財(cái)政分權(quán)、激勵(lì)結(jié)構(gòu)與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

李譚君，文 超

(1.中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 廣州 510275;2.萍鄉(xiāng)市湘東區(qū)財(cái)政局，江西 萍鄉(xiāng) 337016)

財(cái)政分權(quán)、激勵(lì)結(jié)構(gòu)與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

李譚君1，文 超2

(1.中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 廣州 510275;2.萍鄉(xiāng)市湘東區(qū)財(cái)政局，江西 萍鄉(xiāng) 337016)

在中央政府的轉(zhuǎn)移支付制度安排中，體現(xiàn)中央政策意圖的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)高，而最具均等化效應(yīng)的一般性轉(zhuǎn)移支付的比重過(guò)低，這要?dú)w因于財(cái)政分權(quán)所導(dǎo)致的中央政府和地方政府激勵(lì)結(jié)構(gòu)的差異?，F(xiàn)有體制無(wú)法消除這種激勵(lì)結(jié)構(gòu)的差異，中央政府對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中出現(xiàn)的種種問(wèn)題所采取的還是等級(jí)制的辦法，這無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重是消除地區(qū)間財(cái)力不平衡的發(fā)展方向，這有賴于一系列的制度建設(shè)。

財(cái)政分權(quán)；激勵(lì)結(jié)構(gòu)；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；中央政府；地方政府

一、問(wèn)題的提出

1994年的分稅制改革是我國(guó)財(cái)政管理體制的一次重大變革，它極大地改變了中央和地方政府之間的財(cái)政關(guān)系。中央政府通過(guò)劃分稅種和分設(shè)兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)的措施，成功地扭轉(zhuǎn)了財(cái)政包干制下的兩個(gè)比重，即中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重和財(cái)政收入占GDP的比重不斷下降的局面。經(jīng)過(guò)分稅制改革，中央財(cái)政收入占全國(guó)總收入的比重一直維持在50%以上，財(cái)政收入占GDP的比重已經(jīng)從分稅制開(kāi)始時(shí)的1994年的10.8%提高到2008年的20.4%。然而，分稅制改革帶來(lái)了兩個(gè)問(wèn)題：一是中央政府在獲取了大部分的財(cái)政收入之后，卻沒(méi)有相應(yīng)調(diào)整政府間的支出責(zé)任，這造成了地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)稱。中央政府的收入大概占到整個(gè)財(cái)政收入的50%～55%，但是其支出只占30%左右，而地方的預(yù)算內(nèi)支出卻占到70%左右。二是分稅制改革后，地區(qū)財(cái)力不均衡現(xiàn)象進(jìn)一步加重。“在省級(jí)預(yù)算單位之間，最高人均預(yù)算支出和最低人均預(yù)算支出的比率已經(jīng)從1990年的6.1上升到1999年的19.1。差異系數(shù)已經(jīng)從0.55上升到0.86（表明各省之間的差距不斷擴(kuò)大）。即使不考慮上海、北京和天津三個(gè)直轄市，同期的最高人均預(yù)算支出和最低人均預(yù)算支出比率也從3.9上升到6.0”。[1]4

在這種情況下，轉(zhuǎn)移支付的制度安排對(duì)于緩解地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱所造成的財(cái)政壓力，降低地區(qū)財(cái)力不均衡程度至關(guān)重要。在我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付體系中，轉(zhuǎn)移支付由兩部分組成：一是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付和縣鄉(xiāng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金等。另一類是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。它是按照政府間支出責(zé)任的劃分，由上級(jí)政府對(duì)承辦委托事務(wù)、共同事務(wù)以及符合上級(jí)政府政策導(dǎo)向事務(wù)的地方政府所給予的補(bǔ)助。該類補(bǔ)助?？顚Ｓ茫?，又稱有條件補(bǔ)助（conditional transfers） 或?qū)ｍ?xiàng)撥款（specific-purpose transfers）。[2]86有專家認(rèn)為，在轉(zhuǎn)移支付中，一般補(bǔ)助具有補(bǔ)充基層政府基礎(chǔ)財(cái)力的功能，處于基礎(chǔ)地位，其比重通常超過(guò)50%。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，OECD國(guó)家凡財(cái)政收入以中央統(tǒng)收為主的，中央財(cái)政的一般補(bǔ)助大多達(dá)到或超過(guò)50%。[3]21然而，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付體系卻是以專項(xiàng)為主的，①1995年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額（不包含稅收—返還）的56%，最高峰的1998年達(dá)到74%。后雖有下降，但還維持在50%左右，2008年這一比重達(dá)到了53%。而最具均等化效應(yīng)的一般性轉(zhuǎn)移支付，1995年到2003年均未超過(guò)10%，2004年以后才超過(guò)10%，但均未超過(guò)20%，見(jiàn)圖1。

