宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究
——基于用益物權(quán)權(quán)能擴(kuò)展趨勢(shì)

朱小靜，陳利根，唐國(guó)華

（1.南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京210037；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，南京210095；3.南京審計(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，南京210000）

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究
——基于用益物權(quán)權(quán)能擴(kuò)展趨勢(shì)

朱小靜1，陳利根2，唐國(guó)華3

（1.南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京210037；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，南京210095；3.南京審計(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，南京210000）

現(xiàn)行立法禁止宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地使用權(quán)的單獨(dú)處分，禁止通過(guò)流轉(zhuǎn)村民房屋給城鎮(zhèn)居民的方式實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)在城鄉(xiāng)之間的流轉(zhuǎn)。物權(quán)法將宅基地使用權(quán)界定為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，而晚近在理論界以及一些國(guó)家和地區(qū)的立法中，用益物權(quán)已突破了占有、使用、收益三項(xiàng)權(quán)能，被賦予處分的權(quán)能。應(yīng)當(dāng)借鑒土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)，重構(gòu)宅基地使用權(quán)的權(quán)能，賦予宅基地使用權(quán)人以處分權(quán)，為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供理論支撐。

宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；用益物權(quán)；權(quán)能

一、我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)立法的梳理

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是宅基地使用權(quán)制度的重要內(nèi)容，它是宅基地使用權(quán)通過(guò)一定的方式，如轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，在使用權(quán)人和其他主體之間的移轉(zhuǎn)，是宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地使用權(quán)行使處分權(quán)的表現(xiàn)。宅基地使用權(quán)從其產(chǎn)生之初就禁止單獨(dú)流轉(zhuǎn)，從我國(guó)各個(gè)時(shí)期關(guān)涉宅基地的立法可以窺見(jiàn)，我國(guó)立法對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一直持反對(duì)的態(tài)度。我國(guó)宅基地使用權(quán)立法的價(jià)值取向表現(xiàn)為對(duì)公平這一法律價(jià)值的追求，注重的是宅基地保障農(nóng)村人口居住需要的功能。

1.人民公社時(shí)期（1956年-20世紀(jì)70年代末）。宅基地使用權(quán)是我國(guó)上世紀(jì)50年代推行以農(nóng)業(yè)集體化為內(nèi)容的農(nóng)地制度改革之后確立的一項(xiàng)制度。1962年的《農(nóng)村人民公社工作條例修正案》第一次明確規(guī)定農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸集體所有，村民對(duì)宅基地只有使用權(quán)。1963年的《關(guān)于對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》又進(jìn)一步規(guī)定村民對(duì)宅基地有長(zhǎng)期使用的權(quán)利，但不得出租和買賣宅基地；村民有買賣和租賃房屋的權(quán)利，宅基地使用權(quán)隨房屋移轉(zhuǎn)給房屋買受者和承租者。與此同時(shí)，在城市土地國(guó)有化的過(guò)程中，城市所有的土地被宣布為國(guó)有。這一時(shí)期，農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得被買賣和出租，但是可以隨村民的房屋買賣和出租行為而變更宅基地使用權(quán)人。城市土地的國(guó)有化，使得城鎮(zhèn)居民對(duì)其房屋占用土地享有的所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂脵?quán)，城市土地禁止轉(zhuǎn)讓。

2.改革開(kāi)放初期（1978年-1985年）。改革開(kāi)放之后，作為國(guó)家根本大法的1982年《憲法》再次重申農(nóng)村宅基地歸集體所有，明確農(nóng)村村民對(duì)集體所有的宅基地享有使用權(quán)，城鎮(zhèn)居民對(duì)城市土地只有使用權(quán)。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》規(guī)定村民對(duì)宅基地只有按照規(guī)定用途使用的使用權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)；嚴(yán)禁買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓建房用地；出賣、出租房屋的，不得再申請(qǐng)宅基地。1983年的《城鎮(zhèn)個(gè)人建造住宅管理辦法》規(guī)定了我國(guó)城鎮(zhèn)居民申請(qǐng)國(guó)有土地建造城鎮(zhèn)個(gè)人住宅的條件和程序。此時(shí)，城鎮(zhèn)居民對(duì)其房屋占用的國(guó)有土地實(shí)際上享有的是宅基地使用權(quán)[1]。這一時(shí)期，村民對(duì)宅基地的使用權(quán)在憲法層面得以確認(rèn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的買賣、出租被嚴(yán)格禁止，明確規(guī)定村民出賣或出租房屋后，沒(méi)有資格申請(qǐng)?jiān)俅畏峙湔亍?/p>

