縣（市）城鎮(zhèn)土地利用類型調(diào)查方法初探

■ 高靖博/杜國明/馬海粟

(1.東北農(nóng)業(yè)大學，黑龍江 哈爾濱 150030；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

1 引言

城鎮(zhèn)土地利用不同于一般土地利用，城鎮(zhèn)土地利用因城鎮(zhèn)的出現(xiàn)和發(fā)展而出現(xiàn)和發(fā)展，并且因城鎮(zhèn)化的發(fā)展而打上了不同階段的烙印，因城鎮(zhèn)的不同而有所差異，并呈現(xiàn)出不同特征、暴露出不同問題。中國當前正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段,在此過程中，城鎮(zhèn)土地利用問題主要包括總量失控、利用粗放、影響宏觀經(jīng)濟運行、不利于耕地保護和糧食安全、危及社會和諧、結(jié)構(gòu)失調(diào),以及生態(tài)環(huán)境惡化等方面[1,2]。為實現(xiàn)城鎮(zhèn)土地的可持續(xù)及高效利用，就必須制定科學的城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃，采取積極有效的調(diào)控措施。而翔實、準確、現(xiàn)勢性強的城鎮(zhèn)土地數(shù)據(jù)是制定城鎮(zhèn)規(guī)劃、社會經(jīng)濟發(fā)展計劃、實施國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控和推動城鎮(zhèn)化的重要依據(jù)。

自2007年7月1日起，我國開展了第二次全國土地調(diào)查。截至2010年1月底，完成了標準時點為2009年12月31日的全部縣級農(nóng)村土地調(diào)查，構(gòu)建了縣級以上各級農(nóng)村土地利用數(shù)據(jù)庫[3-5]。2009年8月，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于開展第二次全國土地調(diào)查城鎮(zhèn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)匯總有關(guān)事項的通知》（國土資源部國土調(diào)查辦發(fā)[2009]24號文件），就全國城鎮(zhèn)土地利用類型調(diào)查與面積匯總問題做出部署。然而，城鎮(zhèn)土地調(diào)查的進度各地差異較大。截至2009年末，對于經(jīng)濟、技術(shù)條件較差的區(qū)域，大多數(shù)建制鎮(zhèn)沒有開展城鎮(zhèn)土地調(diào)查工作，甚至部分縣級市和縣政府駐地所在鎮(zhèn)仍未開展城鎮(zhèn)土地調(diào)查工作，原有城鎮(zhèn)土地利用數(shù)據(jù)難以滿足全國城鎮(zhèn)土地利用類型面積匯總的要求。

本文根據(jù)城鎮(zhèn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)匯總工作的實際需要，針對經(jīng)濟、技術(shù)落后地區(qū)城鎮(zhèn)土地調(diào)查進展緩慢的實際情況，探索縣（市）城鎮(zhèn)土地利用類型調(diào)查特別是抽樣調(diào)查的方法，以期快速、準確地實現(xiàn)城鎮(zhèn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)匯總。

2 城鎮(zhèn)土地利用類型調(diào)查的基本內(nèi)容

2.1 調(diào)查單位及調(diào)查范圍確定的依據(jù)

目前，依據(jù)《土地管理法》等法律及相關(guān)規(guī)章制度，我國實施土地資源管理的基層單位為縣級。我國目前正在開展的第二次全國土地調(diào)查也是以縣為基本單位。因此，開展城鎮(zhèn)土地利用類型調(diào)查也應(yīng)以縣（包括縣級市）為基本單位；但對于設(shè)區(qū)的市，由于各區(qū)國土資源管理部門的事權(quán)與縣國土資源管理部門有所差異，可以市（不包括市轄縣）為基本單位；對于隸屬于地區(qū)、州、盟的區(qū)（如大興安嶺地區(qū)的新林區(qū)）可直接作為基本調(diào)查單位?；締挝灰陨细骷壋擎?zhèn)用地面積可以通過逐級匯總的方式計算。

2.2 調(diào)查的內(nèi)容

本文所指城鎮(zhèn)土地利用類型調(diào)查內(nèi)容為以第二次土地調(diào)查農(nóng)村土地調(diào)查核定后的城市（201）和 建制鎮(zhèn)（202）為調(diào)查范圍，以建制鎮(zhèn)和城市為基本調(diào)查單元，按照《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準調(diào)查各城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用類型，逐級匯總城鎮(zhèn)各類用地面積。

2.3 調(diào)查應(yīng)遵循的標準

第一、相同的土地利用分類標準。過去的城鎮(zhèn)土地管理工作中，一般采用建設(shè)部門頒布的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》（GBJ 137-90）。近年來，開展地籍調(diào)查、土地登記等工作普遍采用國土資源部2007年頒布的《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準。根據(jù)國家實施城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的目標，開展城鎮(zhèn)土地利用類型調(diào)查應(yīng)采用該分類標準。