那么，為什么1994年分稅制改革以來(lái)我國(guó)中央政府將越來(lái)越多的可支配資金納入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而非用于均等化效果更為直接的一般性轉(zhuǎn)移支付形式？這是本文要研究的核心問(wèn)題。本文將從財(cái)政分權(quán)所造成的地方政府和中央政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)的差異出發(fā)，解釋我國(guó)以專項(xiàng)為主的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的成因，并探討目前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度選擇中所存在的兩難困境，以及提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重所需要的制度建設(shè)。

二、財(cái)政分權(quán)與地方政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)

1978年以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)實(shí)行的是高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制。在這一體制下，地方政府并不是獨(dú)立的行為主體，享有的自主性空間非常狹窄，所受激勵(lì)也非常有限。改革開(kāi)放之后，我國(guó)實(shí)行的是“分灶吃飯”的財(cái)政包干體制，地方政府成為了獨(dú)立的利益主體。這一體制改變了地方政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。錢穎一和溫加斯特認(rèn)為，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)實(shí)際上造成了“維護(hù)市場(chǎng)的聯(lián)邦主義”，財(cái)政分權(quán)硬化了地方政府的預(yù)算，引發(fā)了政府間競(jìng)爭(zhēng)，地方政府的激勵(lì)被成功地引導(dǎo)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)上來(lái)，從而有利于發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢(shì)，抑制了地方的掠奪之手，最終推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[4]

與財(cái)政分權(quán)相反的是，在干部的升遷和管理上，中央政府實(shí)行的是集權(quán)政策。地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的晉升存在所謂的錦標(biāo)賽體制，下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)人必須投入到這場(chǎng)只有一個(gè)贏家的競(jìng)賽之中。中央政府通過(guò)政府的績(jī)效考核省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人，省級(jí)政府以下則存在著所謂的壓力型體制，即通過(guò)設(shè)計(jì)一系列的指標(biāo)來(lái)對(duì)下一級(jí)政府的績(jī)效進(jìn)行考核。雖然這些績(jī)效指標(biāo)也包括一些軟性的社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，但是，由于這些軟性指標(biāo)的測(cè)量性不好，實(shí)際起決定作用的還是可以精確度量的GDP和財(cái)稅指標(biāo)等。在分稅制導(dǎo)致地方財(cái)力非常緊張的情況下，地方政府在預(yù)算安排上偏好于將資金投入到可以帶來(lái)GDP快速增長(zhǎng)的領(lǐng)域。而一些與民生密切相關(guān)的支出，如教育、農(nóng)業(yè)等，由于短期內(nèi)其并不能為地方政府帶來(lái)直接的GDP和財(cái)稅的增長(zhǎng)，因此，地方政府的態(tài)度可能只是維持，并不會(huì)將其列為支出的重點(diǎn)。正是因?yàn)檫@些支出對(duì)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要性，相關(guān)的法律將這些支出規(guī)定為法定支出，即其支出必須要超出財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)速度。然而，正如馬駿和於莉的實(shí)證研究所發(fā)現(xiàn)的，為了對(duì)付法定支出對(duì)地方政府支出偏好的影響，地方政府采用了“縮水式”的收入估算，即在年初少估算收入增收的百分比，從而使經(jīng)常性財(cái)政收入的超收部分避免了法定的剛性支出的影響。[5]