3.城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理時(shí)期（1986年-1997年）。1986年頒布的《土地管理法》標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始對(duì)宅基地進(jìn)行統(tǒng)一管理，[2]該法一方面規(guī)定了宅基地屬集體所有；村民建住宅，應(yīng)當(dāng)使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地；出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)；城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。另一方面，確立了我國(guó)國(guó)有土地有償使用制度，城鎮(zhèn)居民不能再無(wú)償使用國(guó)有土地建個(gè)人住宅。這使得我國(guó)宅基地的范圍發(fā)生了變化，公民對(duì)于城市土地享有的是國(guó)有土地使用權(quán)，而不再是宅基地使用權(quán)。1993年行政法規(guī)屬性的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第18條規(guī)定，村民申請(qǐng)本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的宅基地建房，需使用耕地的，須經(jīng)鄉(xiāng)級(jí)人民政府審核、縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府批準(zhǔn)；城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)需要使用集體所有的土地建住宅的，需經(jīng)其所在單位或者居民委員會(huì)同意后，集體經(jīng)濟(jì)組織所在鄉(xiāng)級(jí)人民政府審核、縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。該條例確認(rèn)了宅基地使用權(quán)的取得需經(jīng)過(guò)政府的審批。這一時(shí)期，村民需經(jīng)過(guò)政府的審批，符合相關(guān)的條件，才能獲得宅基地使用權(quán)。農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)非農(nóng)人口均可以申請(qǐng)集體所有的土地作為宅基地。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)沒(méi)有被直接禁止，而是通過(guò)規(guī)定“村民出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”間接加以限制。

4.城鄉(xiāng)土地管理制度變革時(shí)期（1998年至今）。1998年修訂的《土地管理法》第43條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，但村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的土地的除外。據(jù)此，城鎮(zhèn)居民和村民進(jìn)行個(gè)人建設(shè)申請(qǐng)的土地使用權(quán)是不同的，前者是國(guó)有土地使用權(quán)，后者是農(nóng)村宅基地使用權(quán)。城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民不能再如1986年《土地管理法》規(guī)定的那樣申請(qǐng)集體所有的宅基地建設(shè)住宅。1998年《土地管理法》第62條規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地；村民建住宅要符合土地利用總體規(guī)劃且面積不得超出相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)；村民出賣出租房屋后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。1999年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。2004年修訂的《土地管理法》基本延續(xù)了1998年《土地管理法》有關(guān)宅基地使用權(quán)的規(guī)定。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。2004年《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》規(guī)定農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈(zèng)與他人后，再申請(qǐng)宅基地的，不得批準(zhǔn)。2004年《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》要求嚴(yán)格宅基地申請(qǐng)條件，堅(jiān)決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，并再次強(qiáng)調(diào)了村民將住房出賣、出租或贈(zèng)與他人后，再申請(qǐng)宅基地的，不得批準(zhǔn)。2007年的《物權(quán)法》在第三編用益物權(quán)部分第十三章規(guī)定了宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓和消滅等問(wèn)題，從措辭來(lái)看，它所指的也僅是農(nóng)村村民對(duì)集體所有的宅基地的使用權(quán)，排除了城鎮(zhèn)人口申請(qǐng)農(nóng)村宅基地的可能。依據(jù)該法第184條之規(guī)定，除法律規(guī)定外，宅基地使用權(quán)不得抵押。該法第153條規(guī)定，宅基地的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，這意味著上文提及的《物權(quán)法》、《土地管理法》及相關(guān)法規(guī)、決定和意見(jiàn)構(gòu)成了我國(guó)當(dāng)前宅基地使用權(quán)制度的主要法律依據(jù)，當(dāng)然也是規(guī)制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要規(guī)則。

