,張磊.我國環(huán)境稅稅制模式及其立法要素設計 [J].稅務研究,2010(1).