要實(shí)現(xiàn)轄區(qū)GDP的增長(zhǎng)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人必須獲得轄區(qū)內(nèi)下屬官員的支持和配合。這要求地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬官員提供合適的激勵(lì)。Shirk在分析20世紀(jì)80年代中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的策略時(shí)，她注意到改革使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的收益的一部分被花在了擴(kuò)張政府規(guī)模上面，以換取下屬官員對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的政治支持。[6]85Ang基于實(shí)地調(diào)研的證據(jù)進(jìn)一步指出，中國(guó)地方政府的部分官員之間存在著庇護(hù)主義政治，通過(guò)給予其下屬職能部門的官員在機(jī)構(gòu)人員增長(zhǎng)和在職消費(fèi)上的便利，換取下屬官員機(jī)構(gòu)對(duì)其政策實(shí)施的支持。這一交換是地方政府的吃飯財(cái)政問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因，也與我國(guó)的編制管理制度和財(cái)政供給制度相關(guān)。

第一，我國(guó)編制管理上的行政編和事業(yè)編分割，為地方政府領(lǐng)導(dǎo)人和下屬官員的上述交換提供了平臺(tái)。我國(guó)行政編的管理是中央高度集權(quán)的，實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理的制度，中央編委辦通過(guò)一些具體的標(biāo)準(zhǔn)核定各省所需的行政編制總額，各省的編委辦在行政編制總額內(nèi)分配各級(jí)政府的行政編制。在事業(yè)編制的管理上，地方具有較大的自主權(quán)。省級(jí)地方的事業(yè)編制管理中也存在著總額控制的做法，但歷次的機(jī)構(gòu)改革在壓縮了大量的行政編制人員之后，總會(huì)伴隨著事業(yè)編制人員的大幅上升，從而形成了“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。以財(cái)政狀況比較糟糕的甘肅省為例，從1992年到2005年，隨著年份的增加，負(fù)擔(dān)1名“吃財(cái)政飯”的人數(shù)越來(lái)越少，供養(yǎng)系數(shù)從43人變?yōu)?5.6人。[8]41具體以甘肅的一個(gè)縣為例，甘肅省靜寧縣2003年改革后，行政編制減少了472名，而事業(yè)編制增加了705名；2005年行政編制進(jìn)一步減少了38名，而事業(yè)編制增加了356名。[8]56可見(jiàn)，地方政府事業(yè)編制的總額控制并不嚴(yán)格，其在事業(yè)編制管理中具有很大的自主權(quán)。地方政府領(lǐng)導(dǎo)人可以運(yùn)用這種控制權(quán)換取下屬官員的政治支持，這是政府規(guī)模膨脹的重要原因。當(dāng)然，政府規(guī)模膨脹的原因也包含有政府職能轉(zhuǎn)變的原因，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事務(wù)特別是社會(huì)規(guī)制事務(wù)的增多，在行政編制受到嚴(yán)控的情況下，地方增加事業(yè)編制不可避免。然而，在政府規(guī)模膨脹過(guò)程中這兩種原因經(jīng)常被混淆，這進(jìn)一步拓寬了地方政府領(lǐng)導(dǎo)人和轄區(qū)官員之間政治交換的空間。

第二，我國(guó)財(cái)政供給的內(nèi)外分割為這一交換提供了平臺(tái)。預(yù)算內(nèi)財(cái)政負(fù)責(zé)編制部門核定的人員經(jīng)費(fèi)及相應(yīng)的辦公經(jīng)費(fèi)，這部分財(cái)政供給受到相對(duì)嚴(yán)格的制度約束。然而，實(shí)際中預(yù)算內(nèi)財(cái)政供給的人員經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)一般滿足不了機(jī)構(gòu)的實(shí)際需要，這種情況下預(yù)算外收入必不可少。在預(yù)算內(nèi)財(cái)政供給不足的情況下，地方政府允許各類機(jī)構(gòu)用預(yù)算外收入補(bǔ)足征收機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)等。于是，理論上具有預(yù)算控制權(quán)的人大也不清楚公共部門需要多少經(jīng)費(fèi)。在現(xiàn)實(shí)的政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)中，財(cái)政部門還是可以通過(guò)綜合財(cái)政預(yù)算控制各種機(jī)構(gòu)的所需經(jīng)費(fèi)，因而部門的預(yù)算外資金的自主權(quán)最終還是受到地方政府的限制。既然如此，地方政府也可以通過(guò)這種控制權(quán)實(shí)現(xiàn)與部門官員的利益交換，這表現(xiàn)在地方政府領(lǐng)導(dǎo)人并不會(huì)嚴(yán)格控制部門的預(yù)算外資金使用，部門就可以相對(duì)自主地“收費(fèi)養(yǎng)人”，擴(kuò)大在職消費(fèi)；作為回報(bào)，職能部門則會(huì)大力支持地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的施政。這樣，“雙贏”局面就形成了。