這一時(shí)期，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)居民不得在農(nóng)村申請(qǐng)集體所有的宅基地建設(shè)住宅，也不得在農(nóng)村購(gòu)買宅基地使用權(quán)，村民的房屋也不得出售給城鎮(zhèn)居民。由于“一戶一宅”制度的實(shí)施，村民將房屋出賣、出租或贈(zèng)與他人后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。可見(jiàn)，宅基地使用權(quán)在城鄉(xiāng)之間的流轉(zhuǎn)路徑被完全阻斷，現(xiàn)行立法并沒(méi)有明文禁止宅基地使用權(quán)在農(nóng)村集體組織成員間的流轉(zhuǎn)，因?yàn)橐罁?jù)“地隨房走”的原則，建造在宅基地上的房屋的流轉(zhuǎn)會(huì)引起宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。但是，從現(xiàn)行立法的條文可以看出，即便是在農(nóng)村集體組織成員之間，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也面臨很大的阻力，因?yàn)橐坏⒃蟹课莩鍪?、出租或?zèng)與他人，村民就不可能再無(wú)償獲得宅基地使用權(quán)，除非通過(guò)支付一定金錢買受或承租其他村民的房屋，再獲取宅基地使用權(quán)。

二、當(dāng)前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的法律障礙

依據(jù)現(xiàn)有的法律制度，一方面，在農(nóng)村集體組織內(nèi)部，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是可以實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)榇迕窨梢詫⒎课莩鍪刍虺鲎饨o農(nóng)村集體組織的其他成員，從而引起宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。只是村民如果之后再去申請(qǐng)宅基地，不會(huì)被批準(zhǔn)。所以，囿于“一戶一宅”制度，村民對(duì)于流轉(zhuǎn)無(wú)償分配得來(lái)的宅基地使用權(quán)會(huì)有所顧慮。另一方面，在農(nóng)村和城市之間，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是被禁止的。從1998年以來(lái)頒布實(shí)施的與土地及宅基地有關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)、意見(jiàn)、決定和通知的內(nèi)容來(lái)看，禁止宅基地使用權(quán)在農(nóng)村和城市之間流轉(zhuǎn)的精神是一脈相承的。歸納而言，城鎮(zhèn)居民不得在農(nóng)村購(gòu)買宅基地使用權(quán)用以建造房屋，村民的房屋也不得出售給城鎮(zhèn)居民，以防止城鎮(zhèn)居民以買房為名，獲得宅基地使用權(quán)。即便是《物權(quán)法》在涉及宅基地使用權(quán)的行使和轉(zhuǎn)讓問(wèn)題時(shí)，也是討巧地選擇采用準(zhǔn)用性規(guī)范規(guī)定在這兩個(gè)問(wèn)題上參照、引用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，而且《物權(quán)法》規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押，明確地禁止單獨(dú)將宅基地使用權(quán)以抵押方式流轉(zhuǎn)給包括農(nóng)村集體組織的其他成員和城鎮(zhèn)居民在內(nèi)的其他主體。

