民族區(qū)域自治建設(shè)的重大問(wèn)題分析

湯法遠(yuǎn)

民族區(qū)域自治建設(shè)的重大問(wèn)題分析

湯法遠(yuǎn)

我國(guó)的民族區(qū)域自治建設(shè)取得了偉大的歷史性成就,但也存在著一些亟待改進(jìn)和完善的問(wèn)題,主要包括自治權(quán)的雙向流失、政府政策過(guò)程的完善、政府政策理念的創(chuàng)新、政府職能模式的構(gòu)建、少數(shù)民族干部隊(duì)伍建設(shè)、民族法制建設(shè)、各民族權(quán)利義務(wù)關(guān)系的平衡等。新世紀(jì)新階段的民族區(qū)域自治建設(shè)就是要著力解決這些問(wèn)題。相應(yīng)地,民族區(qū)域自治建設(shè)的成效也取決于這些問(wèn)題解決的程度。

民族區(qū)域自治;民族自治地方;民族區(qū)域自治建設(shè)

在少數(shù)民族聚居區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治,是中國(guó)解決民族問(wèn)題的基本政策,也是我國(guó)一項(xiàng)重要的政治制度。自 1947年內(nèi)蒙古自治區(qū)建立以來(lái),我國(guó)的民族區(qū)域自治建設(shè)取得了偉大的歷史性成就。進(jìn)入新世紀(jì),隨著西部大開(kāi)發(fā)、國(guó)家全面建設(shè)小康社會(huì)和社會(huì)主義和諧社會(huì),以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等戰(zhàn)略的實(shí)施,民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各項(xiàng)事業(yè)更是發(fā)生了根本性的變化。與此同時(shí),民族區(qū)域自治建設(shè)也存在著一些亟待改進(jìn)和完善的問(wèn)題。

一、自治權(quán)雙向流失問(wèn)題

在民族區(qū)域自治的實(shí)踐中,為保障少數(shù)民族自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)和地方性民族事務(wù)的權(quán)利,《民族區(qū)域自治法》明確規(guī)定了自治機(jī)關(guān)在政治、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、教育、文化等方面享有 27條自治權(quán)。然而,由于自治意識(shí)較為淡薄、制度供給不足、黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與自治機(jī)關(guān)的關(guān)系不夠明確和規(guī)范以及中央權(quán)力分配結(jié)構(gòu)等原因,民族區(qū)域自治的自主性和制度化程度比較低,以致自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)得不到充分的尊重和行使。在縱向上,中央權(quán)力分配結(jié)構(gòu),造成民族自治地方政府同其它地方政府一樣 (特別行政區(qū)政府除外),主要是執(zhí)行上級(jí)政府的政策,從而塑造了民族區(qū)域自治制度過(guò)于濃厚的行政特征,上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)存在著向民族自治機(jī)關(guān)“侵權(quán)”的慣性,導(dǎo)致民族自治地方政府自治權(quán)的縱向流失;在橫向上,黨政不分往往造成民族自治地方普遍的政治行政化和行政政治化現(xiàn)象,民族自治地方黨委同時(shí)承擔(dān)著政策的制定和執(zhí)行兩種功能,自治機(jī)關(guān)則喪失了其相對(duì)的獨(dú)立性和自主性,且在運(yùn)行時(shí)帶有明顯的政治化色彩,而不具備應(yīng)有的民族化特征,自治權(quán)的橫向流失較為嚴(yán)重。

自治權(quán)是民族區(qū)域自治的本質(zhì)、核心和生命之所在,沒(méi)有自治權(quán),就沒(méi)有真正意義上的民族區(qū)域自治。確保自治權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)和有效行使,具有重大意義。首先,從全局看,自治權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)和有效行使關(guān)系到國(guó)家統(tǒng)一、社會(huì)穩(wěn)定、邊防鞏固和民族自治地方的建設(shè)發(fā)展;其次,從發(fā)展看,自治權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)能有效地縮小與內(nèi)地非民族自治地方的差距,加快民族自治地方的發(fā)展;再次,從穩(wěn)定看,自治權(quán)的有效行使是新形勢(shì)下正確處理民族自治地方人民內(nèi)部矛盾,增進(jìn)各民族團(tuán)結(jié)的有效辦法?；诖?自治權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)和有效行使便成為民族區(qū)域自治建設(shè)的重要內(nèi)容。