因此，可以看到一個(gè)矛盾的現(xiàn)象：一方面是地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱情況下“吃飯財(cái)政”的窘境，另一方面又是政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的不斷膨脹。于是，人員經(jīng)費(fèi)和行政事業(yè)性支出占據(jù)非常大的的份額的現(xiàn)象不可避免。福建省財(cái)政廳統(tǒng)評(píng)處的一份報(bào)告所提供的數(shù)據(jù)可以反映這種現(xiàn)象。2000年福建省人員經(jīng)費(fèi)支出160.7億元，占財(cái)政預(yù)算內(nèi)外支出的比重為38.77%，比同期全國(guó)平均水平36.83%高1.94個(gè)百分點(diǎn)，比華東六省（上海除外）平均水平35.41%高3.36個(gè)百分點(diǎn)。行政事業(yè)支出占預(yù)算內(nèi)外財(cái)政總支出的比重為84.39%，居全國(guó)第11位，比同期全國(guó)平均水平83.06%高1.33個(gè)百分點(diǎn)，比華東六省平均水平82.17%高出2.22個(gè)百分點(diǎn)。[9]

基于以上分析，可以得出結(jié)論：財(cái)政分權(quán)解決了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)不足問(wèn)題，卻并沒(méi)有導(dǎo)致地方政府支出效率的改善。布倫南和布坎南曾經(jīng)提出一個(gè)“利維坦假說(shuō)”，[10]即財(cái)政分權(quán)能夠?qū)е碌胤秸g的非合作的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，從而自動(dòng)遏制政府規(guī)模的膨脹。然而，胡書東對(duì)1986-1997年中國(guó)29個(gè)省市的面板數(shù)據(jù)分析，孫琳等對(duì)1998-2006年對(duì)省級(jí)政府的面板數(shù)據(jù)分析都否定了“利維坦假說(shuō)”。[11-12]因此，在這種激勵(lì)結(jié)構(gòu)下，如果大大提高地方具有完全自主權(quán)的一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，那么GDP導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政以及“吃飯財(cái)政”很可能吞噬這部分轉(zhuǎn)移支付。

