公民參與地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的現(xiàn)狀與原因探析

劉正妙

公民參與地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的現(xiàn)狀與原因探析

劉正妙

目前，我國公民參與政治生活的總體現(xiàn)狀是令人鼓舞的。公民參與到地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)中來，推進(jìn)了廣大領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)政績觀的樹立，調(diào)動(dòng)了他們的積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，并且在一定程度上也促進(jìn)了公民的全面發(fā)展。然而，從我國現(xiàn)行公民參與地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的意識(shí)、渠道、方式方法、類型、效果的現(xiàn)狀來看，與新形勢(shì)下社會(huì)發(fā)展的要求還存在一定距離，因此有必要對(duì)我國公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)作一現(xiàn)實(shí)考量，進(jìn)一步找出癥結(jié)所在，以期發(fā)現(xiàn)公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的有效方法與對(duì)策。

一、公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的現(xiàn)實(shí)考量

（一）自主性參與少，政府動(dòng)員參與多

事實(shí)上，只有公民自覺自愿地參與到地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)中,他們才會(huì)充分運(yùn)用自己的聰明才智，合理利用客觀條件，積極影響地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)行為，促進(jìn)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部不斷創(chuàng)造符合民意的政績，公民參與的意義才能得到充分彰顯。但由于在我國千百年傳承下來的“群體性質(zhì)的血緣、居住方式的聚居性、組織結(jié)構(gòu)的等級(jí)性、調(diào)節(jié)手段的禮俗性、經(jīng)濟(jì)形式的農(nóng)耕性、資源渠道的自給性、生活方式的封閉性”[1]所形成的傳統(tǒng)思想、小農(nóng)意識(shí)，以及公民參與到地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)中的手段、方式方法、參與的效果不直接彰顯等因素的影響，我國公民參與到地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)中的自主性還很缺乏。公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的主要方式仍然是政府動(dòng)員型參與。就我國目前公民參與到地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的主要事例來看，無論是民意調(diào)查還是公開聽證，或滿意度調(diào)查都是政府發(fā)動(dòng)型的公民參與。即使是網(wǎng)上評(píng)議這種最能讓公民自主參與到地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)中的渠道，從實(shí)施的效果來看，也因公民自覺性參與程度不高，與預(yù)期目的之間存在著一定差距。

（二）團(tuán)體參與少，個(gè)人參與多

從歐美發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，單個(gè)市民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)，并對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)起效應(yīng)的成功案例幾乎沒有，而由個(gè)體所組成的團(tuán)體或利益集團(tuán)在公眾參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)中起著不可忽視的作用，有時(shí)甚至是舉足輕重的。從我國推行政府績效評(píng)估實(shí)現(xiàn)公民參與以來，很少出現(xiàn)公民組織性的團(tuán)體參與，大多數(shù)公民參與都是無組織的單個(gè)公民參與。而公民個(gè)人作為單個(gè)利益關(guān)系主體，由于自己的能力、素質(zhì)、精力等各方面的限制，個(gè)體參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的影響及所能起到的作用是非常有限的，因而很難達(dá)到優(yōu)化地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的目的。由于公民沒有參與到團(tuán)體對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行政績考評(píng)，個(gè)體往往缺乏明確的目標(biāo)，是否參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)視自己的個(gè)人興趣而定，因而參與姿態(tài)忽冷忽熱，變動(dòng)不居；且個(gè)體由于自己個(gè)人利益的狹隘性，往往只參與與自己有著利益關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考評(píng)，帶有具體性?？傊狈M織依托的公民個(gè)體參與，“自立性差，難以進(jìn)行利益聚合形成公民參與合力”[2]，造成我國地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)中公民參與的力度不夠、隨意性大且不具代表性，因而對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的影響和效用很有限。