在民族區(qū)域自治建設(shè)的實(shí)踐中,要確保自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)得到真正實(shí)現(xiàn)和有效行使,關(guān)鍵是要處理好上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、自治地方黨委、自治機(jī)關(guān)三者的關(guān)系。第一,上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和自治地方黨委應(yīng)充分尊重和保障自治機(jī)關(guān)的自治權(quán),還權(quán)于自治機(jī)關(guān);第二,以制度的形式進(jìn)一步明確和規(guī)范民族自治地方黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與自治機(jī)關(guān)的關(guān)系,促進(jìn)各自職能的充分發(fā)揮;第三,民族自治機(jī)關(guān)應(yīng)不斷增強(qiáng)自治意識(shí),提升自治能力,為自治權(quán)的有效行使奠定良好的思想和能力基礎(chǔ);第四,改進(jìn)黨對(duì)民族干部的管理制度,實(shí)現(xiàn)黨對(duì)民族干部的管理重心從黨委管理民族干部向黨管民族干部轉(zhuǎn)移;第五,改進(jìn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的政績(jī)考核制,轉(zhuǎn)移對(duì)民族自治地方各級(jí)黨委的考核重點(diǎn);第六,完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的選舉制,改進(jìn)民族自治地方黨委對(duì)民族干部任免機(jī)制;第七,改革民族自治地方的黨政兼職制,改變黨委領(lǐng)導(dǎo)與自治機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)互相兼職的現(xiàn)狀。

二、政府政策過(guò)程的完善問(wèn)題

決策和執(zhí)行是一個(gè)政策過(guò)程的兩個(gè)基本階段。由于單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的桎梏、中央集權(quán)制的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)的制約、社會(huì)利益格局的變動(dòng)、制度化參與渠道的不足、民族宗教關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜等原因,民族自治地方政府的政策過(guò)程在決策和執(zhí)行兩個(gè)階段均面臨著挑戰(zhàn)。一方面,政策制定過(guò)程難以實(shí)現(xiàn)充分的利益表達(dá)和利益綜合。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,利益分化不斷走向深入,利益表達(dá)和政治參與也漸趨旺盛,而政府的整個(gè)政策過(guò)程卻呈現(xiàn)出一種自上而下的走向,體制內(nèi)的利益表達(dá)和政治參與渠道比較缺乏,政治參與的民主監(jiān)督機(jī)制也不健全,導(dǎo)致政府難以將各種利益訴求加以分析和綜合并將其變?yōu)檎哌x擇。另一方面,民族宗教因素影響著政策的有效執(zhí)行。大多數(shù)的民族自治地方都是多個(gè)民族的雜居區(qū)。生活于同一民族自治地方的各民族之間不僅存在著巨大的利益差異和分殊,而且存在著不同甚至是相互排斥的宗教信仰,造成民族自治地方的政治關(guān)系不僅包含民族關(guān)系和宗教關(guān)系,還夾雜著民族因素與宗教因素的糾纏。這種政治關(guān)系,往往使復(fù)雜的利益關(guān)系與民族宗教關(guān)系交匯于政策執(zhí)行過(guò)程,降低了政策執(zhí)行的有效性。

