家庭聯(lián)戶代表制:破解村級(jí)換屆困境

郝亞光

摘要：面對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理中出現(xiàn)的一些新情況、新問題，河南省中牟縣白沙鎮(zhèn)積極探索創(chuàng)新基層民主形式——家庭聯(lián)戶代表制。建立了“村民——家庭代表——聯(lián)戶代表——組、村、鎮(zhèn)”間的層層互動(dòng)模式，延伸了農(nóng)村管理體制末端的管理鏈條，將原本松散的農(nóng)民有機(jī)地組織起來。這種基層民主管理模式，適應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，也破解了組織難、民主實(shí)施難、村務(wù)監(jiān)督難等現(xiàn)實(shí)問題，較好地實(shí)現(xiàn)了廣大農(nóng)民群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：基層民主；村級(jí)換屆；家庭代表；聯(lián)戶代表

中圖分類號(hào)：C912.82文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2010）33-0084-02

村民自治作為農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的主要形式，隨著人民公社的解體和家庭承包制的實(shí)行應(yīng)運(yùn)而生，通過直接選舉來實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理和自我服務(wù)的群眾性自治，解決農(nóng)村人民公社解體后農(nóng)村的公共事務(wù)管理問題。三十年來的實(shí)踐，不但推進(jìn)了中國(guó)基層民主事業(yè)的發(fā)展，而且增強(qiáng)了農(nóng)民的民主意識(shí)、提高了村務(wù)管理水平。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村的社會(huì)治理中出現(xiàn)了一些新情況、新問題。如村務(wù)不公開、決策不民主等。特別是一馬當(dāng)先的民主選舉，在具體實(shí)施過程中出現(xiàn)不少棘手的問題，也直接制約著后面“三個(gè)民主”的發(fā)展。如村民主動(dòng)參與意識(shí)不強(qiáng)、選舉過程不夠公開透明、計(jì)票“暗箱操作”，上級(jí)政府介入過多，影響選舉的公正性，甚至還出現(xiàn)了家族勢(shì)力，黑惡勢(shì)力滲透，賄選頻發(fā)，導(dǎo)致選舉會(huì)場(chǎng)秩序混亂、選舉不成功，以及群眾上訪偏多。為破解這一換屆選舉的困境，在中國(guó)很多地區(qū)的農(nóng)村都在悄無(wú)聲息地進(jìn)行積極探索，如河南省鄭州農(nóng)村創(chuàng)造的“四議兩公開”工作法、廣東省梅州的“蕉嶺模式”、河北青縣的村民代表會(huì)議制度等。本文試就“家庭聯(lián)戶代表制”對(duì)村級(jí)換屆選舉的影響作一簡(jiǎn)單介紹。

一、層層聯(lián)動(dòng)的組織模式

河南省中牟縣白沙鎮(zhèn)，緊鄰鄭州，人地矛盾突出，發(fā)展任務(wù)繁重，穩(wěn)定形勢(shì)更為復(fù)雜。當(dāng)?shù)卣畯呐嘤?xùn)農(nóng)民開始，經(jīng)過選舉家庭代表到建立完善制度，創(chuàng)造了以家庭聯(lián)戶代表制度為主要內(nèi)容的農(nóng)村基層民主管理模式。家庭聯(lián)戶代表制度，包含三項(xiàng)內(nèi)容，概括起來是：三個(gè)民主選舉、一個(gè)強(qiáng)化培訓(xùn)和三會(huì)制度。三個(gè)民主選舉就是民主選出家庭代表、聯(lián)戶代表、監(jiān)督委員會(huì)成員。一個(gè)強(qiáng)化培訓(xùn)，即對(duì)聯(lián)戶代表進(jìn)行培訓(xùn)，明確其權(quán)利、職責(zé)、義務(wù)。三會(huì)制度，即組委會(huì)、聯(lián)戶代表大會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)會(huì)議，行政村全體聯(lián)戶代表組成村聯(lián)戶代表大會(huì)，每月固定日期召開，主要討論決定本村重大事務(wù)，對(duì)村“兩委”干部監(jiān)督、質(zhì)詢、評(píng)議。具體做法如下：