從我國(guó)當(dāng)前有關(guān)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法來(lái)看，宅基地使用權(quán)人可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、贈(zèng)與房屋的方式，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給農(nóng)村集體組織其他成員，但是宅基地使用權(quán)人不能通過(guò)轉(zhuǎn)讓、抵押房屋的方式，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給農(nóng)村集體組織之外的城鎮(zhèn)居民。究其原因，首先，村民的房屋不得轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，只能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。其次，村民即便將房屋抵押給城鎮(zhèn)居民，作為抵押權(quán)人的城鎮(zhèn)居民在實(shí)現(xiàn)村民房屋上設(shè)定的抵押權(quán)時(shí)，房屋的受讓人也只能是與抵押人屬同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，宅基地使用權(quán)仍然是在農(nóng)村集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。無(wú)論如何，宅基地使用權(quán)人不能直接地、單獨(dú)地轉(zhuǎn)讓或抵押宅基地使用權(quán)。這意味著宅基地使用權(quán)人不能對(duì)宅基地使用權(quán)單獨(dú)處分，只能通過(guò)行使對(duì)自己建造房屋的處分權(quán)，如轉(zhuǎn)讓、抵押行為，引起房屋所有權(quán)變動(dòng)，使宅基地使用權(quán)隨之變動(dòng)，而且宅基地使用權(quán)的變動(dòng)被嚴(yán)格限制在農(nóng)村集體組織內(nèi)部。

可見(jiàn)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的法律障礙主要是現(xiàn)行立法禁止宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地使用權(quán)的單獨(dú)處分，禁止通過(guò)流轉(zhuǎn)村民房屋給城鎮(zhèn)居民的方式實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)在城鄉(xiāng)之間的流轉(zhuǎn)。

三、用益物權(quán)權(quán)能擴(kuò)展與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)的性質(zhì)界定為物權(quán)，并且是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)于集體土地的一種獨(dú)立的用益物權(quán)。根據(jù)傳統(tǒng)的民法理論，物權(quán)分為自物權(quán)和他物權(quán)，自物權(quán)即所有權(quán)，他物權(quán)包括用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。所有權(quán)包含占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能，是權(quán)能最完整的物權(quán)。用益物權(quán)，謂以物之使用收益為標(biāo)的之他物權(quán)，即系就物之實(shí)體，利用其物，以其使用價(jià)值之取得為目的之權(quán)利。[3]它是非所有權(quán)人對(duì)他人所有的物設(shè)定的權(quán)利，包含占有、使用和收益三項(xiàng)權(quán)能，不包括處分權(quán)能。但是，晚近理論界對(duì)用益物權(quán)是否具有處分權(quán)能有了不同的認(rèn)識(shí)。就法律處分而言，用益物權(quán)人對(duì)用益物沒(méi)有移轉(zhuǎn)所有權(quán)的處分權(quán)，但權(quán)利人有權(quán)利處分權(quán)，即移轉(zhuǎn)權(quán)利和設(shè)定負(fù)擔(dān)的權(quán)利；就事實(shí)處分而言，因其往往是對(duì)物加以利用的條件，因而用益物權(quán)中應(yīng)當(dāng)包括對(duì)事實(shí)上的處分。[4]德國(guó)學(xué)者拉倫茨認(rèn)為處分行為是直接作用于某項(xiàng)現(xiàn)存權(quán)利的法律行為，如變更、轉(zhuǎn)讓某項(xiàng)權(quán)利，在某項(xiàng)權(quán)利上設(shè)定負(fù)擔(dān)和取消某項(xiàng)權(quán)利。我國(guó)理論界對(duì)處分的理解雖有不同，但均未否定用益物權(quán)人對(duì)用益物權(quán)本身的處分權(quán)利，權(quán)利人有權(quán)利處分權(quán)（如轉(zhuǎn)讓、設(shè)定抵押）。因而，處分是支配物的一種形式，并非為所有權(quán)獨(dú)有，用益物權(quán)亦有處分權(quán)能。事實(shí)上，隨著人們對(duì)財(cái)產(chǎn)利用深度的加強(qiáng)，用益物權(quán)的權(quán)能的確呈現(xiàn)擴(kuò)展的趨勢(shì)。例如臺(tái)灣地區(qū)修訂物權(quán)法時(shí)肯定了用益物權(quán)的處分性，用益物權(quán)可以被轉(zhuǎn)讓或抵押，原則上不受任何限制，這不僅滿足了加強(qiáng)自然資源利用的需要，也保障了權(quán)利人權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。[5]