在民族自治地方的利益分化不斷深入的情況下,尤其是在利益表達(dá)逐漸趨于旺盛的情況下,如果民族自治地方政府在政策制定和政策執(zhí)行中不重視下級(jí)的意見(jiàn),不重視利益表達(dá),就無(wú)法全面地處理好轄區(qū)內(nèi)的各種矛盾,就無(wú)法保持民族自治地方的社會(huì)穩(wěn)定及和諧,也無(wú)法有效地實(shí)現(xiàn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和有效的治理。在這樣的情況下,民族自治地方政府應(yīng)不斷完善其政策過(guò)程,注重利益表達(dá),把各種利益訴求加以分析和綜合并將其變成政策選擇,從而使不同利益主體的利益在政策制定過(guò)程中都得到代表和體現(xiàn),在政策執(zhí)行過(guò)程中都得到實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和增進(jìn),通過(guò)政策的制定和執(zhí)行來(lái)調(diào)整和維護(hù)各個(gè)利益群體正當(dāng)?shù)睦嬉蟆?/p>

就目前的情況而言,調(diào)整民族自治地方政府政策制定的價(jià)值取向,完善民族自治地方政府的政策過(guò)程,必須切實(shí)解決好以下諸方面的問(wèn)題。第一,民族自治地方黨委和政府要把協(xié)調(diào)利益關(guān)系、促進(jìn)各民族的平等發(fā)展和人的全面發(fā)展作為制定政策的主要價(jià)值取向;第二,民族自治地方黨委政府要尊重不同利益群體合理的利益訴求,并將其整合于政策之中;第三,要處理好政策制定過(guò)程中的“向上”與“向下”的關(guān)系,將上級(jí)指示、政策制定者的調(diào)查研究與利益群體的利益訴求有機(jī)結(jié)合起來(lái);第四,拓寬利益表達(dá)和政治參與的渠道,維護(hù)有序的利益表達(dá)和政治參與;第五,建立和完善多元化的矛盾糾紛解決機(jī)制,弱化民族矛盾和沖突對(duì)政策有效執(zhí)行的影響。

三、政府政策理念的創(chuàng)新問(wèn)題

當(dāng)前,民族自治地方的總體發(fā)展水平相對(duì)落后,特別是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后和公共財(cái)政的匱乏,這往往迫使民族自治地方的政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的歷時(shí)使命感、對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的盲目追趕、以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心的政績(jī)考核指標(biāo)體系的刺激等原因而在制定和執(zhí)行政策的過(guò)程中有意識(shí)地將公共政策的價(jià)值天平向發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方向傾斜,在政策選擇時(shí)奉行經(jīng)濟(jì)本位、經(jīng)濟(jì)壓倒一切的理念和方針。這種政策理念和方針造成了如下問(wèn)題:一是造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中成本與效益的失衡,政策效益與政策產(chǎn)出之間的矛盾突出;二是造成了成本高度分散、效益高度集中的不合理的分配格局,拉大了貧富差距,引發(fā)社會(huì)矛盾;三是造成了政府職能結(jié)構(gòu)的不合理,社會(huì)發(fā)展失衡;四是造成了公共產(chǎn)品缺失,企業(yè)缺乏生機(jī)和活力,經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足。誠(chéng)然,“為了滿足自己生存的需要,人類從事的第一件事就是生產(chǎn)滿足自身需要的物質(zhì)資料”。①經(jīng)濟(jì)建設(shè)是這種生產(chǎn)活動(dòng)的主要形式。但是,經(jīng)濟(jì)建設(shè)本身并不是目的,而是滿足人的全面需要、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的手段。如果以經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)擠壓甚至否定社會(huì)其他方面的發(fā)展,最終將影響社會(huì)的整體發(fā)展,進(jìn)而影響人的全面發(fā)展。因此,民族自治地方政府經(jīng)濟(jì)本位的政策理念亟待創(chuàng)新。

