論村官的責(zé)任控制

楊慧子 趙娜

摘 要：本文通過(guò)對(duì)“基層官僚”理論相關(guān)文獻(xiàn)的研究，從該視角下針對(duì)當(dāng)今村官對(duì)自由裁量權(quán)濫用、貪污腐敗問(wèn)題進(jìn)行分析，探究如何對(duì)其進(jìn)行有效的責(zé)任控制，從村官自身、組織及村民三方面闡述了村官濫用權(quán)力的原因，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：基層官僚；村官；自由裁量權(quán)；責(zé)任控制

中圖分類號(hào)：D638文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.08.30 文章編號(hào)：1672-3309（2011）08-75-03

近年來(lái)，隨著對(duì)公民民主權(quán)力的保障，村委會(huì)成為實(shí)現(xiàn)村級(jí)民主自治、保障民主權(quán)利的有效途徑，但就現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，村官權(quán)力濫用滋生的腐敗問(wèn)題日益成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，阻礙了民主政治的進(jìn)程，違背了設(shè)立村官的初衷。本文從基層官僚理論的視野出發(fā)，借助Scott三因素理論，針對(duì)村官“位小權(quán)大”、“小官大貪”的問(wèn)題，探究對(duì)村官的責(zé)任控制，防止村官腐敗，為其有效行政提供合理性建議。

一、文獻(xiàn)綜述

基層官僚理論又稱街頭官僚理論（Street-level Bureaucracy）, Lipsky于1977年發(fā)表《走向基層官僚理論》[1]一文提及，并于1980年正式發(fā)表書籍《基層官僚：公共服務(wù)中的個(gè)人的困惑》[2]，對(duì)“基層官僚”理論進(jìn)行系統(tǒng)的闡述，指出“基層官僚”是處于低層次行政執(zhí)行單位同時(shí)也是最前線的政府工作人員，廣義的基層官僚包括警察、公立學(xué)校的教師、社會(huì)工作者、公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員、收稅員等，外延可延伸至“鎮(zhèn)頭官僚”、“村頭官僚”。此后引發(fā)了廣大學(xué)者的探討與研究。

學(xué)者M(jìn)oore主要關(guān)注官僚自身政治話語(yǔ)權(quán)的研究，認(rèn)為官僚通過(guò)這種途徑影響自身行為[3]；Burke和Kelly分別對(duì)組織結(jié)構(gòu)和組織文化對(duì)官僚行為的影響做了分析，Kathryn Ellis和Ann Davis對(duì)組織如何規(guī)制自由裁量權(quán)的使用進(jìn)行了探討；Goodsell站在顧客需求和獲得福利的正比關(guān)系角度進(jìn)行影響官僚行為因素分析，探討顧客的需求度與官僚服務(wù)供給之間的關(guān)系[4]，Stephen Fineman從公眾道德監(jiān)督的角度分析對(duì)基層官僚行為影響[5]。學(xué)者Scott在此基礎(chǔ)上將研究基層官僚的這三類文獻(xiàn)進(jìn)行概括，梳理出影響基層官僚決策的三因素：官僚的個(gè)人特征、組織特征和顧客（或服務(wù)對(duì)象的）特征[6]。見(jiàn)圖1：

具體而言，官僚的個(gè)人特征，即官僚自身素質(zhì)，包括個(gè)人知識(shí)、能力、道德修養(yǎng)、行政觀念和行政倫理，這些決定了官僚對(duì)自身行為的控制能力；組織特征，著重于對(duì)組織結(jié)構(gòu)和組織文化的研究，以及組織如何對(duì)基層工作人員進(jìn)行工作監(jiān)督及自由裁量權(quán)的控制；顧客即服務(wù)對(duì)象，即基層官僚們需要面對(duì)的公眾，公眾的監(jiān)督意識(shí)以及對(duì)自身利益的敏感程度成為制約基層官僚行政的重要因素。這三類影響因素是探究對(duì)基層官僚自由裁量權(quán)控制的出發(fā)點(diǎn)與有效途徑。另外，Scott通過(guò)實(shí)驗(yàn)研究比較了三因素的重要性，得出：基層官僚的個(gè)人特征影響程度相對(duì)較小，組織控制程度與顧客特征對(duì)官僚的自由裁量實(shí)施有著更為重要的影響。