《物權(quán)法》第152條規(guī)定，宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，表現(xiàn)為宅基地使用權(quán)人對(duì)集體所有的宅基地長(zhǎng)期占有、使用的權(quán)利。此處，占有權(quán)指的是宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地的實(shí)際控制權(quán)；使用權(quán)指的是宅基地使用權(quán)人有權(quán)依法在宅基地上建造住宅及其附屬設(shè)施?！段餀?quán)法》沒(méi)有提及宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地的收益權(quán)，這意味著宅基地使用權(quán)人不能收取宅基地產(chǎn)生的孳息，例如不能通過(guò)出租宅基地使用權(quán)獲得租金。依照傳統(tǒng)的民法理論，宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)也決定了使用權(quán)人不能對(duì)宅基地進(jìn)行法律處分，不能通過(guò)轉(zhuǎn)讓、抵押等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)作為一種土地使用權(quán)，是從宅基地所有權(quán)中分離出來(lái)的，是宅基地非所有權(quán)人行使宅基地所有權(quán)的一種方式，是對(duì)宅基地所有權(quán)的一種限制。在我國(guó)宅基地歸集體所有的背景下，宅基地使用權(quán)與宅基地所有權(quán)分離是一種必然，這既可以解決農(nóng)村人口的住房需求，又可以在不改變宅基地所有權(quán)屬的條件下對(duì)宅基地進(jìn)行利用，宅基地使用權(quán)制度的確立也正是緣起于宅基地的所有權(quán)人和使用權(quán)人的分離。我國(guó)公有制的土地制度決定了宅基地使用權(quán)的行使成為實(shí)現(xiàn)宅基地價(jià)值的主要方式。是故，宅基地使用權(quán)已經(jīng)不僅僅是從宅基地所有權(quán)中分離出來(lái)的使用權(quán)能，而是一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)，這一點(diǎn)已經(jīng)為《物權(quán)法》所確認(rèn)。堅(jiān)持認(rèn)為只有宅基地所有權(quán)人才能對(duì)宅基地行使處分權(quán)，宅基地使用權(quán)人不能對(duì)宅基地行使處分權(quán)的觀點(diǎn)，本質(zhì)上是將宅基地使用權(quán)仍然視為宅基地所有權(quán)的使用權(quán)能的思維。

在我國(guó)宅基地歸集體所有長(zhǎng)期不會(huì)發(fā)生改變的背景下，宅基地使用權(quán)事實(shí)上已經(jīng)成為農(nóng)村宅基地利用的主要方式，宅基地使用權(quán)構(gòu)成了我國(guó)宅基地法律制度建立的基礎(chǔ)，有必要重新審視和構(gòu)建宅基地使用權(quán)的權(quán)能：第一，宅基地使用權(quán)應(yīng)該包含占有、使用和收益權(quán)能。這是作為用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)本應(yīng)具備的權(quán)能，宅基地使用權(quán)人據(jù)此可以在宅基地上建造房屋、可以出租宅基地收取租金，亦即，宅基地使用權(quán)可以以債權(quán)方式實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。第二，宅基地使用權(quán)還應(yīng)該包括處分權(quán)能，這意味著宅基地使用權(quán)人可以以轉(zhuǎn)讓、抵押等方式處置宅基地，流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。因?yàn)槲覈?guó)《物權(quán)法》在用益物權(quán)部分規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)四種用益物權(quán)，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)兩章的條文中均涉及流轉(zhuǎn)問(wèn)題。依據(jù)《物權(quán)法》，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)承包地享有占有、使用和收益的權(quán)利，承包人可以在不改變土地用途的前提下，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租給第三人，也有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，除法律另有規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押方式流轉(zhuǎn)。可見(jiàn)，宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)不能成為現(xiàn)行立法否認(rèn)宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地行使處分權(quán)的理由，《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的認(rèn)可，是對(duì)用益物權(quán)傳統(tǒng)權(quán)能結(jié)構(gòu)的突破，這印證著同為用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)可以以某些方式流轉(zhuǎn)。當(dāng)然，鑒于土地資源的特殊性，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)一樣，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也應(yīng)當(dāng)符合一些前提條件，這一點(diǎn)學(xué)者們已有較多的討論，此處不再贅述。