當(dāng)然,創(chuàng)新民族自治地方政府的政策理念,不是要拋棄經(jīng)濟(jì)本位的理念,否定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性,而是要進(jìn)一步深化以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心這一政策主題,只是這種深化是用以人為本的理念作為引領(lǐng),在政策過(guò)程中要更加重視人文關(guān)懷,即是說(shuō),要樹(shù)立“以人為本”的政策理念。這種政策理念的意義在于:第一,有利于民族自治地方的公共政策更加關(guān)心民生、改善民生,增進(jìn)政策的合法性,減少政策執(zhí)行的阻力;第二,有利于調(diào)整民族自治地方的政策結(jié)構(gòu),促進(jìn)社會(huì)各方面的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展;第三,有利于盡可能地實(shí)現(xiàn)民族自治地方政策成本和效益的公平合理的分配,縮小貧富差距,緩和社會(huì)矛盾,為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境;第四,有利于培育民族自治地方公民的公民意識(shí)和政治能力,實(shí)現(xiàn)決策的民主化、科學(xué)化,提高政策的質(zhì)量和政策過(guò)程的有效性。

政策理念是以文化的形式存在的,因而創(chuàng)新民族自治地方政府的政策理念,必須立足于政策文化的建設(shè)。然而,政策文化建設(shè)并非易事,會(huì)受到原有的政策行為觀念、信念和規(guī)范的影響。因此,創(chuàng)新民族自治地方政府的政策理念是一個(gè)長(zhǎng)期的艱巨的過(guò)程,需要從理論認(rèn)識(shí)到實(shí)踐鞏固的不斷反復(fù)。首先,應(yīng)深化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具性價(jià)值的認(rèn)識(shí),明確經(jīng)濟(jì)發(fā)展只是促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的手段,避免用經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)擠壓甚至否定其他方面的發(fā)展;其次,打破經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的政績(jī)考核指標(biāo)體系,淡化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在績(jī)效考核中的權(quán)重,構(gòu)建以人本理念為指導(dǎo)的激勵(lì)和約束機(jī)制,為政策理念的創(chuàng)新提供激勵(lì);再次,展開(kāi)具體的以人本理念為指導(dǎo)的政策過(guò)程,用政策實(shí)踐強(qiáng)化以人為本的政策理念,使人本政策理念在政府文化中沉淀下政府職能模式有兩層涵義。一是指各職能間的結(jié)構(gòu)和關(guān)系。這一層面的政府職能模式有平衡型、傾斜型和從屬型三種類型;二是指政府職能的邊界和范圍,即政府介入私域的廣度和深度。在這一層面,政府職能模式包括保護(hù)型、干預(yù)型、優(yōu)化型、全能型和引導(dǎo)型五種類型。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制殘余、權(quán)力主體的權(quán)力欲望、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、公共財(cái)政匱乏、以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心的政績(jī)考核指標(biāo)體系的刺激等因素的影響下,民族自治地方政府的職能模式不合理。從各職能間的結(jié)構(gòu)和關(guān)系的視角看,這種不合理性表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)傾斜型的職能結(jié)構(gòu),政府以經(jīng)濟(jì)職能為主、其他職能為輔,權(quán)重過(guò)大的經(jīng)濟(jì)職能造成其他職能的萎縮;從政府介入私域的廣度和深度的視角看,則表現(xiàn)為全能型的政府職能范圍,政府在職能供給過(guò)程中存在著過(guò)度“侵占”私營(yíng)組織和第三部門(mén)活動(dòng)空間的巨大慣性,全能主義政府的身影隨處可見(jiàn)。