三、中央政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的制度選擇

不可否認(rèn)，地方GDP絕對(duì)數(shù)額的增長(zhǎng)也為中央政府所偏好，雖然GDP絕對(duì)數(shù)額的增長(zhǎng)質(zhì)量不高可能會(huì)不利于國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，如地方過(guò)度依賴房地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)可能是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的陷阱。但是，轉(zhuǎn)型社會(huì)的財(cái)政支出需求、社會(huì)就業(yè)壓力等都迫使國(guó)家的GDP必須保持足夠的增長(zhǎng)速度。然而，徒GDP不足以自行。對(duì)于要為政權(quán)的長(zhǎng)久穩(wěn)固負(fù)責(zé)的中央政府而言，必須要在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定、短期效益與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、政府權(quán)力和民眾權(quán)利之間取得平衡。20世紀(jì)80年代以來(lái)的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、“效率優(yōu)先，兼顧公平”的意識(shí)形態(tài)有其特定的時(shí)代背景。一方面是擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的意識(shí)形態(tài)的束縛，另一方面也是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家建構(gòu)的必然要求。隨著改革的推進(jìn)，原先的帕累托式的改革已不復(fù)存在，一些改革已經(jīng)損害到某些弱勢(shì)群體的利益。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的國(guó)家建構(gòu)模式過(guò)分依賴經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在現(xiàn)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)高度嵌入全球經(jīng)濟(jì)體系的情況下，這種過(guò)于依賴經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的國(guó)家建構(gòu)模式無(wú)疑有些脆弱，因而也必須改變。在新世紀(jì)初期，我國(guó)開(kāi)始了國(guó)家建設(shè)的轉(zhuǎn)型，和諧社會(huì)和科學(xué)發(fā)展觀已經(jīng)成為了執(zhí)政黨的主流意識(shí)形態(tài)。伴隨著意識(shí)形態(tài)的轉(zhuǎn)型，中央政府借助于1994年分稅制改革以來(lái)積累的財(cái)力優(yōu)勢(shì)，加大了對(duì)教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等民生方面的投入，力圖實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政轉(zhuǎn)型，使廣大弱勢(shì)群體能更為直接地分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，這體現(xiàn)了國(guó)家再分配過(guò)程中的公正和公平。這對(duì)于國(guó)家構(gòu)建的轉(zhuǎn)型大有裨益。除了加大民生方面的支出，國(guó)家也加大了一些其所偏好的政策領(lǐng)域中的支出，如環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。這些政策的特點(diǎn)是其效果一般，都需要較長(zhǎng)時(shí)間才能顯現(xiàn)，不能為地方GDP的快速增長(zhǎng)帶來(lái)直接效果，因而往往也不是地方財(cái)政所偏好的領(lǐng)域。我們可以比較一下2002年和2006年中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成，就可以明顯地看到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的投向已經(jīng)轉(zhuǎn)向民生和長(zhǎng)期效應(yīng)政策領(lǐng)域，見(jiàn)表1。

表1 2002、2006年我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付四項(xiàng)支出的構(gòu)成

基于地方政府的研究也印證了這種民生為主的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。周美多和顏學(xué)勇在中部某縣的實(shí)地研究表明，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要集中在教育、醫(yī)療、社保、環(huán)保等關(guān)系民生的公共服務(wù)性領(lǐng)域。[13]具體涉及以下這些領(lǐng)域：退耕還林、農(nóng)村義務(wù)教育免雜費(fèi)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、五保戶供養(yǎng)、軍轉(zhuǎn)干部、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)稅費(fèi)改革、企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶、革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付等。專項(xiàng)追加中雖然有一部分是涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，但也包括了大量的公共服務(wù)性支出，如安全飲水工程、鄉(xiāng)村道路暢通工程、農(nóng)田整改、良種補(bǔ)貼、校舍維修改造等。

在地方政府和中央政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)存在巨大差異的情況下，中央政府理性地選擇了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式分配其所掌握的資金。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有?？顚Ｓ玫男再|(zhì)，它不像一般性預(yù)算資金那樣受各種機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)，這一性質(zhì)有著深刻的理論蘊(yùn)涵。Frant從交易費(fèi)用政治學(xué)的角度分析了專項(xiàng)資金的存在價(jià)值，他借用了威廉姆森有關(guān)私人部門的激勵(lì)方式差異的論述，認(rèn)為私人部門的高能激勵(lì)來(lái)自于市場(chǎng)交易的獲利，是基于金錢的激勵(lì)，低能激勵(lì)則是等級(jí)一體化組織所提供的晉升機(jī)會(huì)。在私人部門，適應(yīng)低能激勵(lì)的等級(jí)治理能夠消除高能激勵(lì)所帶來(lái)的機(jī)會(huì)主義行為。公共部門的高能激勵(lì)則不同，F(xiàn)rant認(rèn)為公共部門的高能激勵(lì)來(lái)自于選舉政治下政府官員的再當(dāng)選追求。為再當(dāng)選，政府官員會(huì)如選擇在一些高度可見(jiàn)的項(xiàng)目上花錢。因此，在預(yù)算領(lǐng)域，政府官員為了再當(dāng)選，可能會(huì)做出一些短視的支出選擇。[14]

