“釣魚執(zhí)法”：和諧社會(huì)的不和諧音符

○ 崔先維

“釣魚執(zhí)法”：和諧社會(huì)的不和諧音符

○ 崔先維

社會(huì)的和諧穩(wěn)定是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是社會(huì)不斷走向文明進(jìn)步的標(biāo)志。在社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)中，政府應(yīng)該成為社會(huì)矛盾的化解者，成為社會(huì)弱勢(shì)群體利益的捍衛(wèi)者，成為促進(jìn)社會(huì)和諧有利的助手，而不是社會(huì)矛盾的制造者。政府作為社會(huì)公共權(quán)力的行使者，其行為方式與執(zhí)法狀況直接影響著社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。同時(shí)，建構(gòu)社會(huì)主義和諧社會(huì)的過程也是一個(gè)不斷規(guī)范政府行為，約束公共權(quán)力，防止公共權(quán)力濫用的過程。發(fā)生在上海的“釣魚執(zhí)法”事件顯現(xiàn)了我國某些領(lǐng)域公共權(quán)力的濫用，反映了在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中存在的不和諧因素。

一、和諧社會(huì)的不和諧音符：“釣魚執(zhí)法”

“釣魚執(zhí)法”在歐美國家通常稱為“執(zhí)法圈套”，最早用于刑事偵查，是對(duì)于那些取證困難，并且對(duì)于社會(huì)危害嚴(yán)重的案件所采用的方法?！皥?zhí)法圈套”的實(shí)施會(huì)受到嚴(yán)格的限制。美國法學(xué)家波斯納在論述“誘惑偵查”的問題時(shí)認(rèn)為：任何人都不應(yīng)該成為國家實(shí)施其政策和任務(wù)的犧牲品，國家無權(quán)對(duì)由自己制造的罪犯予以處罰；否則，將與國家的司法職能相悖。同樣的道理，行政機(jī)關(guān)不能為了完成自己的罰款任務(wù)去考驗(yàn)公民的道德，誘惑公民違法進(jìn)而對(duì)自己制造的違法者予以處罰?？墒窃谥袊恼Z境下，執(zhí)法圈套卻超越了公安機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查罪犯的范疇，成為政府部門通過公共權(quán)力的濫用謀求部門利益、個(gè)人利益的手段，成為公共權(quán)力對(duì)公民權(quán)利實(shí)施侵害的工具。

行政權(quán)力作為公共權(quán)力的一種，因其作用社會(huì)的普遍性日益受到社會(huì)關(guān)注。行政權(quán)力“是國家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制手段，為有效執(zhí)行國家意志而依據(jù)憲法原則對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的一種能力”[1]。行政權(quán)力是政府管理整個(gè)社會(huì)的權(quán)力基礎(chǔ)，如果這種權(quán)力沒有能夠很好地作用于社會(huì)，沒有維護(hù)社會(huì)公共利益，而是用于行政部門在“公共利益”的名義下謀取部門利益或者個(gè)人利益則會(huì)帶來社會(huì)公眾的不滿，造成政府與公眾之間關(guān)系的緊張?！搬烎~執(zhí)法”雖然只是發(fā)生在上?；蛘咂渌貐^(qū)的個(gè)案，但是其隱含的問題卻具有普遍意義，那就是本來應(yīng)該是維護(hù)社會(huì)正常秩序，維護(hù)社會(huì)公眾安全與福利的政府部門，即為了追求其自身的利益，不惜損害公眾利益，甚至通過欺騙、誘捕等方式誘導(dǎo)公眾受騙，從而獲取收益。這種行為已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了行政權(quán)力的邊界，不僅帶來公民權(quán)利的喪失，更是對(duì)于政府公信力的挑戰(zhàn)。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中，政府理應(yīng)成為社會(huì)和諧的維護(hù)者，成為誠實(shí)守信、為公眾樹立榜樣的模范，而“釣魚執(zhí)法”行為卻帶來了社會(huì)成員對(duì)政府行為正當(dāng)性的懷疑，這種社會(huì)風(fēng)氣一旦形成極容易產(chǎn)生人與人之間關(guān)系的不信任，社會(huì)和諧則成為空話。試想一下，當(dāng)我們面對(duì)著懷孕的婦人用熱切的眼神，懇求我們幫助時(shí)；當(dāng)有某位病人急需住院治療時(shí)，我們是否都要推敲一下，他們究竟是真的需要幫助還是行政執(zhí)法人員設(shè)計(jì)給我們的“鉤子”？