在三因素理論的基礎(chǔ)上，探尋制約官僚權(quán)力并進(jìn)行有效控制的途徑。據(jù)研究，在責(zé)任控制問(wèn)題上，探究解決辦法如下：在民主政治體制下，一般采取加強(qiáng)控制的方式，主要就管理者而言，需通過(guò)監(jiān)督、審計(jì)、獎(jiǎng)懲等方式對(duì)基層官僚加以限制，使基層官僚既對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)又對(duì)公民負(fù)責(zé)；在歐洲大陸憲政體制下，主要借助于法律手段，根據(jù)合法性、合理性原則，配以關(guān)于決策的內(nèi)容和質(zhì)量原則（如公正性原則、比例性原則等）對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的行動(dòng)加以約束，進(jìn)行政策管制，此外，司法部門為公民提供有效的訴訟渠道也是有效的方法。

近些年，廣大學(xué)者從不同的角度和層面探討“基層官僚”理論及其在實(shí)踐中的指導(dǎo)意義。

本文針對(duì)當(dāng)今社會(huì)村官腐敗現(xiàn)象日益猖獗，嚴(yán)重危害村民利益及村級(jí)民主自治的進(jìn)程，就村官這一特定群體的責(zé)任控制進(jìn)行探討。

二、村官濫用自由裁量權(quán)影響因素分析

村官是基于保障公民村級(jí)民主自治權(quán)利而選舉產(chǎn)生為村民服務(wù)的干部，并受“村民代表會(huì)議”監(jiān)督。村官在工作中直接與村民接觸，傳達(dá)上級(jí)指示，對(duì)政策加以落實(shí)，是村級(jí)自治工作的一線服務(wù)者，他們的行為直接代表上級(jí)政府組織，代表政府形象，直接影響著村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府乃至縣級(jí)以上政府的評(píng)價(jià)，因而村官是典型“基層官僚”的一種，具體可歸結(jié)為“村頭官僚”的范疇。根據(jù)Scott三因素理論進(jìn)行分析，找出對(duì)策，旨在加強(qiáng)村官的責(zé)任控制，防止腐敗，更好地實(shí)現(xiàn)村級(jí)民主自治。

就村官而言，在行政過(guò)程中伴隨著大量自由裁量權(quán)的運(yùn)用，位小權(quán)大，就其影響因素可分為以下3種：

（一）村官的個(gè)人特征影響裁量行為

村官的個(gè)人特征可從兩方面進(jìn)行探究：一是自身的道德覺(jué)醒及行政倫理意識(shí)，二是帶領(lǐng)全村發(fā)展的知識(shí)及能力。首先，村官的內(nèi)心自我道德覺(jué)醒及行政倫理意識(shí)，是對(duì)自身行為進(jìn)行內(nèi)在控制的關(guān)鍵，良好的道德素質(zhì)是村官自覺(jué)約束自身行為的關(guān)鍵，也是形成執(zhí)政為民的理念，為民謀取福利的基礎(chǔ)。然而，在實(shí)際村務(wù)管理中，村官的整體素質(zhì)往往不高，更有甚者參選時(shí)以物質(zhì)和金錢利誘選民投票，在當(dāng)選后，濫用職權(quán)彌補(bǔ)自身?yè)p失獲取更大利益，為貪污腐敗埋下禍根；其次，帶領(lǐng)全村發(fā)展的知識(shí)和能力，包括科學(xué)文化素質(zhì)、理性決策等能力。村官應(yīng)在合理利用資源的條件下帶領(lǐng)全村人民共同致富，有能力帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但在實(shí)際工作中，村官往往利用自己對(duì)公共資源的支配，如土地征用、安置補(bǔ)償和工程建設(shè)等進(jìn)行暗箱操作，將自身利益建立在全村利益之上，影響政策的貫徹實(shí)施。

