“以縣為主”農(nóng)村基礎(chǔ)教育體制改革的利益相關(guān)分析

劉春鳳

摘?? 要：我國(guó)自2001年起在基礎(chǔ)教育階段實(shí)施“以縣為主”改革，逐步形成了“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制。對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)教育而言，改革主要涉及縣政府、縣教育行政機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校、代課教師、公辦教師、學(xué)生（家長(zhǎng)）等利益群體。在改革中縣政府與教育行政部門之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)府與縣政府之間就各自的職責(zé)與權(quán)限展開博弈，使得縣教育行政部門、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村學(xué)校、學(xué)生和家長(zhǎng)成為改革的受益人，同時(shí)也帶來(lái)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室職能弱化的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：以縣為主 基礎(chǔ)教育 教育體制 教育投入

2001年以前，我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制的特點(diǎn)可以概括為“分級(jí)管理、地方負(fù)責(zé)、以鄉(xiāng)為主”，該體制造成農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育資金短缺以及教育行政管理不規(guī)范。2001年《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》頒布（以下簡(jiǎn)稱《決定》），開始實(shí)施“以縣為主”改革，逐漸形成了“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的基礎(chǔ)教育體制，使得農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)有了較強(qiáng)的保障，教育行政管理更加規(guī)范。對(duì)于農(nóng)村教育而言，“以縣為主”改革主要涉及縣政府、縣教育行政機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校、代課教師、公辦教師、學(xué)生（家長(zhǎng)）等群體的利益。

一、改革的緣由與進(jìn)程

（一）改革的緣由：舊有的管理體制導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)不足、管理低效

1985年之前我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制的特點(diǎn)是“條塊結(jié)合、以塊為主”，投入與管理職能高度集中在中央與省一級(jí)教育行政管理部門，這就導(dǎo)致教育管理體制僵化、效率較低，且不利于發(fā)揮各地方特點(diǎn)。

針對(duì)上述弊端，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布，對(duì)基礎(chǔ)教育體制進(jìn)行改革，確立了基礎(chǔ)教育“分級(jí)管理、地方負(fù)責(zé)”的體制。到了1990年代，該體制逐漸演變?yōu)椤胺旨?jí)管理、地方負(fù)責(zé)、以鄉(xiāng)為主”，隨之引發(fā)了農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育資金短缺、教育行政管理缺乏規(guī)范性的問(wèn)題。農(nóng)村基礎(chǔ)教育資金短缺問(wèn)題主要表現(xiàn)為“由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政過(guò)于拮據(jù)，使農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺的矛盾越來(lái)越尖銳，拖欠教師工資成為非常普遍的現(xiàn)象。進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期，‘以鄉(xiāng)為主的管理體制已經(jīng)難以保證農(nóng)村義務(wù)教育的投入，并且擴(kuò)大了城鄉(xiāng)教育差距”。教育行政缺乏規(guī)范性主要表現(xiàn)為：“基礎(chǔ)教育下放到鄉(xiāng)甚至村以后，由于缺乏對(duì)鄉(xiāng)（或村）政府的有效約束，教育經(jīng)費(fèi)不能合理使用，甚至被侵占、挪用，不能按時(shí)交付教師工資?！?/p>

針對(duì)1985年改革的弊端，國(guó)務(wù)院于2001年出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施“以縣為主”的基礎(chǔ)教育體制改革，旨在加大縣級(jí)政府舉辦基礎(chǔ)教育的責(zé)任，規(guī)范政府對(duì)學(xué)校的管理。“實(shí)行‘以縣為主管理體制的實(shí)質(zhì)是加大縣級(jí)政府舉辦義務(wù)教育的責(zé)任，核心問(wèn)題是解決教育經(jīng)費(fèi)投入不足”。

（二）改革的進(jìn)程：從“以鄉(xiāng)為主”到“以縣為主”

“以縣為主”的改革將基礎(chǔ)教育投入與管理的職能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)上收到縣，一方面將政府教育投入的重心提高到縣，使得經(jīng)費(fèi)來(lái)源穩(wěn)定;另一方面將原本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的校長(zhǎng)與教師管理權(quán)、學(xué)校管理與建設(shè)的統(tǒng)籌權(quán)、指導(dǎo)學(xué)校教學(xué)工作的職能上收到縣教育行政機(jī)關(guān)，對(duì)縣所轄學(xué)校實(shí)施統(tǒng)一、規(guī)范的管理。