二、“釣魚執(zhí)法”的表征：公共權(quán)力濫用

（一）公共權(quán)力濫用帶來政府公信力的降低

政府手中的權(quán)力是人民賦予的，然而公共權(quán)力自從其產(chǎn)生就面臨著自我膨脹的風(fēng)險(xiǎn)，這種自我膨脹表現(xiàn)形式是以組織化形式出現(xiàn)的，而其往往是以某個(gè)職位上的人員作為載體。從上海“釣魚執(zhí)法”的案件上，我們可以清晰地看到對(duì)于行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的缺乏而導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用。行政作為的過程中存在著亂作為的可能，這種以公共權(quán)力為后盾的行為方式，其目的是為了追求部門利益，是為了完成上級(jí)行政機(jī)關(guān)指定的收費(fèi)指標(biāo)，而這種指標(biāo)同本部門人員的福利，領(lǐng)導(dǎo)的升遷密切關(guān)聯(lián)。在進(jìn)行收費(fèi)中存在著濫用行政權(quán)力的問題，導(dǎo)致政府的公信力下降。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府同公眾之間的關(guān)系也在發(fā)生著變化，隨著現(xiàn)代民主、法治意識(shí)的增強(qiáng)，公民對(duì)于自身權(quán)利的捍衛(wèi)成為現(xiàn)代社會(huì)成員應(yīng)有的訴求，而當(dāng)這種釣魚執(zhí)法的情況發(fā)生時(shí)，公民個(gè)人只有拿起法律的武器同國家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行維權(quán)行動(dòng)，才能夠捍衛(wèi)自我應(yīng)有的尊嚴(yán)與權(quán)利。這種“釣魚執(zhí)法”產(chǎn)生的最為惡劣的影響是，社會(huì)公眾對(duì)政府誠信認(rèn)知的懷疑，對(duì)于政府及其公務(wù)員行為的反感以及無奈，甚至對(duì)這樣的行為感到困惑。因?yàn)樽鳛檎块T而言，其行為是代表著公共權(quán)力，代表著公共利益，是人民忠實(shí)可信的公仆，如果行政機(jī)關(guān)這種謀取私利的行為使得人民利益受損，那它就不是合格的行政組織。

（二）缺少程序正義的規(guī)范帶來行政裁量的隨意性

在我國的法律體系中存在著重視實(shí)體法而輕視程序法的狀況，經(jīng)過社會(huì)主義法制的不斷完善，這種情況有所改觀，但是還沒有徹底改變。對(duì)于行政執(zhí)法人員而言，集中地體現(xiàn)在行政自由裁量權(quán)過大，行政執(zhí)法人員掌握的權(quán)力缺少程序的約束意味著其行為的合法性不能夠清晰的判斷。“程序一詞，就其涵義分析，當(dāng)然是指要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)、必須、只能如何去作。否則，意味著須由其承擔(dān)某種否定性的法律后果。據(jù)此推導(dǎo)，法定的行政程序，對(duì)于一般行政機(jī)關(guān)而言，實(shí)際上等于是具體化了的或曰操作規(guī)程化了的義務(wù)”[2]?；鶎有姓?zhí)法人員的素質(zhì)偏低，加之存在著大量的物質(zhì)金錢的誘惑，使其行為超出程序正義的要求，走向違法的邊緣。以上海孫中界案件為例，好心的18歲司機(jī)孫中界順路搭載一名年輕人，在這不到五分鐘的善舉之后，換來的卻是掉進(jìn)了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)精心設(shè)計(jì)好的“釣魚執(zhí)法”。為了證明其清白，孫中界自斷手指以示清白。此事在網(wǎng)絡(luò)、媒體上廣泛傳播，引起了社會(huì)的關(guān)注，而隱藏的這種“釣鉤執(zhí)法”利益鏈條也逐步浮出水面。據(jù)《廣州日?qǐng)?bào)》2009年10月19日?qǐng)?bào)道，釣魚執(zhí)法的背后有著巨大的利益鏈條，龐大的處罰金額支撐起了一個(gè)畸形的執(zhí)法平臺(tái)。以上海市閔行區(qū)交通執(zhí)法大隊(duì)為例，兩年時(shí)間處罰5000輛所謂的“黑車”，罰款5000多萬元，巨大的罰款讓許多交通執(zhí)法部門不擇手段，陷害合法公民于非法的狀態(tài)?？梢哉f這種行政執(zhí)法行為已經(jīng)嚴(yán)重地偏離了社會(huì)程序正義的規(guī)范，超出了政府的道德底線。政府的行為方式?jīng)]有明確的程序性約束，加之對(duì)于政府的監(jiān)督制度不健全，監(jiān)督的時(shí)效性不強(qiáng)，受害的雖然是無辜的公民，但是也對(duì)政府的權(quán)威、政府行為合法性的質(zhì)疑。