（二）組織特征對(duì)村官行為的影響

首先，從組織結(jié)構(gòu)上講，“村民代表會(huì)議”在理論上是村委會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，能夠?qū)Υ骞龠M(jìn)行監(jiān)督和罷免，但在實(shí)際中卻差強(qiáng)人意，由于“村民代表會(huì)議” 由村委會(huì)每年召開(kāi)一次，不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，其職能僅限于安排選舉，使得該會(huì)議形同虛設(shè)，缺少應(yīng)有權(quán)威，未能發(fā)揮監(jiān)督作用。其次，“官本位”思想影響下的組織文化，使村干部忽視民眾重視上級(jí)，未能從村民代表的角色出發(fā)，取而代之成為“官代理”，加之缺少有效的權(quán)力制衡機(jī)構(gòu)，致使村官濫用職權(quán)、貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，極大弱化了組織對(duì)村官的監(jiān)督和控制。

（三）服務(wù)對(duì)象民主意識(shí)淡薄

在村級(jí)自治中，村官的服務(wù)對(duì)象就是廣大的村民，研究中發(fā)現(xiàn)村民的民主意識(shí)淡薄。首先，對(duì)自身選舉權(quán)的輕視。選舉是制約村官濫用職權(quán)的有效手段，村民的選舉是村官能否當(dāng)選的決定性因素，然而村民容易受到小利小惠誘惑，難以長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為出發(fā)點(diǎn)。其次，維權(quán)意識(shí)淡薄。村民對(duì)沒(méi)有直接損害個(gè)人利益的村務(wù)漠不關(guān)心，即使在自身利益受到侵害時(shí)也不能積極采取維權(quán)行動(dòng)。再次，缺乏監(jiān)督意識(shí)。村民機(jī)械地接受村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)村官的行為不能實(shí)施主動(dòng)監(jiān)督，為村官濫用職權(quán)提供可乘之機(jī)。

三、對(duì)村官責(zé)任控制對(duì)策探究

（一）村官個(gè)人特征的培育及控制方法

1、提高思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)。村官是黨基層組織建設(shè)的重要組成部分，要能夠承擔(dān)起帶領(lǐng)廣大群眾脫貧致富奔小康、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重任，提高素質(zhì)對(duì)于村官來(lái)說(shuō)不可或缺。本文認(rèn)為有兩種途徑：一是選拔高素質(zhì)村官任職；二是設(shè)立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)在職村官定期組織培訓(xùn)，使其在工作中能夠科學(xué)決策，同時(shí)在思想教育方面也得到進(jìn)一步提升。

2、物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)相結(jié)合。應(yīng)健全村官的激勵(lì)機(jī)制，這直接關(guān)系到其工作動(dòng)力的大小，切實(shí)提高村干部的工資待遇，妥善解決好村干部的社保問(wèn)題，如醫(yī)療保險(xiǎn)問(wèn)題，退職村干部生活補(bǔ)助問(wèn)題，使其生活質(zhì)量得到保障，免除其后顧之憂，對(duì)防止腐敗有一定的輔助作用。另外，在村年度工作總結(jié)時(shí)，應(yīng)對(duì)完成任務(wù)和有突出貢獻(xiàn)的村官予以一次性獎(jiǎng)勵(lì)和表彰，激發(fā)為民服務(wù)的積極性和主動(dòng)性。

3、權(quán)責(zé)明晰化。研究表明，目標(biāo)越不清楚，績(jī)效越難以準(zhǔn)確測(cè)量，管理者對(duì)于政策的監(jiān)督和控制就越?jīng)]有效果，基層官僚的自由度就越大。因而需要通過(guò)以下3種方式將目標(biāo)明確設(shè)定，以明晰村官責(zé)任，進(jìn)而進(jìn)行有效控制。

目標(biāo)考核制。對(duì)村官的工作進(jìn)行明確的目標(biāo)設(shè)定和嚴(yán)格的績(jī)效考量，能在一定程度上限制其自由裁量權(quán)的濫用。對(duì)歷屆村官的績(jī)效進(jìn)行考評(píng)，將考評(píng)指標(biāo)進(jìn)行量化，以便有效評(píng)估，將村官競(jìng)選時(shí)自行設(shè)定的目標(biāo)明晰化、公開(kāi)化、正規(guī)化，對(duì)于沒(méi)有績(jī)效或者績(jī)效不明顯的村官予以懲罰或撤換，引導(dǎo)村官的行為。

手冊(cè)約束制。從上級(jí)組織角度來(lái)講，可以通過(guò)制定工作手冊(cè)詳細(xì)規(guī)定執(zhí)行中出現(xiàn)的各種情況給村官作為參照，使其有規(guī)可依，以此對(duì)其行為進(jìn)行約束，這樣使得村官既對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，又對(duì)村民利益負(fù)責(zé)。