要消除政治領(lǐng)域中的高能激勵(lì)所帶來(lái)的不利后果，需要對(duì)某些資金“去政治化”（depoliticized），這是公共部門特有的低能激勵(lì)。專項(xiàng)資金就是這樣一種制度安排，它使得某些必須的支出得到了制度保護(hù)，從而緩解了選舉政治所帶來(lái)的一些負(fù)面影響。雖然我國(guó)并不存在西方意義上的競(jìng)爭(zhēng)性選舉，但邏輯是相似的。上級(jí)政府和轄區(qū)內(nèi)的官員是對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)人升遷起決定意義的“選民”，地方政府的財(cái)政性資金投向偏好能夠帶來(lái)GDP快速增長(zhǎng)的領(lǐng)域，偏好維持吃飯財(cái)政，而對(duì)見(jiàn)效時(shí)間長(zhǎng)卻有利于社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的領(lǐng)域缺乏動(dòng)力，這是中國(guó)情境下的“高能激勵(lì)”的體現(xiàn)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度通過(guò)對(duì)這些資金“去政治化”，中央政府直接控制和分配專項(xiàng)資金，不受地方政府的偏好影響，消除了“高能激勵(lì)”帶來(lái)的機(jī)會(huì)主義行為。在短期內(nèi)不可能改變GDP導(dǎo)向的地方政府績(jī)效考核體制和“吃飯財(cái)政”現(xiàn)狀的約束條件下，或許以專項(xiàng)為主的轉(zhuǎn)移支付制度是在目前的制度環(huán)境下最不壞的制度選擇，也是唯一可能的制度均衡。

四、解釋專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所存在的問(wèn)題：財(cái)政分權(quán)和集權(quán)的悖論

如前分析，在中央政府和地方政府存在巨大的偏好差異的情況下，中央政府選擇專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付控制地方政府的支出行為。然而，這種做法存在著嚴(yán)重問(wèn)題。第一，既然專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要是為了實(shí)現(xiàn)中央政府的政策意圖，地方政府在對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理也就不像自有財(cái)力那樣嚴(yán)格，其追求專項(xiàng)資金效率的動(dòng)力不是很高，因而專項(xiàng)項(xiàng)目的效率不高。當(dāng)然，獲得專項(xiàng)資金的積極性還是有的，但專項(xiàng)資金到位之后，在一些具有操作空間的項(xiàng)目中，假配套、截留挪用資金、以同一工程重復(fù)申請(qǐng)不同部門的專項(xiàng)資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這其實(shí)導(dǎo)致了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用的“公地悲劇”。第二，中央政府的政策往往面向全國(guó)，對(duì)于地方的實(shí)際情況往往不甚了解，在官僚體制的慣性作用下，一些明顯不適合某些地方實(shí)際的專項(xiàng)政策也大量出臺(tái)。第三，在地方事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)稱的情況下，專項(xiàng)資金的配套要求往往加大了地方政府的財(cái)政壓力，不能成為地方的可支配財(cái)力，這不利于地方緩解財(cái)政壓力。第四，“跑部錢進(jìn)”，人情因素和尋租行為會(huì)影響專項(xiàng)資金的公正分配。中央政府通過(guò)各部委分配專項(xiàng)資金，資金分配雖然也存在著一定的標(biāo)準(zhǔn)，但中央部委仍然掌握著可觀的自由裁量權(quán)，這為人情因素和尋租行為干擾資金分配提供了可能。[15]

從財(cái)政聯(lián)邦主義的規(guī)范原則來(lái)看，地方政府更加了解轄區(qū)居民的偏好，可以根據(jù)居民偏好來(lái)調(diào)整公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)，比起中央提供的那種整齊劃一式的公共產(chǎn)品，分權(quán)性的提供方式可以增加經(jīng)濟(jì)福利。國(guó)內(nèi)有學(xué)者主張通過(guò)公共物品的屬性來(lái)重新劃分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范圍。張弘力等認(rèn)為，對(duì)屬于中央政府事權(quán)以及中央事權(quán)委托地方承擔(dān)的專項(xiàng)撥款，今后繼續(xù)安排；對(duì)屬于中央和地方共同事權(quán)，按照各自負(fù)擔(dān)的比例分別承擔(dān)的專項(xiàng)撥款，今后繼續(xù)安排；對(duì)屬于地方事權(quán)的，應(yīng)由地方財(cái)政安排支出，中央財(cái)政不再安排專項(xiàng)撥款。[16]19在地方事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)稱的情況下，學(xué)界有一種比較典型的意見(jiàn)是增加更具均等化效應(yīng)的一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以緩解地方的財(cái)政壓力，平抑地區(qū)間財(cái)力的不平衡。比如，安體富認(rèn)為，要控制規(guī)模，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付只能是次要的、輔助的形式。[17]5李波認(rèn)為，應(yīng)該“擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付……清理、歸并中央現(xiàn)有的財(cái)力性、專項(xiàng)性和準(zhǔn)專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，凡能夠并入一般性轉(zhuǎn)移支付的，盡可能予以歸并”。[18]32