（三）全過程參與少，部分環(huán)節(jié)參與多

地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其不僅包括政績考評(píng)價(jià)值取向的確立、考評(píng)指標(biāo)體系的構(gòu)建、評(píng)價(jià)模型的篩選，還包括結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容。但是，縱觀我國公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)，幾乎沒有哪個(gè)地方政府在整個(gè)政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)中都實(shí)現(xiàn)了公民參與現(xiàn)象。而且根據(jù)搜集到的公民參與事例來看，大部分公民參與都只是地方政府對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績已經(jīng)評(píng)定和劃分等級(jí)后的參與，即政府完成領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)后對(duì)其進(jìn)行公示，再讓公民發(fā)表自己的意見，提出自己的看法。這就是說，不僅沒有公民對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)全過程的參與，而且，對(duì)其考評(píng)核心環(huán)節(jié)的參與更是很少。如領(lǐng)導(dǎo)干部哪些政績考評(píng)指標(biāo)應(yīng)該篩選為考評(píng)指標(biāo)；考評(píng)指標(biāo)的權(quán)值的確定；領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)指標(biāo)賦分；考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)干部后的評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等環(huán)節(jié)都很少有公民參與。這種公民參與的現(xiàn)狀很難取得公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的預(yù)期效果。

（四）農(nóng)村地區(qū)公民參與少，城鎮(zhèn)公民參與較多

隨著新農(nóng)村建設(shè)如火如荼地進(jìn)行，社會(huì)主義農(nóng)村建設(shè)取得了顯著的成績。和諧社會(huì)逐漸推進(jìn)，農(nóng)村與城市差距進(jìn)一步縮小。但是一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是：農(nóng)村與城市之間的差距依然明顯，農(nóng)民與城市居民經(jīng)濟(jì)收入、文化水平等差距仍然存在。這在地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)公民參與率上也有所體現(xiàn)。例如，2002年5月零點(diǎn)公司曾對(duì)浙江、四川等地市民認(rèn)知縣長姓名作調(diào)查：浙江諸暨小鎮(zhèn)居民對(duì)縣長正確認(rèn)知率為46.3%，而農(nóng)村居民僅為10.2%；福建長樂小鎮(zhèn)居民的正確認(rèn)知率為28.6%，而農(nóng)村居民為4.2%；四川彭州小鎮(zhèn)居民為30.1%，而農(nóng)村居民為9.2%。從以上數(shù)據(jù)我們可以看出，農(nóng)村地區(qū)居民與城鎮(zhèn)居民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的確存在差距。由于農(nóng)村地區(qū)公民受教育的程度、經(jīng)濟(jì)地位、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政績的了解等與城鎮(zhèn)居民都有一定的差距，所以很難想象一個(gè)成天為生計(jì)奔波勞累、無暇顧及政治、不懂評(píng)價(jià)方式方法、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部甚至連名字都不知道的農(nóng)村居民能像掌握各種資源相對(duì)都較為豐富的城鎮(zhèn)居民那樣較為廣泛地參與到地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)中去。并且由于主觀意識(shí)源于客觀現(xiàn)實(shí)，缺乏客觀參與條件的農(nóng)村居民也很難形成那種較高的地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)思想意識(shí)，反過來又制約著公民參與行為。

（五）程序參與少，隨意參與多

程序參與是指公民在法律法規(guī)的范圍內(nèi)，按照地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的一系列規(guī)章制度，有序地參與到領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)中去，即公民在什么時(shí)候、什么地方、以什么方式或手段如何參與領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)。公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)，只有在制度框架內(nèi)按照一定的程序有序地進(jìn)行，才能免受其他個(gè)人、組織、機(jī)構(gòu)甚至是政府的干涉，從而為公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的平等性、完整性、有效性提供保障，促進(jìn)公民參與目的的實(shí)現(xiàn)。這也就是說，我國公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的發(fā)展方向應(yīng)該是程序化參與。然而，在實(shí)際中，目前公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)在某種程度上說還不能算是嚴(yán)格意義上的程序參與，基本都是公民隨意的參與。因?yàn)?，公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)發(fā)展起步較晚，公民參與領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的渠道、范圍、程度、方式方法等都沒有形成制度。公民參與領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)往往只是地方政府根據(jù)自己的需要而采取的策略行為，這就出現(xiàn)了“一是形式主義多，實(shí)實(shí)在在的少；二是虎頭蛇尾多，善始善終少；三是空頭支票多，真正兌現(xiàn)少”[3]等公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)現(xiàn)象。它有時(shí)甚至異化為地方政府撈取公民信任和支持的手段，而達(dá)不到公民參與要達(dá)到的訴求目的。這樣，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)不僅起不到應(yīng)有的作用，反而會(huì)浪費(fèi)社會(huì)資源，勞民傷財(cái)，有損地方政府和領(lǐng)導(dǎo)官員的形象。與此相對(duì)應(yīng)的是，隨意性的參與也會(huì)造成公民為追求自身利益最大化而產(chǎn)生大量機(jī)會(huì)主義和不負(fù)責(zé)任的行為。