村官承諾制?！按骞俪兄Z制”是將責(zé)任明晰化的有效形式，在充分征求村民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，村干部通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、入戶走訪等形式征求群眾意見(jiàn)，承諾要完成的目標(biāo)，年終對(duì)完成情況向村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別述職，并由村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)評(píng)議打分，通過(guò)多種方式進(jìn)行公示，督促村官踐諾。這種方式不僅能明細(xì)村官的責(zé)任，也使村民積極參與其中。

（二）組織與村民雙向監(jiān)督體系

村官對(duì)權(quán)力的濫用從一定程度上體現(xiàn)了監(jiān)督的弱勢(shì)，上級(jí)監(jiān)督不到位，使得“民不舉、官不究”，大多數(shù)村民自治意識(shí)和觀念淡薄，再加上一些地方?jīng)]有對(duì)村委會(huì)組織法進(jìn)行宣傳，致使村民不懂該法，不能集體組織起來(lái)監(jiān)督村干部的工作，解決這一問(wèn)題的根本途徑在于完善村民對(duì)村官政治行為的控制方式，深化政治參與程度。具體措施如下：

1、成立對(duì)村委會(huì)進(jìn)行專職監(jiān)督的機(jī)構(gòu)加以制約?？稍卩l(xiāng)鎮(zhèn)成立這樣一個(gè)制約機(jī)構(gòu)，專門對(duì)村官的業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)審和監(jiān)督，并擬定一到兩名監(jiān)督人員，監(jiān)督人員應(yīng)為省直或市直的公務(wù)員，為避免該監(jiān)督人員與村官形成利益共同體，故采取監(jiān)督人員工作成果與自身利益掛鉤制，即若該監(jiān)督人員能夠有效發(fā)現(xiàn)村委會(huì)的不端行為并解決，可予以升遷獎(jiǎng)勵(lì)，若其負(fù)責(zé)監(jiān)督的幾個(gè)村經(jīng)濟(jì)有明顯發(fā)展，予以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。另一方面，幾個(gè)村的村官同樣可以對(duì)該監(jiān)督人員進(jìn)行監(jiān)督，若發(fā)現(xiàn)偏袒行為予以舉報(bào)。這樣形成一個(gè)相互制約的體系，以限制村官權(quán)力的自由濫用。

2、加強(qiáng)民主宣傳力度。上級(jí)組織要對(duì)村級(jí)民主自治進(jìn)行正確的引導(dǎo)，營(yíng)造良好的民主氛圍，不僅要在村委會(huì)和村黨組織成員中進(jìn)行“由民做主、為民服務(wù)”意識(shí)教育，尤其要疏通村民參與村務(wù)管理的渠道，定期召開(kāi)村民會(huì)議，使廣大農(nóng)民群眾通過(guò)村民大會(huì)、村民代表會(huì)議參與到各項(xiàng)管理活動(dòng)中。

3、定期公開(kāi)村務(wù)，以村民的監(jiān)督和考量制約村官行為。公開(kāi)本身就是一種監(jiān)督和制約，對(duì)村務(wù)的公開(kāi)，不僅是以文字形式公開(kāi)，而且要對(duì)村官權(quán)力運(yùn)用的公開(kāi)，因而要由張榜上墻的“間接公開(kāi)”轉(zhuǎn)向接受村民質(zhì)詢的面對(duì)面“直接公開(kāi)”，提高透明度，增大監(jiān)督力度進(jìn)而提高權(quán)力運(yùn)用的質(zhì)量和村官的勤政廉政。此外，將監(jiān)督事項(xiàng)具體分類，可以分為事權(quán)、物權(quán)和財(cái)權(quán)的監(jiān)督，村官所決定的重大項(xiàng)目與舉措，如對(duì)于涉及重要的項(xiàng)目和大額資金的使用應(yīng)在村務(wù)公開(kāi)欄中有所體現(xiàn)，對(duì)于物資應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一采購(gòu)和招標(biāo)，按照程序進(jìn)行，以增加公開(kāi)性與透明度。