但是，我國(guó)的財(cái)政分權(quán)受政治集權(quán)約束，是上級(jí)而非民眾決定地方官員的升遷，地方人大和民眾對(duì)地方官員的監(jiān)督是相對(duì)較弱的，這與西方意義上的財(cái)政聯(lián)邦主義有著本質(zhì)的差別?；谶@一點(diǎn)，我們不難理解我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理中的問(wèn)題所在：掌握資金分配權(quán)的中央政府缺乏足夠的信息以改進(jìn)項(xiàng)目的支出效率，而具有信息優(yōu)勢(shì)的地方政府卻缺乏足夠的動(dòng)力去改進(jìn)項(xiàng)目支出效率；一旦按照事權(quán)歸屬原則將原屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金轉(zhuǎn)變?yōu)榫然囊话阈赞D(zhuǎn)移支付，由于現(xiàn)有體制下地方政府的激勵(lì)結(jié)構(gòu)與中央政府的差異，中央政府就不能實(shí)現(xiàn)其所偏好的政策目標(biāo)。實(shí)際上，教育、社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)等方面的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付恰恰就是地方應(yīng)該提供的公共產(chǎn)品。由于現(xiàn)有體制下地方無(wú)動(dòng)力，中央政府為推進(jìn)公共財(cái)政轉(zhuǎn)型，運(yùn)用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式代替地方政府提供。因此，從事權(quán)劃分的角度來(lái)重新界定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并不可取，而擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付、縮小專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的觀點(diǎn)，在現(xiàn)有體制下也不成熟。如果實(shí)施這一方案，可能的后果就是資金投向的無(wú)效率取代了資金使用的無(wú)效率。所以，在GDP導(dǎo)向的地方績(jī)效考核體制未能從根本上改變、地方政府的全口徑預(yù)算體制未能建立起來(lái)、地方實(shí)際所需的編制和預(yù)算都是行政主導(dǎo)的情況下，將大部分專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)為地方政府自由支配的一般性轉(zhuǎn)移支付并不可行。

為應(yīng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理中所出現(xiàn)的種種問(wèn)題，中央政府運(yùn)用的是基于等級(jí)制的控制手段?！半S著專項(xiàng)項(xiàng)目資金的規(guī)模日益增大，發(fā)改委和財(cái)政系統(tǒng)逐漸發(fā)展出一套嚴(yán)格而完備的項(xiàng)目申請(qǐng)、批復(fù)、實(shí)施、考核和審計(jì)制度?！霞?jí)政府開(kāi)始變成下級(jí)政府的項(xiàng)目發(fā)包人，下級(jí)政府成為項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)者，而專家學(xué)者也被納入到項(xiàng)目的評(píng)估和考核體系中，為這套體系提供了技術(shù)合法性”。[19]124這種基于等級(jí)制措施的效果需要從兩方面來(lái)分析：一方面，這些措施取得了一定的成效。曾明在江西省C鄉(xiāng)的實(shí)地調(diào)研表明，固定下?lián)艿模A(yù)算內(nèi)）轉(zhuǎn)移支付資金一般能做到?？顚Ｓ?，他的被訪者（C鄉(xiāng)財(cái)政所所長(zhǎng)）談到，“很多預(yù)算內(nèi)支出都是指定用途的，不能隨便亂動(dòng)，是一竿子插到底的。它是一根高壓線，誰(shuí)都不能踩”。[20]周美多和顏學(xué)勇在中部某縣的實(shí)地研究也表明，專項(xiàng)資金的?？顚Ｓ眯再|(zhì)得到了保障，特別是教育和社保專項(xiàng)資金，都是專戶管理，審計(jì)部門的審計(jì)非常頻繁和嚴(yán)格，也存在高壓線效應(yīng)。[13]另一方面，等級(jí)制的集權(quán)手段也存在著嚴(yán)重問(wèn)題。首先，中央部委有著自己的利益追求，其不能等同于中央政府的利益追求，在資金分配的過(guò)程中必然摻雜著部門利益。上文所言的“跑部錢進(jìn)”就是這種部門利益政治作用下的產(chǎn)物。其次，由于信息不對(duì)稱，中央政府監(jiān)管地方政府執(zhí)行項(xiàng)目績(jī)效的能力相對(duì)有限。而地方政府在財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱的情況下，為緩解財(cái)政壓力，有很大的采取機(jī)會(huì)主義行為傾向。上文所說(shuō)的監(jiān)管不嚴(yán)、假配套、截留挪用資金、重復(fù)申請(qǐng)項(xiàng)目的問(wèn)題，就是地方政府在這種狀況下所采取的策略性行為。