1.推選家庭代表。在村民組組長(zhǎng)的組織下，每戶推選1名文化程度高、能力強(qiáng)、品德好、18歲以上的家庭成員作為家庭代表，經(jīng)村委會(huì)把關(guān)，本村村民組織公示后，由鎮(zhèn)政府審核確認(rèn)并頒發(fā)資格證書，代表全家參與村組事務(wù)的管理、決策和監(jiān)督，負(fù)責(zé)“上情下達(dá)、下情上報(bào)”以及對(duì)家庭成員的教育和管理。家庭代表任期三年，期滿重新選舉，可連選連任。

2.選舉聯(lián)戶代表。以村民小組為單位，在村黨支部的組織下每10～15戶自由結(jié)合組合成一個(gè)聯(lián)合體，從10～15戶聯(lián)合體中產(chǎn)生1名聯(lián)戶代表（村委干部和村民組長(zhǎng)不得兼任聯(lián)戶代表），經(jīng)村組把關(guān)，由鎮(zhèn)政府審核并頒發(fā)聘任證書，同時(shí)，由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一刻制聯(lián)戶代表個(gè)人專有印章。聯(lián)戶代表任期三年，期滿重新選舉，可連選連任。

3.組建村民組委會(huì)。以村民小組為單位，由該組聯(lián)戶代表與村民組長(zhǎng)一起組成組委會(huì)。共同管理村民小組重大事務(wù)，對(duì)村民小組的重要事務(wù)享有知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。組委會(huì)通過召開聯(lián)戶代表會(huì)議廣泛收集民意，民主決策本村民小組事務(wù)，并及時(shí)準(zhǔn)確地向村委會(huì)提出意見和建議。組委會(huì)會(huì)議由組長(zhǎng)召集，每月至少召開一次會(huì)議。組委會(huì)每季度組織召開一次本組全體家庭代表會(huì)議，通報(bào)本組事務(wù)，公布本組經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況。對(duì)涉及全組各家庭利益的重要事項(xiàng)，組委會(huì)自身難以決定時(shí)，可以隨時(shí)召集全體家庭代表進(jìn)行表決。

4.成立村民監(jiān)督委員會(huì)。通過聯(lián)戶代表會(huì)議按10：1的比例從聯(lián)戶代表中選舉出村務(wù)監(jiān)督員，組成村民監(jiān)督委員會(huì)（一下簡(jiǎn)稱監(jiān)委會(huì)），作為聯(lián)戶代表會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)全體聯(lián)戶代表會(huì)議負(fù)責(zé)。監(jiān)委會(huì)一般由3～9人組成，任期三年，監(jiān)委會(huì)的換屆在村委換屆的次年進(jìn)行。

5.建立聯(lián)戶代表會(huì)議制度。全體聯(lián)戶代表會(huì)議以行政村為單位，由監(jiān)委會(huì)負(fù)責(zé)召集，村組干部參加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部、家庭代表、村組黨員列席，每月固定時(shí)間召開一次會(huì)議，必須有本村2/3以上聯(lián)戶代表參加，所做決議應(yīng)當(dāng)經(jīng)聯(lián)戶代表過半數(shù)通過。聯(lián)戶代表會(huì)實(shí)行印章簽到制，形成的決議代表過半數(shù)蓋章方可有效。會(huì)議程序分為六個(gè)步驟：整隊(duì),升國(guó)旗,唱國(guó)歌；村兩委總結(jié)上月工作，安排下月工作；監(jiān)委會(huì)公布財(cái)務(wù)收支情況；聯(lián)戶代表就涉及村情民意的有關(guān)問題向村組干部現(xiàn)場(chǎng)咨詢；村組干部就代表咨詢作現(xiàn)場(chǎng)解答；對(duì)村組重大事務(wù)進(jìn)行集體決議。