4、培養(yǎng)村民的監(jiān)督意識(shí)。在村內(nèi)大力宣傳監(jiān)督意識(shí)的重要性，對(duì)積極進(jìn)行監(jiān)督的村民予以物質(zhì)和精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，建立一個(gè)暢通的監(jiān)督渠道和保護(hù)機(jī)制。另外，采取民主評(píng)議制度形式，例如黑龍江省哈爾濱市的巴彥縣，采取村官變“考生”、村民變“考官”的形式，成立黨風(fēng)廉政建設(shè)監(jiān)督小組，負(fù)責(zé)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所和村內(nèi)重大政務(wù)、村務(wù)、黨務(wù)，鄉(xiāng)官、村官和鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所負(fù)責(zé)人要進(jìn)行“勤廉雙述”，黨員群眾予以評(píng)分并由農(nóng)民代表提出評(píng)議意見(jiàn)，在評(píng)議中，4次活動(dòng)共收集群眾意見(jiàn)、建議3800余條，并有7名村黨支書記、村委會(huì)主任因業(yè)績(jī)不佳、群眾滿意度較低而被撤職?？梢?jiàn)該形式的活動(dòng)對(duì)村官的責(zé)任控制起到了積極的作用。再者，村民可以利用自己掌握的資源來(lái)限制村官的行為，因?yàn)榇骞偈且蕾囉诖迕駥?duì)他們決定的服從之上的，這樣能形成對(duì)村官權(quán)力的制約。

（三）發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的作用是有效的途徑

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出農(nóng)村腐敗的根本解決之策：“推進(jìn)農(nóng)村懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。”這就要求在立法層面上突出重點(diǎn)，司法層面上加大查處和懲罰力度，如對(duì)侵占村民集體財(cái)產(chǎn)，侵犯村民合法權(quán)益的腐敗行為的懲處。在該問(wèn)題上，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)在懲治和預(yù)防村官腐敗上充分發(fā)揮作用。近年，我國(guó)雖在該問(wèn)題的解決上并不缺乏法律依據(jù)，但落實(shí)程度差強(qiáng)人意，應(yīng)投入足夠的人力、物力、財(cái)力來(lái)專門處理這一類問(wèn)題，對(duì)村官這種由于不是公務(wù)員而紀(jì)委紀(jì)律之杖夠不著，不是干部而檢察規(guī)矩套不上的特殊身份予以特殊懲治，并針對(duì)主要責(zé)任人，一經(jīng)查處，嚴(yán)懲不貸。

“基層官僚”理論為我們對(duì)村官的行為分析及責(zé)任控制探究提供了重要的理論依據(jù)，并能將當(dāng)今村官自由裁量權(quán)濫用所導(dǎo)致的貪污腐敗問(wèn)題在新的層面上進(jìn)行分析，找出對(duì)策加以制約。但在實(shí)際中，還需根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行具體分析，不斷修正與進(jìn)步。對(duì)村官的責(zé)任控制問(wèn)題的探究，不僅有利于清正廉潔建設(shè)，更是實(shí)踐村級(jí)民主自治的有效途徑，對(duì)于構(gòu)建和諧的民主社會(huì)具有積極意義。 （責(zé)任編輯：郭士琪）

參考文獻(xiàn)：

［１］Lipsky, M.1977.Toward a Theory of Street-level Bureaucracy. In W. Hawley & M. Lipsky. Eds. 1977. Theoretical Perspectives on Urban Politics. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.

［2］Lipsky, M.1980.Street-level Bureaucracy. New York: Russell Sage Foundation.

［3］Moore, Scott. 1983. The Theory of Street-level Bureaucracy: A Positive Critique. Administration & Society Vol.19, No.1:74-94.

［4］Goodsell, Charles.1980. Client Evaluation of Three Welfare Programs. Administration & Society Vol. 12: 123-136.Goodsell, Charles.1981. Looking Once Again at Human Service Bureaucracy. Journal of Politics Vol. 43:763-778.

［5］Stephen Fineman.Street-level Bureaucrats and the Social Construction of Environmental Control, Organization Studies November 1998 vol. 19 no. 6：953-974.

［6］Scott. Patrick G. Assessing Determinants of Bureaucratic Discretion: An Experiment in street-level Decision Making. Journal of Public Administration Research and Theory ,1997.Vol. 7: 35-57.