需要說(shuō)明的是，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成極為復(fù)雜，不同的項(xiàng)目具有不同的監(jiān)管特點(diǎn)和效率。下一步的研究需要弄清楚的是，哪些項(xiàng)目中地方采取機(jī)會(huì)主義行為的空間相對(duì)有限，哪些項(xiàng)目又是地方政府機(jī)會(huì)主義行為的重災(zāi)區(qū)。這對(duì)加強(qiáng)財(cái)政和審計(jì)部門的監(jiān)管能力，提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率大有裨益。

五、結(jié)語(yǔ)

無(wú)論采取哪種轉(zhuǎn)移支付形式，中央政府都面臨著兩難的困境。權(quán)衡之下，中央政府選擇了以專項(xiàng)為主的轉(zhuǎn)移支付制度，并通過(guò)強(qiáng)化項(xiàng)目申報(bào)的審查和加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估的等級(jí)制手段來(lái)應(yīng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理中所存在的問(wèn)題。從近期來(lái)看，這是合情合理的制度選擇。然而，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這并不是改善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的最佳選擇。加大一般性轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)地方政府的財(cái)力與事權(quán)的平衡，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力的相對(duì)平衡，無(wú)疑更有利于國(guó)家治理的優(yōu)化。

要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的制度建設(shè)。第一，財(cái)政部門作為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的作用的強(qiáng)化，為財(cái)政部門在行政預(yù)算的編制和審查提供足夠的能力，這有利于行政部門在支出上的自我控制。第二，全口徑預(yù)算體制的建成，地方政府的編制控制和預(yù)算支出都受到嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督，從而使“吃飯財(cái)政”具有可控性，中央政府也可更加放心地將資金交由地方分配。第三，人大的預(yù)算監(jiān)督功能的強(qiáng)化，包括人大監(jiān)督能力的提高，也包括一些制度上的改進(jìn)，如人大的預(yù)算修正權(quán)等。[21]這種制度安排能夠在地方政府內(nèi)部形成有力的制衡機(jī)制，既可降低中央政府的監(jiān)管壓力，又有利于地方支出體現(xiàn)轄區(qū)不同階層的利益需求。第四，地方政府績(jī)效考核體制的轉(zhuǎn)型，從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的GDP導(dǎo)向的考核體制向注重民生和可持續(xù)發(fā)展的更為平衡的考核體制轉(zhuǎn)變。這樣，將越來(lái)越多的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付就具備了足夠的可操作性。

注 釋：

① 2009年起，轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)計(jì)口徑有了較大改變。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付被調(diào)整為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。本文截止的數(shù)據(jù)是2008年，所以，本文還是用2009年以前的統(tǒng)計(jì)口徑進(jìn)行分析。

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F812.2

A

1005－0892(2010)09－0022－07

2010-04-27

李譚君，中山大學(xué)博士研究生，主要從事公共管理與制度分析研究；文 超，江西省萍鄉(xiāng)市湘東區(qū)財(cái)政局公務(wù)員，主要從事財(cái)政與公共預(yù)算研究。

責(zé)任編校：周全林