6.對(duì)家庭代表和聯(lián)戶代表進(jìn)行培訓(xùn)。為切實(shí)提高家庭代表和聯(lián)戶代表的大局意識(shí)、民主意識(shí)和參政議政能力，當(dāng)?shù)卣扇》忾]式管理、脫產(chǎn)學(xué)習(xí)的形式對(duì)代表進(jìn)行培訓(xùn)，邀請(qǐng)有關(guān)方面的專家開展有針對(duì)性的輔導(dǎo)講座，聘請(qǐng)優(yōu)秀村支部書記介紹經(jīng)驗(yàn)，組織學(xué)員到外地參觀考察，引導(dǎo)他們對(duì)比先進(jìn)找差距，增強(qiáng)致富信心。

家庭聯(lián)戶代表制的實(shí)施，切實(shí)保障了農(nóng)民群眾的政治參與和民主監(jiān)督權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層政治建設(shè)從“為民做主”到“由民做主”的歷史轉(zhuǎn)變。建立了民主權(quán)利對(duì)公共權(quán)力的有效制約和監(jiān)督程序，確保了農(nóng)民參與的廣泛性、有序性、有效性和常規(guī)化。實(shí)踐證明，通過選舉農(nóng)村家庭代表和聯(lián)戶代表，使《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定得到細(xì)化，增強(qiáng)了可操作性；村民的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)由虛變實(shí)，訴求得到了充分表達(dá)。

二、破解選舉困境

在2008年下半年第六屆村委會(huì)換屆選舉中，當(dāng)?shù)卣鸭彝ヂ?lián)戶代表制度與民主選舉有機(jī)結(jié)合，順利推進(jìn)了全縣418個(gè)行政村的換屆選舉工作。既使是多年無(wú)法完成村委選舉的12個(gè)行政村，也得以順利完成，全縣未發(fā)生一起因村委換屆選舉問題到縣以上機(jī)關(guān)政府集體上訪事件。究其原因是當(dāng)?shù)卣畬⒓彝ヂ?lián)戶代表制和村委選舉程序相結(jié)合，創(chuàng)造性地破解了原來?yè)Q屆選舉的困境。

1.監(jiān)委會(huì)和選委會(huì)相結(jié)合，解決了選舉組織難。白沙鎮(zhèn)各行政村按照選舉程序產(chǎn)生的選委會(huì)成員80%為監(jiān)委會(huì)成員。監(jiān)委會(huì)成員均是從聯(lián)戶代表中產(chǎn)生，具有廣泛性、合法性、代表性，群眾威望高、組織協(xié)調(diào)能力強(qiáng)，又經(jīng)過嚴(yán)格培訓(xùn)，有較強(qiáng)的責(zé)任感和使命感，能積極參加換屆選舉工作。

2.民意測(cè)驗(yàn)和提名候選人相結(jié)合，避免了無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。通過民意測(cè)驗(yàn)，可以讓每位候選人根據(jù)測(cè)評(píng)結(jié)果，正確評(píng)估本村的選舉形式，正確認(rèn)識(shí)自己的民意基礎(chǔ)，決定自己的競(jìng)選策略，也讓廣大選民醞釀形成主流民意。同時(shí)，通過規(guī)范治村演說，遏制不正當(dāng)競(jìng)選。面對(duì)村委會(huì)選舉中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問題，核心問題不是禁止競(jìng)爭(zhēng)，而且規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)。村聯(lián)戶代表會(huì)議是競(jìng)選人發(fā)表治村演說的組織者和把關(guān)者，如果競(jìng)選人的演講內(nèi)容有不符合法律規(guī)定的錯(cuò)誤觀點(diǎn)和言論，選委會(huì)有權(quán)要求演講人修改，對(duì)拒絕修改的不準(zhǔn)其上臺(tái)演講。演講會(huì)議的主持人即選委會(huì)主任，要客觀公正，不評(píng)論、不誘導(dǎo)，維護(hù)好會(huì)場(chǎng)秩序，引導(dǎo)選民理智地思考問題，心平氣和地提出問題。競(jìng)選人對(duì)選民提出的詢問要給予正面回答，但不能違背法律規(guī)定和政策規(guī)定，不得進(jìn)行人身攻擊和貶低他人。通過這種問答質(zhì)詢形式，拉近了候選人和選民的距離，加深了選民對(duì)候選人的了解。

