非政府組織參與公共危機(jī)管理的理論依據(jù)與現(xiàn)實途徑

柯 燕

摘要:隨著經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的加速,公共危機(jī)事件已成為影響我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會穩(wěn)定的不利因素。非政府組織作為一種制度創(chuàng)新,可以有效彌補(bǔ)政府在公共危機(jī)管理中的失靈和不足。從治理理論、危機(jī)理論和社會資本理論的角度,研究非政府組織參與公共危機(jī)的理論依據(jù)和現(xiàn)實途徑具有重要的意義。

關(guān)鍵詞:非政府組織;公共危機(jī)管理;理論依據(jù)

中圖分類號:C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)29-0171-02

引言

2004年12月,印度尼西亞地震引發(fā)大海嘯,大量國際非政府組織迅速參與到救援工作中。在日內(nèi)瓦,國際紅十字會和紅新月會聯(lián)合會呼吁國際社會提供600多萬美元的“即刻援助”,幫助了大約50萬幸存者。國際“無國界醫(yī)生組織”用飛機(jī)向最接近震中的印度尼西亞蘇門達(dá)臘島運送去32噸的醫(yī)療和衛(wèi)生物資。非政府組織與國際社會和受災(zāi)國政府等在救援工作中緊密配合,行動統(tǒng)一,使得聯(lián)合國負(fù)責(zé)人道救援事務(wù)的副秘書長揚·埃格蘭不得不贊嘆,這是人類迄今對重大自然災(zāi)害所作出的“最為有效的應(yīng)急反應(yīng)” 。而在我國2003年的“非典危機(jī)”中涌現(xiàn)了大量草根非政府組織,為危機(jī)的及時化解起到了重要的作用。

“非典”事件后,非政府組織在公共危機(jī)管理中的獨特優(yōu)勢逐漸引起我國學(xué)術(shù)界的關(guān)注,且在危機(jī)主體方面形成了區(qū)別于“政府主體論”的“資源整合論”,強(qiáng)調(diào)在發(fā)揮政府作用的同時,要調(diào)動社會組織在危機(jī)管理中的積極性。有學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)該促進(jìn)各類非政府組織的正常發(fā)展和能力構(gòu)建,增強(qiáng)公民的自組織能力,以便在危急時刻充分利用非政府組織的資源,及時有效地自救和救助別人。 還有學(xué)者認(rèn)為,中國應(yīng)該大力促進(jìn)公民社會的發(fā)育,增強(qiáng)其自治性,健全非政府組織發(fā)展的法律政策環(huán)境,推動公民參與和志愿組織建設(shè),并逐漸建立公民社會與政府之間互補(bǔ)、合作的良性伙伴關(guān)系,以適應(yīng)向現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢?？偟膩碚f,目前國內(nèi)相關(guān)研究的現(xiàn)實性較強(qiáng)、理論性相對薄弱。研究非政府組織參與公共危機(jī)管理的理論依據(jù)和現(xiàn)實途徑,具有彌補(bǔ)以往研究不足的重要意義。

一、非政府組織與社會公眾參與公共危機(jī)管理的理論依據(jù)

(一)治理理論

治理理論是20世紀(jì)80年代末期在西方國家和一些國際性組織中興起的,西方學(xué)者提出治理概念,并主張用治理代替統(tǒng)治,是因為他們認(rèn)識到在社會資源的配置中存在市場失靈和政府失靈。治理理論打破了管理公共事務(wù)的傳統(tǒng)觀念,建立多元主體參與公共事務(wù)的基石。全球治理委員會在1996年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》的報告中,對治理做出了相對權(quán)威的界定: 治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征:治理不是一整套規(guī)則,也不是一種活動,而是一個過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門,也包括私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續(xù)的互動 。治理理論打破了國家和社會二元對立的格局,強(qiáng)調(diào)了各種公共事務(wù)中民間組織的參與,強(qiáng)調(diào)了政府與民間組織之間的相互依賴與合作。具體而言,治理理論強(qiáng)調(diào)了以下幾點。

1.治理理論意味著,政府并非公共危機(jī)管理的唯一主體,社會組織及公民也能成為治理危機(jī)的中堅力量。傳統(tǒng)觀點強(qiáng)調(diào)政府是危機(jī)管理的主要責(zé)任者,危機(jī)處理的成敗取決于政府的決策機(jī)制是否健全。然而,治理理論強(qiáng)調(diào)了各種非政府組織和私人機(jī)構(gòu)都可以在危機(jī)處理中成為權(quán)力中心,去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的行動,達(dá)到增進(jìn)公共利益的目的。