民族自治地方政府不合理的職能模式直接造成了如下兩個(gè)問(wèn)題:一是社會(huì)各方面的均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)政府的職能需求與經(jīng)濟(jì)從屬型模式下的政府職能供給之間的差距過(guò)大,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)以外的發(fā)展缺乏必要的引導(dǎo)和管理,社會(huì)各方面的發(fā)展極不平衡;二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)和公民社會(huì)的發(fā)展對(duì)有限政府的需求與全能型政府職能模式之間的矛盾突出,造成市場(chǎng)發(fā)育水平低、市場(chǎng)化進(jìn)程緩慢、社會(huì)發(fā)育不良、社會(huì)機(jī)制不健全、政府的宏觀調(diào)控機(jī)制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的銜接等后果。因此,在民族區(qū)域自治建設(shè)的過(guò)程中,應(yīng)通過(guò)漸進(jìn)式的行政改革促進(jìn)政府職能模式的不斷改進(jìn),構(gòu)建適度平衡型和引導(dǎo)型的政府職能模式。這種職能模式的構(gòu)建,一方面,有利于遏制民族自治地方政府職能供給過(guò)程中普遍的越位、缺位、錯(cuò)位和進(jìn)位現(xiàn)象,給經(jīng)濟(jì)以外的發(fā)展以必要的引導(dǎo)和管理,促進(jìn)社會(huì)各方面的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展,防止“長(zhǎng)短腿”現(xiàn)象;另一方面,有利于打破“強(qiáng)政治社會(huì)、弱經(jīng)濟(jì)社會(huì)和公民社會(huì)”的格局,加快市場(chǎng)化進(jìn)程,提高社會(huì)發(fā)育水平,健全社會(huì)機(jī)制,提升政府職能供給的有效性。

對(duì)于民族自治地方而言,改革和完善政府的職能模式,任重而道遠(yuǎn),需要長(zhǎng)期的努力。在當(dāng)前的民族區(qū)域自治建設(shè)中,必須切實(shí)做好以下幾個(gè)方面的工作:第一,在政府的職能激勵(lì)機(jī)制中賦予統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督等指標(biāo)以更大的權(quán)重,為職能主體構(gòu)建適度平衡和引導(dǎo)型的政府職能模式提供動(dòng)力;第二,轉(zhuǎn)變“經(jīng)濟(jì)本位主義”和“國(guó)家本位主義”的傳統(tǒng)思想,塑造以“人本主義”和“社會(huì)本位主義”為主要價(jià)值取向的職能文化;第三,轉(zhuǎn)變政府的職能方式,通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿、信息、政策、法律等導(dǎo)向強(qiáng)化政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、培育成熟的公民社會(huì)的職責(zé)。

四、少數(shù)民族干部隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題

在新世紀(jì),少數(shù)民族干部隊(duì)伍不斷發(fā)展壯大,在自治州和自治縣的人大和政府中,實(shí)行自治的少數(shù)民族人員擔(dān)任了人大常委會(huì)主任、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng),在自治機(jī)關(guān)的其他組成人員中,也配備了實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員。但就整體而言,仍存在一些不足之處。在數(shù)量上,少數(shù)民族干部的數(shù)量與該民族在自治區(qū)域內(nèi)所占比重不相符合。在質(zhì)量上,一是知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理,擁有大專以上學(xué)歷的人數(shù)偏少,且理工等自然科學(xué)專業(yè)人員較少;二是性別比例失衡,婦女干部嚴(yán)重不足;三是職業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡,黨務(wù)行政管理人員所占的比例明顯高于專業(yè)技術(shù)人員;四是少數(shù)民族干部的知識(shí)水平和能力水平不能適應(yīng)自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)和地方性民族事務(wù)的要求,一些干部自治觀念淡薄,不能主動(dòng)爭(zhēng)取、維護(hù)和行使自治權(quán)。

民族區(qū)域自治的核心在于自治民族享有自治權(quán)。自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴于自治機(jī)關(guān)的民族化,而自治機(jī)關(guān)民族化的關(guān)鍵則是自治機(jī)關(guān)干部的民族化。因此,加強(qiáng)民族區(qū)域自治建設(shè),必須不斷發(fā)展壯大少數(shù)民族的干部隊(duì)伍。只有具備一批在數(shù)量上和質(zhì)量上都達(dá)到一定水平的少數(shù)民族干部,才能更有效地促進(jìn)民族自治地方社會(huì)的發(fā)展、實(shí)現(xiàn)各民族共同的繁榮發(fā)展。因而要著眼于現(xiàn)實(shí),從數(shù)量和素質(zhì)兩方面強(qiáng)化少數(shù)民族干部隊(duì)伍建設(shè)。在數(shù)量上,要繼續(xù)大力培養(yǎng)和提拔少數(shù)民族干部,逐步實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族的干部同該民族在當(dāng)?shù)孛褡鍢?gòu)成中的比例相適應(yīng),并在干部數(shù)量上給予少小民族適當(dāng)?shù)恼疹?。在質(zhì)量上,應(yīng)從知識(shí)和能力等方面提高少數(shù)民族干部的整體素質(zhì)。為此,第一,進(jìn)一步加強(qiáng)培訓(xùn),加大力度在各大專院校開(kāi)辦各種類型的民族干部專修班,組織民族干部離職培訓(xùn),提高民族干部的知識(shí)水平和學(xué)歷水平;第二,健全和完善民族干部定期輪訓(xùn)制度,提高民族干部的理論水平和政策水平;第三,強(qiáng)化組織民族干部到外地特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行參觀考察的工作,開(kāi)闊民族干部的視野,更新陳舊觀念。