四、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義

作為民法體系重要組成部分的物權(quán)法除了其特有的基本原則，理所當(dāng)然，也要遵循平等這一民法的基本原則。既然同為用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)人理應(yīng)和建設(shè)用地使用權(quán)人平等地享有對(duì)其權(quán)利的處分權(quán)。尤其是在我國(guó)全面推行國(guó)有土地有償使用制度以后，土地釋放出來(lái)的驚人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值讓農(nóng)村村民在震撼、羨慕的同時(shí)，也迸發(fā)出流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)改善生活的強(qiáng)烈愿望。[6]這直接導(dǎo)致了農(nóng)村，特別是城郊地區(qū)出現(xiàn)了許多私下流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的行為，在快速城市化的農(nóng)村地區(qū)，宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住房的出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等已經(jīng)是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。[7]但是由于法律限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這些流轉(zhuǎn)行為不受法律保護(hù)，由此引發(fā)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體之間的糾紛層出不窮。

現(xiàn)行立法阻礙宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立場(chǎng)深受我國(guó)以戶籍制為基礎(chǔ)形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響。這一立場(chǎng)在當(dāng)下已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，一則戶籍制度是特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期的產(chǎn)物，它將平等主體劃分為農(nóng)村和城市人口兩個(gè)不平等的階層，對(duì)農(nóng)村人口是不公正的，這本身就有違公民權(quán)利平等這一憲法精神。以其為基礎(chǔ)形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘在我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和依法治國(guó)的背景下，正在被逐漸打破。二則經(jīng)濟(jì)發(fā)展從農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)、從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，使城鎮(zhèn)人口比例逐年提高，這種結(jié)構(gòu)變動(dòng)會(huì)使土地的利用結(jié)構(gòu)、方式、使用者，在發(fā)展轉(zhuǎn)型的一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期中，不斷地發(fā)生變化。[8]轉(zhuǎn)型過(guò)程中，宅基地使用權(quán)的行使和權(quán)能結(jié)構(gòu)應(yīng)該及時(shí)作出調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因?yàn)樵谶@一過(guò)程中，一部分集體所有的宅基地因城市化要變成城鎮(zhèn)用地，一部分農(nóng)民的宅基地因到城市務(wù)工和居住而需要出租或轉(zhuǎn)讓，還有一部分農(nóng)民中的優(yōu)秀成員希望通過(guò)創(chuàng)業(yè)改善生活甚至改變自己的命運(yùn)，但卻苦于沒(méi)有融資的渠道。作為上層建筑內(nèi)容的法律，是為發(fā)展經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，當(dāng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)生變化時(shí)，法律應(yīng)該及時(shí)作出反應(yīng)，調(diào)整其內(nèi)容。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民致富和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的客觀需要，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。

五、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)宅基地歸集體所有的制度下，宅基地使用權(quán)已經(jīng)不僅僅是從宅基地所有權(quán)中分離出來(lái)的使用權(quán)能，而是一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)。并且，作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)的權(quán)能應(yīng)予以重構(gòu)，其權(quán)能應(yīng)該包含占有、使用、收益和處分權(quán)能。宅基地使用權(quán)完整權(quán)能的被賦予為其流轉(zhuǎn)提供了合理的理論支撐。從現(xiàn)實(shí)角度而言，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有助于實(shí)現(xiàn)土地資源的合理優(yōu)化配置，提高土地利用的效率，維護(hù)農(nóng)村居民的平等權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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F321.1

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1002-7408（2010）11-0065-03

朱小靜（1980-），女，江蘇南通人，南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，博士研究生，主要研究方向：土地法律與政策；陳利根（1961-），男，江蘇常熟人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博導(dǎo)，主要研究方向：土地法律與政策；唐國(guó)華（1978-），男，江蘇金壇人，南京審計(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，博士，研究方向：農(nóng)村發(fā)展。

[責(zé)任編輯：張亞茹]