（三）危害社會(huì)和諧，帶來政府與公民關(guān)系緊張

和諧社會(huì)的建構(gòu)要求不斷化解社會(huì)矛盾，給社會(huì)成員的沖突建構(gòu)一個(gè)制度化的平臺(tái)，減少社會(huì)矛盾對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定的沖擊?！搬烎~執(zhí)法”行為恰恰帶來的是政府與公民之間關(guān)系的緊張。試想一下，善良的公民在受到政府某些部門精心設(shè)計(jì)的騙局中，采取欺詐性的方式獲取公民的合法收入，而政府卻以此標(biāo)榜成績。這樣的情況持續(xù)下去，肯定帶來社會(huì)成員的不滿，而這種不滿還沒有暢通的渠道可以得到有效的救濟(jì)，那么社會(huì)矛盾的積累很可能造成政府與公民之間更大矛盾的可能。孫中界事件以及張暉案件并非簡單的個(gè)案，而是政府行為缺少程序約束、政府的某些部門追求經(jīng)濟(jì)利益的表現(xiàn)。政府作為公共利益的代表者，追求的是社會(huì)公共利益，而對(duì)于有些政府部門而言，部門利益取代了社會(huì)公共利益，從執(zhí)法理念到具體執(zhí)法行為，缺少以人為本的價(jià)值訴求，利用人民交給的權(quán)力謀求私利。這樣不僅帶來了社會(huì)矛盾的激化，更帶來了社會(huì)成員之間的不信任。試想一下，政府的逐利行為在社會(huì)上廣泛傳播，利用欺詐手段獲取非法收益，那么公民也可以利用欺詐手段去獲取他人的收益，這樣整個(gè)社會(huì)的和諧局面就無法形成，社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展就失去了秩序和誠信，同時(shí)也就失去了社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。

三、“釣魚執(zhí)法”的治理：理性回歸公共權(quán)力

公共權(quán)力是人民賦予政府管理整個(gè)社會(huì)的權(quán)力，公共權(quán)力的運(yùn)用是否正當(dāng)、合理，不僅是對(duì)政府正當(dāng)性的拷問，也是公民對(duì)于自身權(quán)利的捍衛(wèi)。從“釣魚執(zhí)法”中我們可以清晰地看到，進(jìn)行社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)，依然任重而道遠(yuǎn)。政府采用欺騙的手法誘導(dǎo)普通公眾違法，從而獲取收益，這種行為是一種公共權(quán)力的濫用，是對(duì)政府公信力的挑戰(zhàn)。因此，政府應(yīng)當(dāng)積極吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，強(qiáng)化依法行政，讓公共權(quán)力回歸到合理的軌道上來。

（一）依法約束公共權(quán)力，保障社會(huì)公正

行政機(jī)關(guān)要依法行政，按照法律的規(guī)定行使行政權(quán)力，不僅要目的合法，而且還要手段合法?！霸谂c公民、與社會(huì)的關(guān)系上，政府行政機(jī)關(guān)是最直接、最經(jīng)常的、最廣泛的、最具體的，事實(shí)上，公民從生到死的全部生活都與行政部門所提供的服務(wù)密切相關(guān)”[3]。因?yàn)樾姓块T同公民有著密切的關(guān)系，而其行為又具有很大的自由裁量度，往往會(huì)造成對(duì)公民個(gè)人的侵害。行政自由裁量權(quán)過大、行政權(quán)對(duì)于社會(huì)的作用普遍性以及行政行為的復(fù)雜性導(dǎo)致了行政權(quán)力往往超出了立法權(quán)力的約束，成為權(quán)力濫用的溫床。依法約束行政權(quán)力就要按照程序正義的要求，通過在程序上對(duì)行政行為進(jìn)行規(guī)范，而對(duì)程序的尊重與程序正義的價(jià)值訴求應(yīng)有法律的保障，要改變過去那種行政部門“權(quán)大于法”的狀況。對(duì)于轉(zhuǎn)型的中國社會(huì)而言，新法與舊法之間、不同的法律之間還存在著不協(xié)調(diào)的問題，這也在一定程度上給行政部門濫用權(quán)力提供了方便。為此，在立法過程中要對(duì)此法與彼法之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，防止不同法律規(guī)定之間產(chǎn)生矛盾。