二、公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)不足的原因分析

通過對(duì)我國公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的現(xiàn)實(shí)考量，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)不足的原因主要有：

（一）公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的法規(guī)不完善

雖然我國的基本社會(huì)制度為公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)提供了基礎(chǔ)，憲法和法律對(duì)公民參與權(quán)利也都做出了原則性規(guī)定，但是就具體的公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)而言，這方面的法規(guī)還很不完善。一是“沒有關(guān)于地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)公民參與的專門法規(guī)”[4]。關(guān)于公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的法規(guī)多是零碎的分散于各公民參與相關(guān)法規(guī)中，而且這種相關(guān)法規(guī)只是一些原則性的關(guān)于公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的規(guī)定。二是各相關(guān)法規(guī)還有待完善。例如《公務(wù)員法》在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)時(shí)僅規(guī)定：“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)各成員的定期考核，由主管機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理”，而我國目前并沒有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的具體規(guī)定，同時(shí)，公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)各環(huán)節(jié)的法規(guī)也不完善。地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)中，公民參與的環(huán)節(jié)往往都是政府規(guī)定的，不是各環(huán)節(jié)的公民參與，缺乏這樣的實(shí)踐，必然也缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范。這些都有待進(jìn)一步完善。三是公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)機(jī)制構(gòu)成主線不突出。縱觀我國有關(guān)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)公民參與的相關(guān)規(guī)章與制度，發(fā)現(xiàn)這些制度都零散地分散在各相關(guān)法規(guī)的各章節(jié)里，缺乏一根主線把它們構(gòu)成一個(gè)完整的系統(tǒng)，從而難以相互作用、相互配合而起到良好功效。四是公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)各環(huán)節(jié)的配套法規(guī)不完善。這使得公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)各環(huán)節(jié)的具體操作規(guī)范根本無法落實(shí)。

（二）公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的內(nèi)容狹窄

關(guān)于這一點(diǎn)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公民參與到地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的內(nèi)容不全面。意大利有學(xué)者指出：公民參與的范圍越廣越好，公民參與階段的時(shí)間越早越好。而我國公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)多是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)比較抽象的評(píng)價(jià)，這種評(píng)價(jià)都是公民相對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的某一方面提出來的。而且由于沒有合理完整的公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)指標(biāo)體系，公民參與的內(nèi)容就顯得極為隨意和具體化，不具有代表性，因此顯示出極其狹隘、不全面的特點(diǎn)。二是公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的內(nèi)容不是領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的重點(diǎn)，無法體現(xiàn)公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的功能。領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)是個(gè)綜合復(fù)雜的體系，涉及面廣、內(nèi)容多，加之公民自身的經(jīng)濟(jì)、精力、時(shí)間有限，使之不可能全面參與。公民參與只有有針對(duì)性、重點(diǎn)參與到領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的關(guān)鍵內(nèi)容中去，才能體現(xiàn)公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的意義。如果一味強(qiáng)調(diào)公民參與范圍的廣泛性，而忽視輕重之分，不僅在經(jīng)濟(jì)上不合算，而且在參與的效果上也不佳。