2.治理理論意味著,在解決危機(jī)的過程中存在權(quán)力的讓渡。國家正在將以往獨自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給第三部門和公民社會。各種非政府組織和志愿者團(tuán)體將越來越多地承擔(dān)公共管理領(lǐng)域的職能。

3.治理理論強(qiáng)調(diào)在危機(jī)治理的主體之間需要相互依賴與合作。即在政府、非政府組織和公民社會之間要及時溝通,交換資源。危機(jī)處理的成敗取決于三方的合作,而非單方努力的結(jié)果。這個意義上的危機(jī)管理“不再是監(jiān)督,而是合同包工;不再是中央集權(quán),而是權(quán)力分散;不再是由國家進(jìn)行再分配,而是國家只負(fù)責(zé)管理;不再是行政部門的管理,而是根據(jù)市場原則的管理;不再是由國家‘指導(dǎo),而是由國家和私營部門合作” 。

(二)哈貝馬斯的“危機(jī)理論”

哈貝馬斯將危機(jī)定義為這樣一種情境:一個系統(tǒng)無法產(chǎn)生足夠的可交換資源,以滿足其他系統(tǒng)的期待或需求。 目前存在的四種危機(jī)類型以及其源起和轉(zhuǎn)移模式是:(1)經(jīng)濟(jì)危機(jī),即國家由于承擔(dān)了越來越多的針對調(diào)控、保護(hù)、提供基礎(chǔ)設(shè)施以及公共部門生產(chǎn)的責(zé)任,而產(chǎn)生危機(jī);(2)理性危機(jī),即“政府預(yù)算負(fù)擔(dān)著日益社會化的生產(chǎn)的公共支出”而產(chǎn)生的危機(jī);(3)合法性危機(jī),即如果國家對民眾福利支付的需求超出了實際可能的資源,那么帶來國家合法性的危機(jī);(4)動機(jī)危機(jī),是由合法性危機(jī)導(dǎo)致的社會共同體整合不良的危機(jī)。由于公共危機(jī)涉及國家、社會、公眾的整體利益,一旦發(fā)生則需要大量的人、財、物等資源予以支持和化解,單靠政府的力量不足以應(yīng)對。在哈貝馬斯看來,要克服政府的合法性危機(jī),出路在于讓自發(fā)、非政治化的社會有機(jī)體健康發(fā)展起來,第三部門可部分釋放政府的合法性危機(jī)。 危機(jī)理論指出了政府在應(yīng)對公共事務(wù)的不足以及可能產(chǎn)生的危機(jī),強(qiáng)調(diào)了非政府組織在化解政府危機(jī)中的特殊功能。應(yīng)對公共危機(jī)的各種資源一般分布廣泛,而公共管理系統(tǒng)在短時間內(nèi)如不能調(diào)動各種資源進(jìn)行支持,快速遏止危機(jī),往往會引發(fā)政府自身的危機(jī)。而解決這一難題的有效途徑就是讓非政府組織和社會公眾參與到危機(jī)管理中,最大限度地調(diào)動全社會的力量,不僅可以提高應(yīng)對危機(jī)的效率,而且能有效化解政府失靈帶來的雙重危機(jī)。

(三)社會資本理論

當(dāng)代第一個對社會資本理論進(jìn)行系統(tǒng)論述的是布迪厄,他認(rèn)為,“社會資本是真實的和虛擬的總和,通過相互熟悉與承認(rèn)的人之間或多或少制度化的持久的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),來增進(jìn)個體或群體的利益。” 布迪厄?qū)⑸鐣Y本視為一個群體成員的集體財產(chǎn),人們由此相互認(rèn)可和交換資源。研究發(fā)現(xiàn),在危機(jī)中,“經(jīng)濟(jì)資本”、“人力資本”和“社會資本”都會遭受不同程度的損失,但相對而言,平時最不顯眼的社會資本遭受的損失最少。因而社會資本是應(yīng)對公共危機(jī)的有效工具。另一個從群體層面研究社會資本的代表人物是普特南,他指出,“社會資本是社會組織的特征,如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò),它們可以通過促進(jìn)、協(xié)調(diào)行動而增進(jìn)社會的效率” 。普特南認(rèn)為,社會性團(tuán)體和參與程度反映了一個社會中的社會資本范圍,它們也促進(jìn)和增強(qiáng)了集體的規(guī)范和信任,這對集體福利的生產(chǎn)和維持是至關(guān)重要的。根據(jù)社會資本理論,非政府組織參與公共危機(jī)管理的積極作用有以下幾點:

1.減少信息不對稱,穩(wěn)定民心。危機(jī)事件發(fā)生后,人們的本能反應(yīng)是千方百計地尋找與事件有關(guān)的任何消息。而由此產(chǎn)生的謠言和恐慌會給社會帶來比危機(jī)本身更大的威脅。非政府組織擁有的社會網(wǎng)絡(luò)、信任和規(guī)范能使正確的信息在成員之間快速有效的傳播,達(dá)到遏止流言,穩(wěn)定民心的作用。例如,在“非典”時期,不僅可以通過非政府組織向社會公眾講解風(fēng)險的真實面目,還可以通過非政府組織向社會公眾講解行動常識、講解國家的政策,從而使他們能冷靜有效地面對危機(jī)。

2.優(yōu)化資源分配,增進(jìn)社會效率。在不同網(wǎng)絡(luò)之間,由于網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)不同以及其社會資本的存量不同,社會資源并非均勻分布。解決的辦法是把不同的網(wǎng)絡(luò)連接起來形成更大的社會資本網(wǎng)絡(luò),增大社會資本的受益面。非政府組織參與危機(jī)管理,可以將其所擁有的不同資源進(jìn)行互換和共享,達(dá)到優(yōu)化資源分配,增進(jìn)社會效率的目的。

3.促進(jìn)社會融合,培養(yǎng)公民意識。社會資本的關(guān)鍵特性是促進(jìn)聯(lián)合成員為共同的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作。在一個公眾參與程度高、社會資本豐富的社區(qū),公益事業(yè)就會興旺發(fā)達(dá)。非政府組織是個人基于共同信仰、興趣、愛好或意志自愿結(jié)成的,并通過各種自主、自愿的活動來實現(xiàn)自己的利益、期望和價值追求,在這種自由結(jié)社和自我管理的社會生活中就會逐漸養(yǎng)成公平、平等、權(quán)利和自由等理念。在應(yīng)對危機(jī)的過程中,非政府組織將這種理念滲透到社會成員之間的橫向交流與合作中,培育了廣泛的互惠規(guī)范和社會信任關(guān)系,進(jìn)而為全社會提供了道德規(guī)范;與此同時,也發(fā)展和促進(jìn)了信任、團(tuán)結(jié)、互助的價值觀,培養(yǎng)了公民意識和志愿者精神,進(jìn)而為應(yīng)對危機(jī)奠定了廣泛的社會基礎(chǔ)。

二、非政府組織參與公共危機(jī)管理的實現(xiàn)途徑

1.加強(qiáng)立法,提供法律保障

首先,要加強(qiáng)非政府組織立法,為非政府的良性運行與發(fā)展提供法律保障。政府應(yīng)根據(jù)實際情況對非營利組織的性質(zhì)地位、作用、權(quán)利與義務(wù)等做出明確的法律規(guī)定,逐步形成配套的、不同層次的法律法規(guī)體系,使非營利組織的發(fā)展、管理有法可依。一方面,非政府組織只有在法律上取得合法性,才能得到社會成員的認(rèn)可,并有效地參與公共危機(jī)的管理中;另一方面,非政府組織只有依靠法律、法規(guī)定位和行事,才能在組織內(nèi)部形成自治性規(guī)范,培養(yǎng)成員的自律精神,進(jìn)而在全社會培養(yǎng)公民意識和志愿者精神。

2.合理定位,確保獨立功能

在公共事務(wù)的多元治理結(jié)構(gòu)中,應(yīng)將政府與非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)與從屬的支配關(guān)系轉(zhuǎn)為平等合作的伙伴關(guān)系。政府可以采取邀請、授權(quán)、委托等方式與非政府組織建立起聯(lián)合治理的格局,將政府權(quán)力回撤的“治理真空”交給非政府組織管理,確保非政府組織獨立自主地參與公共危機(jī)事務(wù)的管理。與此同時,政府要強(qiáng)化對非政府組織的監(jiān)督與管理,確保其合法規(guī)范地運作。

3.加強(qiáng)建設(shè),提高整體素質(zhì)

非營利組織要得到健康發(fā)展,必須加強(qiáng)組織能力建設(shè),提高整體素質(zhì)。根據(jù)我國非營利組織的現(xiàn)狀,首先,要提高成員素質(zhì),吸引高素質(zhì)專業(yè)管理人才;建立多元化的資金籌資渠道,為非營利組織開展各種活動提供充足的資金保障;其次,要加強(qiáng)內(nèi)部管理,實行民辦民管,逐步形成民間組織自我管理、自我發(fā)展、自我約束的機(jī)制;最后,非營利組織不僅要健康良性發(fā)展,還要不斷提升自身能力,包括組織的活動能力、組織和管理能力、資金籌措和運作能力等。只有這樣,才能更好地發(fā)揮其重建社會資本的作用,參與公共危機(jī)的管理。

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