（二）強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的合力

對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、人大的監(jiān)督、公民個(gè)人的監(jiān)督以及新聞媒體的監(jiān)督等構(gòu)成。雖然在在理論上我國監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的主體最為廣泛、內(nèi)容也最為全面，但是在實(shí)際運(yùn)行中，各種監(jiān)督主體對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督并沒有真正落實(shí)到實(shí)處。人大的監(jiān)督最具有法律效應(yīng)，人大也是對(duì)行政機(jī)關(guān)最具權(quán)威性的監(jiān)督部門，然而人大由于其人員有限，監(jiān)督主要停留在政府的預(yù)算、政府行政立法等幾個(gè)方面，而對(duì)于行政機(jī)關(guān)的日常行為方式則缺少制度性的監(jiān)督辦法；政府內(nèi)部的監(jiān)督往往因同政府執(zhí)法部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，而使之流于形式；公民個(gè)人的監(jiān)督往往因?yàn)槿鄙傩畔⒁约肮駛€(gè)人受到自身時(shí)間等方面的限制而影響力有限；新聞媒體的監(jiān)督往往是在出現(xiàn)了重大問題之后的監(jiān)督形式，通過輿論引發(fā)公眾的關(guān)注來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，具有很強(qiáng)的隨機(jī)性與滯后性。為此應(yīng)該探索形成監(jiān)督政府部門的合力，形成人大、政府內(nèi)部、公眾、新聞媒體等多種監(jiān)督主體的合力，并且要真正發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的實(shí)際作用。

（三）保障公民維權(quán)渠道的暢通

為什么“釣魚執(zhí)法”造成了普通民眾利益受到政府部門的侵害而不能將其侵害行為終止，反而進(jìn)一步導(dǎo)致“釣魚執(zhí)法”形成一個(gè)嚴(yán)密的組織鏈條，形成一種產(chǎn)業(yè)？究其原因，一方面，反映公民個(gè)人的維權(quán)意識(shí)淡漠，當(dāng)政府部門侵害公民權(quán)利，公民大多選擇沉默，而不是拿起法律的武器捍衛(wèi)自己的權(quán)利；另一方面，更為主要的原因是公民缺少暢通、完善的司法救濟(jì)機(jī)制。因此以個(gè)體出現(xiàn)的公民面對(duì)具有強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)的行政執(zhí)法人員，弱小的一方往往是公民。在“釣魚執(zhí)法”中，行政執(zhí)法部門對(duì)于執(zhí)法方式的“創(chuàng)新”帶來的卻是無辜公民的受害，行政執(zhí)法部門在行使行政權(quán)力、維護(hù)社會(huì)秩序時(shí)不能夠牽扯經(jīng)濟(jì)利益。而打著維護(hù)社會(huì)秩序、維護(hù)社會(huì)公共利益進(jìn)行的獲利活動(dòng)恰恰違背了公共權(quán)力的價(jià)值初衷，對(duì)公民個(gè)人的侵害最終結(jié)果還是造成對(duì)政府本身的損害。在行政執(zhí)法問題上應(yīng)有司法的介入，司法才是公民權(quán)利的最后法律屏障。國家應(yīng)該給公眾的司法救濟(jì)提供必要的渠道，使公民在尋求正常的司法渠道而不是采取“自斷手指”的極端行為。

公共權(quán)力的理性回歸是公共權(quán)力的價(jià)值訴求，也是社會(huì)和諧的基石，只有政府成為社會(huì)公正的維護(hù)者，而不是社會(huì)公正的踐踏者，其行政行為才具有權(quán)威，才能夠有效化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

[1][3]張國慶：《公共行政學(xué)》，北京大學(xué)出版社2007年版，第88、391頁。

[2]崔卓蘭：《論行政權(quán)與行政程序法》，《吉林大學(xué)學(xué)報(bào)》1993年第2期。

（作者系吉林大學(xué)行政學(xué)院博士生）

（責(zé)任編輯 崔光勝）

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