五、民族法制建設(shè)問(wèn)題

從法制的視角看,民族區(qū)域自治體現(xiàn)為一系列尊重、體現(xiàn)和保障自治民族各項(xiàng)平等權(quán)利的法律法規(guī)。堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度,必須不斷加強(qiáng)民族法制建設(shè)。誠(chéng)然,目前,民族自治地方已基本上形成了以《憲法》為基礎(chǔ),以《民族區(qū)域自治法》為主干,包括國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、自治地方的自治條例、單行條例以及地方性法規(guī)和規(guī)章等一系列規(guī)范性文件組成的民族法規(guī)體系。但客觀地講,民族區(qū)域自治的法制建設(shè)仍存在一系列問(wèn)題。一是《民族區(qū)域自治法》存在著體系上缺少“法律責(zé)任”條款,內(nèi)容表述具有濃厚的政策性特征等問(wèn)題;二是《民族區(qū)域自治法》的配套法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后;三是民族立法的內(nèi)容單一、質(zhì)量不高;四是制定和修改自治條例和單行條例的進(jìn)程較慢;五是散雜居少數(shù)民族權(quán)益保障法的建設(shè)力度明顯不夠;六是民族法制的實(shí)施缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。

在現(xiàn)代法制社會(huì)條件下,民族區(qū)域自治制度優(yōu)越性的充分彰顯和發(fā)揮,必須有健全和完善的民族法制體系作為保障。同時(shí),隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立,各種經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系也處在不斷的變化和調(diào)整之中,這種局勢(shì)不可避免地會(huì)影響到少數(shù)民族政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面的自治權(quán)利的行使。因此,新世紀(jì)新階段的民族區(qū)域自治建設(shè),應(yīng)將健全和完善民族區(qū)域自治制度的法律體系視為又一重要目標(biāo)。首先,要加強(qiáng)民族立法,根據(jù)新形勢(shì)的需要制定相應(yīng)的法律法規(guī),并對(duì)以往的立法包括《民族區(qū)域自治法》進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷暮脱a(bǔ)充,逐步形成更加完備的適應(yīng)時(shí)代要求的民族法制體系;其次,進(jìn)一步普及民族法制的宣傳教育,提高全體公民特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的民族法制意識(shí);再次,要建立和健全與實(shí)施《民族區(qū)域自治法》相配套的法規(guī)體系以及執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化民族法律、法規(guī)貫徹執(zhí)行情況的檢查和監(jiān)督,加強(qiáng)民族執(zhí)法;最后,加快散雜居少數(shù)民族權(quán)益保障法的建設(shè)步伐,為散雜居少數(shù)民族權(quán)益的保護(hù)提供法律保障。