第二、標準的調(diào)查時點。我國統(tǒng)計部門公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)大多是以每年度或每年的最后一天（12月31日）為標準時點的。為便于各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)間的對比分析，應(yīng)以每年的12月31日作為城鎮(zhèn)土地利用調(diào)查與數(shù)據(jù)匯總的標準時點。

第三、一致的匯總單元。根據(jù)我國土地資源管理工作的實際情況，建制鎮(zhèn)以鎮(zhèn)為匯總單元，城市以區(qū)為匯總單元。對于資料較為詳實、數(shù)據(jù)比例尺較大的城市，可以街道為匯總單元。

3 調(diào)查步驟與方法

3.1 工作流程

城鎮(zhèn)土地利用類型調(diào)查工作內(nèi)容龐雜，總體工作流程如下：

第一、基礎(chǔ)資料收集。收集各種相關(guān)資料，作為城鎮(zhèn)土地利用類型調(diào)查的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，具體包括：①農(nóng)村土地調(diào)查資料。包括縣級土地利用數(shù)據(jù)庫、野外調(diào)查底圖、相關(guān)文檔、報告等。②城鎮(zhèn)土地調(diào)查資料。包括城鎮(zhèn)土地利用數(shù)據(jù)庫、實地測量資料、相關(guān)文檔、報告等。③原有城鎮(zhèn)地籍資料。包括城鎮(zhèn)地籍數(shù)據(jù)庫、土地登記資料、用地審批資料、勘測定界資料等。④遙感影像資料。包括調(diào)查區(qū)各種航片、衛(wèi)片數(shù)據(jù)等。⑤其他資料。包括大比例尺地形圖、城鎮(zhèn)規(guī)劃圖、行政區(qū)劃代碼等。

第二、調(diào)查范圍確定。各縣（市）的調(diào)查范圍應(yīng)包括轄區(qū)內(nèi)所有的城市和建制鎮(zhèn)。各城鎮(zhèn)的范圍應(yīng)依據(jù)第二次全國土地調(diào)查農(nóng)村土地調(diào)查核定后的城市（201）和建制鎮(zhèn)（202）范圍確定城鎮(zhèn)土地利用類型調(diào)查范圍，并與農(nóng)村土地調(diào)查確定的城鎮(zhèn)面積相一致，從而保證與農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)的銜接，便于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的使用。

第三、地類調(diào)查與數(shù)據(jù)匯總。根據(jù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的情況不同，采用靈活多樣的方法調(diào)查、計算各城鎮(zhèn)匯總單元內(nèi)的各地類面積。并逐級匯總計算各城鎮(zhèn)各地類的面積。根據(jù)不同城市和建制鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)地籍調(diào)查和管理實際情況，城鎮(zhèn)土地利用類型調(diào)查數(shù)據(jù)來源可采取以下幾種方式：①實地調(diào)查方式，即實地逐地塊對土地利用類型進行調(diào)查，再進行地類面積匯總。②土地登記方式，即主要利用土地登記發(fā)證資料，或直接使用已完成的初始城鎮(zhèn)地籍調(diào)查和變更地籍調(diào)查形成的數(shù)據(jù)資料（城鎮(zhèn)地籍數(shù)據(jù)庫）進行數(shù)據(jù)匯總。③內(nèi)業(yè)判讀方式，即主要利用衛(wèi)星遙感影像圖、航空影像圖、地形圖等資料，在內(nèi)業(yè)進行判讀和量算。④抽樣與推算方式，即將整個縣域內(nèi)的部分市區(qū)或建制鎮(zhèn)作為典型樣區(qū)，采用上述三種方式取得有關(guān)數(shù)據(jù)，其余區(qū)域按照典型樣區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)推算各地類面積數(shù)據(jù)。

第四、數(shù)據(jù)分析與檢查。為確保匯總成果真實、準確，各級數(shù)據(jù)統(tǒng)計匯總中可進一步開展分析檢查，對于存在疑義特別是采用抽樣與推算方式進行調(diào)查的區(qū)域須重新核查、計算。

3.2 調(diào)查方法

各地在開展城鎮(zhèn)土地利用類型調(diào)查時，可根據(jù)自身實際情況，充分利用各種數(shù)據(jù)資料，采用靈活多樣的調(diào)查方式。概而述之，可分為全面調(diào)查法和抽樣調(diào)查法兩種基本方法。

3.3.1 全面調(diào)查法

按照確認的城鎮(zhèn)范圍，采用最新土地分類標準，利用數(shù)據(jù)庫或地籍圖，準確調(diào)查和量算城鎮(zhèn)范圍內(nèi) 各類土地面積，進行地類面積匯總的方法。技術(shù)路線見圖1：

采用該方法開展城鎮(zhèn)土地利用類型調(diào)查的，需要注意三個問題：一是已有地籍數(shù)據(jù)是否覆蓋整個調(diào)查區(qū)域，對于尚未覆蓋的區(qū)域需要開展補充調(diào)查；二是已有地籍數(shù)據(jù)是否采用現(xiàn)行土地利用分類國家標準，對于采用舊分類體系的需要進行地類轉(zhuǎn)換；三是已有數(shù)據(jù)是否具有現(xiàn)勢性，對現(xiàn)勢性較差的區(qū)域需要按照統(tǒng)一時點的要求開展更新調(diào)查。對于城鎮(zhèn)地籍資料翔實特別是已經(jīng)建立了地籍數(shù)據(jù)庫的城鎮(zhèn)可以采用全面調(diào)查法。

