讓土地收益分配更公平一點

秋 風(fēng)

我贊同羅小朋教授的看法:重慶戶籍改革機制設(shè)計有待商榷之處在于,似乎沒有對如何重新分配進城農(nóng)民的土地權(quán)利,設(shè)計出符合正義原則的政治和法律程序。農(nóng)民確實可以進城,卻無緣于原屬他們的土地可能形成的巨大增值。我也正是基于這一點對重慶戶籍改革方案提出批評的。

我愿意就重新分配進城農(nóng)民的土地權(quán)利,試探性地構(gòu)想一些具有可操作性的政治和法律程序:一,讓農(nóng)民可以相對完整地行使其土地權(quán)利;二,在進行合理管制的前提下,開放人口、資本等要素在城鄉(xiāng)間的雙向流動。

由此會出現(xiàn)這樣的結(jié)果:第一,有些農(nóng)民將會選擇進城。事實上,現(xiàn)在有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民生活在城鎮(zhèn),其經(jīng)濟貢獻(xiàn)大體足以支持政府向他們提供公共服務(wù)和公共品,政府沒有理由指望通過土地收益提供它們。第二,有些城鎮(zhèn)居民會購買鄉(xiāng)村的建設(shè)用地建筑房屋,“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象已顯示了人口從城鎮(zhèn)向外分散的趨勢。

上述雙方將會進行交易。準(zhǔn)備進城農(nóng)民如果愿意,可在寬松的制度環(huán)境下處理自己的土地,分享土地增值收益。這樣他們進城就不是一無所有。當(dāng)然,農(nóng)民也可能選擇不進城,或即便進城也不轉(zhuǎn)讓土地,而在自己的建設(shè)用地上進行開發(fā)。政府對這類土地轉(zhuǎn)讓和開發(fā)活動征取稅收,分享其收益。

要素的上述雙向流動,可能在鄉(xiāng)村地區(qū)形成一些新型居民聚集區(qū)。換言之,這些地方將會城鎮(zhèn)化,在土地并未國有化的前提下的城鎮(zhèn)化。政府理應(yīng)對此現(xiàn)實予以承認(rèn),設(shè)立“縣轄市”,讓其享有建制市的政治和財政權(quán)利。

當(dāng)然,鄉(xiāng)村建設(shè)用地土地交易可能多在臨近城鎮(zhèn)的地方進行,且集中于宅基地等鄉(xiāng)村建設(shè)用地上。在農(nóng)村腹地及進城農(nóng)民承包的農(nóng)用地,進城農(nóng)民可與不準(zhǔn)備進城的農(nóng)戶進行交易,由此推動土地的規(guī)模化經(jīng)營。目前,不少地方政府熱衷于引進外部資本從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營,與其這樣,不如允許當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。

在設(shè)計上述所有制度時,理應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分鄉(xiāng)村建設(shè)用地和農(nóng)用地。有人擔(dān)心,賦予農(nóng)民完整土地權(quán)利會侵蝕農(nóng)用地,影響糧食安全。但土地用途管制與土地產(chǎn)權(quán)歸屬是兩個不同問題,只要政府進行有效監(jiān)管,賦予農(nóng)民完整土地權(quán)利不會影響政府的土地用途規(guī)劃。

上面的設(shè)想可較為公平地分配土地權(quán)利可交易而形成的經(jīng)濟租。關(guān)鍵是讓農(nóng)民作為權(quán)利人來啟動一個交易過程,通過市場機制重新分配進城農(nóng)民退出的鄉(xiāng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)歸屬及其增值收益。政府并未被排斥在外,它可通過征稅的方式分享收益。

相比目前農(nóng)民必須把土地以低廉價格交給政府的分配機制,農(nóng)民的所得將會多一些,政府的所得將會少一些。農(nóng)民所得增多,可形成一個富裕一點的市民或農(nóng)民群體,從而縮小城鄉(xiāng)間和城市內(nèi)部的收入差距。對中國必然要進行的大轉(zhuǎn)軌來說,“均富”的重要性怎么強調(diào)也不過分——在談?wù)撝挟a(chǎn)階級的時候,千萬不要忘記農(nóng)民。

作者為獨立學(xué)者