（三）公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的深度不夠

地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)公民參與深度是指，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)中的哪個(gè)階段應(yīng)該讓公民參與到其中來。而參與的深度不夠是指相關(guān)的規(guī)章制度對(duì)于公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的階段沒有明確規(guī)定，或者說沒有規(guī)定地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)中哪一個(gè)階段需要公民參與其中。一般來講，領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)不是一個(gè)單一的行為過程，而是由明確考評(píng)的要求與任務(wù)、確定考評(píng)目的和可量化的目標(biāo)、建立各種考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政績考評(píng)、比較政績結(jié)果與目標(biāo)、分析與報(bào)告政績結(jié)果、運(yùn)用政績考評(píng)結(jié)果提高領(lǐng)導(dǎo)干部政績等構(gòu)成的行為系統(tǒng)，是一個(gè)由許多環(huán)節(jié)所組成的綜合過程。因此，我國公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)不僅僅只是簡(jiǎn)單地對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政績進(jìn)行是與否的定性判定，而應(yīng)是融入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的全過程。目前我國公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)實(shí)踐中，公民絕大多數(shù)是在政府邀請(qǐng)公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)時(shí)才真正地參與到考評(píng)過程中來，而且這種參與僅僅局限于對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績的評(píng)議階段，公民并沒有參與到領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的其他階段。當(dāng)然“這與我國公民參與的諸多主客觀條件限制有關(guān)，不可能讓公民參與在考評(píng)的每個(gè)階段都是該考評(píng)階段的中心”[5]。但是，這并不意味著公民只能參與到地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績?cè)u(píng)議這個(gè)階段，而應(yīng)該是利用一切積極因素，調(diào)動(dòng)公民參與的積極性，在地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的各階段都有公民參與的聲音。

（四）缺乏對(duì)公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的有效約束

諾斯認(rèn)為，“若沒有約束，我們將生存在霍布斯主義的叢林中，也不可能有文明的存在”[6]。因此，為防止公民的越權(quán)行為侵害全體公民的一般利益，必須通過相應(yīng)的法律法規(guī)等規(guī)章制度來約束公民參與領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)的行為。但在我國現(xiàn)階段，由于不少公民不能正確理解我國國情對(duì)現(xiàn)實(shí)參與的影響，加之自己追求自身利益的經(jīng)濟(jì)人屬性，有相當(dāng)數(shù)量的公民參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)不是基于公民的政治責(zé)任感，不是出于對(duì)自己權(quán)利和義務(wù)的認(rèn)識(shí)，也不是出于幫助領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的政績觀、創(chuàng)造促進(jìn)地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的政績等方面的考慮，而是為了影響地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部活動(dòng)以獲取更多的自身利益，或是因利益實(shí)現(xiàn)受挫而發(fā)泄不滿情緒來參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)。在這種非理性化參與動(dòng)機(jī)的支配下，在缺乏相關(guān)規(guī)章制度約束的情況下，公民就會(huì)以非程序化、非規(guī)范化的形式參與領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評(píng)，而這樣的參與是毫無意義的。

[1]王滬寧：《當(dāng)代村落家庭文化》，上海人民出版社1999年版，第263頁。

[2]梁波：《當(dāng)代中國公民政治參與的制約因素》，《求實(shí)》2002年第5期。

[3]彭國甫：《地方政府公共事業(yè)管理績效評(píng)價(jià)研究》，湖南人民出版2004年版，第204頁。

[4]莊國波：《領(lǐng)導(dǎo)干部政績?cè)u(píng)價(jià)的理論與實(shí)踐》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2007年版，第208頁。

[5]池松軍：《社會(huì)變革中我國公民政策參與的發(fā)展趨勢(shì)》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2007年第10期。

[6]劉文革：《以諾斯為代表的制度變遷理論評(píng)析》，《學(xué)術(shù)交流》2007年第3期。

（作者單位 湘潭大學(xué)哲學(xué)與歷史文化學(xué)院）

（責(zé)任編輯 楚樸）