在“以縣為主”的體制下，大部分經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的縣中鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)以及教師工資都得到了有力的保障，“全國(guó)的部分縣已經(jīng)完成農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革……在人、事、財(cái)、物幾個(gè)方面，完全到位的占大多數(shù);其中大部分是把教師工資上收到縣”。同時(shí)，改革將鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的管理權(quán)集中于縣教育行政部門，有利于政府對(duì)學(xué)校進(jìn)行統(tǒng)一、規(guī)范化的管理，提高了行政效率，有效減少了辦學(xué)過(guò)程中的腐敗行為。

二、“以縣為主”改革的利益相關(guān)者分析

（一）縣政府與縣教育行政部門：一方出資，一方獲利

“以縣為主”的改革有兩大主線：一是將基礎(chǔ)教育的投入職責(zé)上收到縣財(cái)政，二是將對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的管理權(quán)能上收到縣教育行政部門。其結(jié)果是縣政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)增大，而教育局獲得了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的管理權(quán)，因此，縣教育局成為改革的堅(jiān)定擁護(hù)者與自發(fā)行動(dòng)者，而縣政府則是改革的消極抵抗者，其職責(zé)的履行需要上級(jí)行政部門的督促與獎(jiǎng)勵(lì)。然而，一方面縣政府的教育投入能夠通過(guò)行政強(qiáng)制來(lái)保障，另一方面作為改革執(zhí)行機(jī)關(guān)的縣教育局對(duì)改革有充分的熱情，因此“以縣為主”改革進(jìn)展得較為順利，改革的初衷得以實(shí)現(xiàn)。

（二）鄉(xiāng)政府與縣政府：職權(quán)與責(zé)任的博弈

在改革中，鄉(xiāng)政府甩掉了教育經(jīng)費(fèi)的“包袱”，然而也喪失了教育管理的職權(quán);縣政府接過(guò)了鄉(xiāng)政府甩來(lái)的“包袱”，同時(shí)也得到了直接管理農(nóng)村學(xué)校的職權(quán)。在改革的實(shí)際情況中，鄉(xiāng)政府在甩掉“包袱”的同時(shí)力爭(zhēng)留住職權(quán)，縣政府在獲得職權(quán)的同時(shí)會(huì)力爭(zhēng)將經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)和省。這樣，縣政府與鄉(xiāng)政府就職權(quán)與責(zé)任的問(wèn)題展開了博弈，而博弈雙方的依據(jù)都是《決定》，經(jīng)過(guò)一系列的博弈活動(dòng)，縣政府與鄉(xiāng)政府最終達(dá)成均勢(shì)，這也使得改革以前縣鄉(xiāng)“分級(jí)負(fù)責(zé)”的格局轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙钥h統(tǒng)籌，鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與，相互制衡”的格局。

造成上述博弈現(xiàn)象的根源在于《決定》之規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏可行的地方政策。這導(dǎo)致縣鄉(xiāng)兩級(jí)行政部門職責(zé)區(qū)分不明晰，教育管理事務(wù)堆積在縣教育行政部門，鄉(xiāng)政府的教育職能發(fā)揮不完善：由于農(nóng)村學(xué)校分布范圍廣，由縣教育局對(duì)其進(jìn)行直接管理成本較高，“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校眾多，教師數(shù)量大，布局相對(duì)分散，由縣統(tǒng)籌管理增加了一定的難度”。事實(shí)上，“以縣為主”改革的初衷并不是要取消鄉(xiāng)政府對(duì)學(xué)校的管理職能，而是試圖構(gòu)建出一個(gè)以縣政府為主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為輔助的基礎(chǔ)教育體系。

（三）貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)與富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)：相同的政策，不同的結(jié)果

就改革的結(jié)果而言，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)與富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）的處境是截然不同的：對(duì)于貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，改革使得原有的教育投入義務(wù)轉(zhuǎn)移到了縣財(cái)政，有效地緩解了鄉(xiāng)財(cái)政的資金緊張局面;而對(duì)于富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，它們?cè)揪陀凶銐虻呢?cái)力負(fù)擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)，并且能夠基于管理權(quán)獲得諸多收益，改革將基礎(chǔ)教育的管理權(quán)上收到了縣，鄉(xiāng)政府失去了一塊獲利的領(lǐng)域。因此，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)是積極擁護(hù)改革的，而富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)則不愿意放棄自己的既得利益，它們會(huì)力爭(zhēng)維持現(xiàn)狀。由于當(dāng)前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政較為緊張，僅在北京等大城市（街道辦）以及沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)較為富裕，因此“以縣為主”的改革受到了大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的歡迎。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室：何去何從