3.3.2 抽樣調(diào)查法

依據(jù)統(tǒng)計學抽樣調(diào)查理論，在全縣城鎮(zhèn)調(diào)查范圍內(nèi)選擇典型樣區(qū)，然后對典型樣區(qū)內(nèi)的土地利用結(jié)構(gòu)進行調(diào)查，并進一步推算全縣各城鎮(zhèn)各地類面積的方法。技術(shù)路線見圖2：

（1）用地區(qū)劃。本著綜合性、內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)相對一致性、地域完整性原則，開展用地區(qū)劃。對于市、縣（縣級市、區(qū)）政府駐地的城鎮(zhèn)，將整個城鎮(zhèn)劃分為若干個綜合用地區(qū)；對于縣（市）內(nèi)非縣（市）政府駐地的多個建制鎮(zhèn)，可根據(jù)建制鎮(zhèn)規(guī)模、自然地理條件（特別是地形地貌條件）、社會經(jīng)濟狀況和土地利用特征等因素，將這些建制鎮(zhèn)劃分為多種類型（特殊情況下可只劃分1種類型）。

（2）典型樣區(qū)選擇。本著代表性、數(shù)量合理性原則，選擇典型樣區(qū)。在每個綜合用地區(qū)內(nèi)可選擇若干個街道、街坊為典型樣區(qū)；每種類型城鎮(zhèn)可分別選擇若干個城鎮(zhèn)（不少于1個）為典型樣區(qū)。

（3）典型樣區(qū)用地調(diào)查。可采用以下方法開展典型樣區(qū)用地調(diào)查：①以現(xiàn)勢性較好的大比例地形圖、衛(wèi)星遙感影像、航空影像等圖件為調(diào)查底圖，依據(jù)現(xiàn)有地籍資料、土地登記資料并結(jié)合適當?shù)氖彝庹{(diào)查來繪制典型樣區(qū)土地利用現(xiàn)狀圖，并量算各地類面積，計算用地結(jié)構(gòu)。②使用GPS、全站儀或鋼尺等測量設(shè)備，實地調(diào)查測繪典型樣區(qū)內(nèi)的各類土地面積，計算用地結(jié)構(gòu)。

（4）推算城鎮(zhèn)地類面積。對于市、縣（縣級市、區(qū)）政府駐地的城鎮(zhèn)，按照典型樣區(qū)用地結(jié)構(gòu)推算各綜合用地區(qū)各地類面積，并匯總出整個城鎮(zhèn)的各地類面積；對于縣（市）內(nèi)非縣（市）政府駐地的多個建制鎮(zhèn)，按照相應(yīng)典型鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)推算其余同類型城鎮(zhèn)的各地類面積。并最終按照基本匯總單元統(tǒng)計出全縣（市）的城鎮(zhèn)各地類面積。

對于未開展城鎮(zhèn)地籍調(diào)查，且基礎(chǔ)資料缺乏的縣市，只能采用抽樣和推算方式。

5 結(jié)論與討論

開展城鎮(zhèn)土地利用類型調(diào)查必須遵照相同的土地利用分類標準、執(zhí)行標準的調(diào)查時點、采用一致的匯總單元。調(diào)查的總體工作流程包括基礎(chǔ)資料收集、調(diào)查范圍確定、地類調(diào)查與數(shù)據(jù)匯總、數(shù)據(jù)分析與檢查四個階段。在調(diào)查中，可以采用全面調(diào)查法或抽樣調(diào)查法。對于城鎮(zhèn)地籍資料翔實特別是已經(jīng)建立了地籍數(shù)據(jù)庫的城鎮(zhèn)可以采用全面調(diào)查法；對于未開展城鎮(zhèn)地籍調(diào)查且基礎(chǔ)資料缺乏的縣市，只能采用抽樣調(diào)查法，并進一步推算整個縣(市)域內(nèi)的各城鎮(zhèn)各類型用地面積。

統(tǒng)計學上的抽樣調(diào)查與誤差估計理論成熟，在社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)調(diào)查與統(tǒng)計中發(fā)揮了重要作用。但在城鎮(zhèn)土地利用類型調(diào)查與統(tǒng)計中尚無先例。應(yīng)對此開展進一步的探討和實驗，對樣區(qū)的選擇、誤差修正等問題做出明確的要求。

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[2]劉杰,陶軍德,李艷芳,等.城鎮(zhèn)建成區(qū)土地利用協(xié)調(diào)度分析——以鶴崗市為例[J].中國國土資源經(jīng)濟,2009(8):30-33.

[3]王世元.在第二次全國土地調(diào)查工作電視電話會議上的講話[J].國土資源通訊,2009(8):34-37.

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