3.家庭代表與委托投票相結(jié)合，提高了參選率。能否實(shí)現(xiàn)有序投票是村委換屆選舉成本的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以往換屆選舉中存在著一管就死和一管就亂的兩個(gè)極端現(xiàn)象，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)為難，群眾不滿，難以操作。當(dāng)?shù)貙?shí)行聯(lián)戶代表制度以后，每個(gè)家庭代表最多只能接受兩個(gè)人委托，且只能在家庭成員內(nèi)部進(jìn)行，這樣實(shí)際參加選舉大會(huì)的人數(shù)減少了，投票率提高了，群眾普遍接受，可操作性強(qiáng)。

4.簽訂承諾書與候選人相結(jié)合，杜絕了鬧選。在選舉的整個(gè)過程中，任何一點(diǎn)瑕疵都可能成為某些選民否定選舉結(jié)果的理由，對(duì)選舉的公平性、公正性產(chǎn)生懷疑，導(dǎo)致不良情緒的出現(xiàn)和鬧選現(xiàn)象發(fā)生。2008年的村委換屆選舉中在選民登記、提名候選人、正式選舉候選人、正式選舉等選舉關(guān)鍵環(huán)節(jié)，讓候選人在選委會(huì)的監(jiān)督下簽訂承諾書，由候選人和選委會(huì)成員對(duì)上一階段選舉工作的合法性、有效性進(jìn)行認(rèn)定，如果對(duì)選舉有異議，暫停選舉，調(diào)查處理直至問題解決。候選人對(duì)選舉過程沒有異議再進(jìn)行下一階段的選舉工作。由此保證了選舉過程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)的嚴(yán)密性、無(wú)可爭(zhēng)議性，化解了選舉過程中產(chǎn)生的矛盾，杜絕了鬧選事件的發(fā)生。

由此可見，家庭聯(lián)戶代表制的實(shí)施，不斷使村民的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)由虛變實(shí)，而且為村干部接受群眾咨詢、傾聽群眾訴求、實(shí)現(xiàn)干部群眾交流溝通的平臺(tái)，還為村級(jí)換屆選舉的順利進(jìn)行保駕護(hù)航。

結(jié)語(yǔ)

通過對(duì)河南中牟縣的家庭聯(lián)戶代表制的介紹，可以看到實(shí)現(xiàn)村民自治、保障農(nóng)民民主權(quán)利，必須建立充分發(fā)揚(yáng)民主的有效載體?！按迕瘛彝ゴ怼?lián)戶代表—組、村、鎮(zhèn)”的模式，延伸了農(nóng)村管理體制末端的管理鏈條，將原本松散的農(nóng)民有機(jī)地組織起來。借助家庭聯(lián)戶代表制度，使推進(jìn)村民自治和發(fā)展基層民主的原則有了具體的實(shí)現(xiàn)形式，使廣大農(nóng)民群眾的權(quán)益得到了保障,求得到了表達(dá),與公共事務(wù)管理的愿望得到了實(shí)現(xiàn)。從而適應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，也破解了組織難、民主實(shí)施難、村務(wù)監(jiān)督難等現(xiàn)實(shí)問題，較好地實(shí)現(xiàn)了廣大農(nóng)民群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。因此，我們需要繼續(xù)關(guān)注廣大農(nóng)民群眾的創(chuàng)造力，正是有了當(dāng)年小崗村的偉大創(chuàng)舉，改變了禁錮農(nóng)村發(fā)展的體制，為中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展迎來了一個(gè)嶄新的春天。當(dāng)家庭聯(lián)戶代表制能夠在愈來愈多的地方生根發(fā)芽，中國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)的步伐將走的更加堅(jiān)實(shí)，走的更遠(yuǎn)。

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