“1989年以后，在一些地方，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在基礎(chǔ)教育辦學(xué)過(guò)程中的地位日益重要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育組升格為鄉(xiāng)鎮(zhèn)教委，成為一級(jí)管理實(shí)體，其人員編制幾乎與縣教育局相當(dāng)”，在改革之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦享有學(xué)校管理的職權(quán)，而“以縣為主”的改革撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦，將其與中心校合并，使得人員編制減少，職能弱化。原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦的工作人員一部分進(jìn)了中心校，一部分被安排到了其他崗位，還有一部分失業(yè)，這三者的地位在改革后均有不同程度的下降，因此其作為“既得利益者”容易成為改革的阻礙者。而在這個(gè)問(wèn)題上得利者是縣教育行政部門。

（五）農(nóng)村學(xué)校、學(xué)生與家長(zhǎng)：改革的受益人

改革保障了農(nóng)村學(xué)校的經(jīng)費(fèi)，健全了教師編制，因此學(xué)校與校長(zhǎng)無(wú)疑是改革的得利者，也就成為改革的堅(jiān)定擁護(hù)者與自發(fā)行動(dòng)者。與此同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)注意到改革中產(chǎn)生的一個(gè)特殊部門：中心校。“以縣為主”的改革撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦，將其與中心校合并，使得中心校在原有職能不變的同時(shí)又獲得了對(duì)轄區(qū)內(nèi)學(xué)校的管轄權(quán)，成為一個(gè)兼具事業(yè)性與行政性的部門，學(xué)校的部分管理人員也隨之成為教育行政官員，獲得諸多利益。在改革中，“中心校”財(cái)權(quán)雙收且無(wú)“成本”，成為改革中的大贏家。

在改革之前，很大一部分鄉(xiāng)的政府無(wú)力承擔(dān)全部的教育經(jīng)費(fèi)，因此會(huì)通過(guò)與家長(zhǎng)協(xié)商的方式籌集部分資金，如學(xué)校的伙食、校舍的維修工作由村民來(lái)保障。而在新的體制下，學(xué)校的全部辦學(xué)經(jīng)費(fèi)均由縣財(cái)政承擔(dān)，家長(zhǎng)與學(xué)生成為這項(xiàng)政策的獲益者。與此同時(shí)，學(xué)校的經(jīng)費(fèi)有了保障，教師中公辦教師的比例增加，教學(xué)質(zhì)量也會(huì)得到較大提高。家長(zhǎng)與學(xué)生成為改革的最大受益人，這也是“以縣為主”改革的初衷。

三、討論

對(duì)改革的進(jìn)程以及利益相關(guān)人進(jìn)行分析之后不難發(fā)現(xiàn)：

第一，改革調(diào)整了教育行政系統(tǒng)中的權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，形成了新的格局。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府在職權(quán)與責(zé)任關(guān)系上達(dá)成了新的均衡，原來(lái)縣鄉(xiāng)“分級(jí)負(fù)責(zé)”的格局轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙钥h統(tǒng)籌，鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與，相互制衡”;其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦撤銷，其職權(quán)上收到縣教育局，使得舊有的教育行政職權(quán)分散的格局走向統(tǒng)一。

第二，改革觸動(dòng)了部分群體的既得利益：原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦職能喪失，其工作人員流入其他部門，或從教或失業(yè);經(jīng)濟(jì)富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）在改革中失去了基于管理權(quán)而獲得的諸多利益。

第三，“以縣為主”改革的有效性：農(nóng)村學(xué)校、學(xué)生（家長(zhǎng)）與縣教育行政部門成為最大受益人。學(xué)校、學(xué)生與家長(zhǎng)是改革的最大受益人，并且這種收益是無(wú)成本的，這與改革的初衷“保障農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)、規(guī)范學(xué)校管理”是相符的，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)改革是卓有成效的。同時(shí)，隨著改革的進(jìn)行，縣教育行政部門的教育管理職權(quán)有所增加，這是與教育財(cái)證權(quán)上收的改革思路相對(duì)應(yīng)的，符合改革的基本理念。

第四，改革中仍然存在一些問(wèn)題。首先，縣財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足;其次，縣教育局直接管理農(nóng)村學(xué)校難度較大;再次，《決定》對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府教育職責(zé)區(qū)分不明晰，導(dǎo)致鄉(xiāng)的教育職能發(fā)揮不完善。這些問(wèn)題主要是由我國(guó)當(dāng)前的政治、經(jīng)濟(jì)體制所決定的，其解決并不能僅僅依賴“以縣為主”改革，而是有待于國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化。

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□責(zé)任編輯：曾維平