六、各民族權(quán)利義務(wù)關(guān)系的平衡問(wèn)題

中國(guó)的歷史孕育了 56個(gè)民族,各民族之間是一種平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的關(guān)系。唯有如此,才能促進(jìn)各民族的發(fā)展和進(jìn)步,也才能維護(hù)統(tǒng)一多民族國(guó)家的穩(wěn)定和統(tǒng)一。然而,在解放前,我國(guó)各民族地區(qū)以及各民族特別是漢族與少數(shù)民族之間在發(fā)展水平、民族權(quán)利、民族義務(wù)等方面存在著巨大的差距和不平等?；谶@種差距和不平等,我國(guó)逐步 “實(shí)行了一種以少數(shù)民族利益為基本取向的民族政策”②,并在民族區(qū)域自治的過(guò)程中“大力提高各個(gè)少數(shù)民族的社會(huì)地位和政治地位”③,有效地縮小和降低了各民族地區(qū)之間、各民族特別是漢族與少數(shù)民族之間原有的差距和不平等。然而,在此過(guò)程中,新的民族性權(quán)利和利益的失衡問(wèn)題卻越來(lái)越突出,主要表現(xiàn)在:一是自治民族與非自治民族的權(quán)利不平衡呈拉大之勢(shì);二是自治主體重視權(quán)利而輕視義務(wù)的問(wèn)題漸趨嚴(yán)重;三是某些少數(shù)民族特別是自治民族的政治權(quán)利和利益需求過(guò)度增長(zhǎng);四是獲得利益的方式和能力有很大差異的不同民族群體在利益實(shí)現(xiàn)水平上產(chǎn)生了新的差異,民族性利益分化逐漸加深。

誠(chéng)然,造成新的民族性權(quán)利和利益失衡的原因是多方面的,但族際主義取向的民族政策無(wú)疑是一重要因素。因?yàn)?族際主義取向的民族政策將民族自治地方內(nèi)的不同民族區(qū)別開(kāi)來(lái)對(duì)待,這必然造成各民族在獲得權(quán)利和利益以及所承擔(dān)的義務(wù)方面產(chǎn)生新的差距和不平等,進(jìn)而導(dǎo)致民族自治地方內(nèi)的非自治民族特別是漢族產(chǎn)生了雙重受挫感,即相較于非民族地區(qū)人民的高水平生活和本民族地區(qū)內(nèi)部獲得更多權(quán)利和利益的民族而產(chǎn)生的挫敗感。因此,在民族區(qū)域自治建設(shè)的實(shí)踐中,應(yīng)對(duì)現(xiàn)行民族政策的價(jià)值取向進(jìn)行調(diào)整,用區(qū)域主義代替族際主義,以期平衡民族自治地方內(nèi)各民族間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。當(dāng)然,用區(qū)域主義代替族際主義,并不是不要照顧少數(shù)民族的利益,也不是不要促進(jìn)民族自治地方的發(fā)展,而是要促進(jìn)民族自治地方內(nèi)部的各民族平衡發(fā)展。區(qū)域主義取向的民族政策的基本邏輯,就是要按照社會(huì)發(fā)展水平的差異,將全國(guó)范圍內(nèi)的民族自治地方劃分為不同的區(qū)域,對(duì)生活于同一區(qū)域內(nèi)的不同民族,均按相同的民族優(yōu)惠政策給予照顧和支持。

①馬克思恩格斯選集 (第 1卷 78頁(yè))[M].北京:人民出版社,1995;②③周平 .中國(guó)族際政治整合模式研究 [J].北京:政治學(xué)研究,2005(2).

An Analysis of the Key Issues concerning the Construction of Regional Autonomy

Tang Fayuan

China havemade the great historical achievement in the construction of regional national autonomy,at the same time,a great deal of problems exist,which include the two way loss of the autonomy,the completion of the government’s policy course,the innovation of the government’s policy idea,the construction of the government’s function mode,the construction of the contingent of national cadre,the construction of the national legal,the equilibration of the new unequal of national right and interests,and so on.In the new century,the construction of regional autonomy of China aims to solve these problems,on which the future achievements rely.

RegionalAutonomy;NationalAutonomousAreas;Construction of RegionalAutonomy

【作 者】湯法遠(yuǎn),云南大學(xué)公共管理學(xué)院博士生,昆明:650091

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A

1004-454X(2010)01-0006-005

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