農(nóng)地制度立法背景與內(nèi)容的沿革

■ 祁雪瑞

（河南省社會(huì)科學(xué)院，鄭州 450002）

縱觀中國農(nóng)村土地制度變革的歷史，實(shí)質(zhì)上是一部理論與實(shí)踐相互博弈的歷史，是理論指導(dǎo)實(shí)踐和實(shí)踐檢驗(yàn)并修正理論的歷史。博古是為了通今，反思?xì)v史的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，就是為了探索當(dāng)下農(nóng)村土地制度變革的正確方向和有效路徑，盡快縮小城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)民安居樂業(yè)，使過度流動(dòng)的農(nóng)民工大軍中的一部分回歸鄉(xiāng)土，使社會(huì)分工形成的諸角色各得其所。

1 農(nóng)村土地制度政治理論背景的沿革

農(nóng)村土地制度政治理論背景的沿革經(jīng)歷了使無產(chǎn)者有產(chǎn)、使農(nóng)民生活水平提高、農(nóng)地收益全民共有無償分享、地權(quán)和農(nóng)地收益歸農(nóng)村集體所有自給自足、農(nóng)地收益歸農(nóng)民家庭所有市場化交易國家適度社會(huì)保障等幾個(gè)階段。也可以劃分為政社合一與政社分開兩個(gè)階段，目前正處在政社分離的過渡過程之中。

建國后農(nóng)村土地制度的第一次變革，是從“耕者有其田”的農(nóng)民私有，到人民公社集體所有的變革，而農(nóng)地收益一度實(shí)行全國公有，這些是通過合作化運(yùn)動(dòng)和人民公社化運(yùn)動(dòng)及“全國一盤棋”的社會(huì)主義公有制完成的，是在政治與經(jīng)濟(jì)、政府與社會(huì)合一的制度架構(gòu)下進(jìn)行的。合作化運(yùn)動(dòng)基本是農(nóng)村內(nèi)生性的，是應(yīng)對(duì)生產(chǎn)工具匱乏狀況的自然選擇。而人民公社化運(yùn)動(dòng)主要是注入性的，是公有制意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)下的政治性很強(qiáng)的制度安排，先實(shí)踐到一定程度后再被法律確認(rèn)。毛澤東認(rèn)為：“在農(nóng)民群眾方面，幾千年來都是個(gè)體經(jīng)濟(jì)，一家一戶就是一個(gè)生產(chǎn)單位，這種分散的個(gè)體生產(chǎn)，就是封建統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而使農(nóng)民自己陷于永遠(yuǎn)的窮苦?？朔@種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化?！盵1]之后對(duì)“包產(chǎn)到戶”的承認(rèn)和倡導(dǎo)源于對(duì)“一大二公”的集體烏托邦滋生的種種弊端的實(shí)事求是地反思與糾正，家庭承包經(jīng)營制度則是源于對(duì)農(nóng)業(yè)資源市場化的順應(yīng)，雙層經(jīng)營體制是計(jì)劃與市場的折中調(diào)和，是一種私利與公利的平衡。農(nóng)村土地制度的每一次變革都與國內(nèi)外的政治經(jīng)濟(jì)形勢大環(huán)境緊密相聯(lián)。

2 農(nóng)村土地制度立法的沿革

建國之初通過土改運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)了土地農(nóng)民私有，并由1950年《土地改革法》和1954年《憲法》予以確認(rèn)。1956年6月通過的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，在法律上確認(rèn)了土地合作社集體所有制，其第13條規(guī)定：“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。”在合作化運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)上，1958年8月《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》出臺(tái)，人民公社化運(yùn)動(dòng)在全國迅速開展。1962年9月通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》確立了土地歸人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有。1975年《憲法》和1978年《憲法》進(jìn)一步確認(rèn)了土地的三級(jí)所有制。1978年《憲法》第7條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)在一般實(shí)行公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，而以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位?！蓖恋厝?jí)所有制歷時(shí)25年。

1978年真理標(biāo)準(zhǔn)大討論后，全國各地試點(diǎn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，1983年1月中央關(guān)于《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》從理論上肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并在全國范圍內(nèi)推廣。1983年10月中央與國務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，撤銷人民公社建制，三級(jí)所有制逐漸消失。1998年10月通過《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，首次提出了“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”至此終止。2008年10月通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》，指出“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度”，提出“推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變”。

改革開放后的四部重要法律，即1982年《憲法》（分別于1988年、1993年、1999年和2004年依次通過四個(gè)修正案）、1986年《民法通則》、1986年《土地管理法》（分別于1988年、1998年、2004年進(jìn)行了三次修改）和2007年《物權(quán)法》，關(guān)于土地農(nóng)民集體所有制的規(guī)定均未發(fā)生任何變化。1982年《憲法》第8條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)?！?982年《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。1986年《民法通則》第74條第2款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”。1986年《土地管理法》第8條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”。2007年《物權(quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！?/p>

土地財(cái)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)的一個(gè)重要目的就在于產(chǎn)生有效益地利用土地資源的激勵(lì)。公有制的制度預(yù)設(shè)與農(nóng)地利用的現(xiàn)實(shí)狀況決定了農(nóng)地所有者形式化，所有權(quán)的四大權(quán)能在政治經(jīng)濟(jì)體制大框架內(nèi)被最大限度地出讓，即農(nóng)戶對(duì)其承包地享有占有、使用、收益和有限制的處分權(quán)。目前農(nóng)村土地制度可以分解為土地所有法律關(guān)系制度和土地利用經(jīng)濟(jì)關(guān)系制度。土地所有法律關(guān)系反映了土地與其所有者之間在法律形式上的聯(lián)系，即土地歸屬意義上的所有權(quán)。土地利用經(jīng)濟(jì)關(guān)系具體體現(xiàn)為土地實(shí)際利用方式，表明了對(duì)土地生產(chǎn)經(jīng)營的實(shí)際權(quán)利。

從土地歸屬法權(quán)關(guān)系看，1949-1978年間的主要立法，包括1950年《土地改革法》、1954年《憲法》、1956年《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》、1962年《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》、1975年《憲法》以及1978年《憲法》，都規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民所有或者歸“集體經(jīng)濟(jì)組織”所有。1978年以后的主要立法，包括1982年《憲法》、1986年《民法通則》、1986年《土地管理法》以及2007年《物權(quán)法》則將農(nóng)村土地歸為“農(nóng)民集體”所有，用“農(nóng)民集體”所有取代了“集體經(jīng)濟(jì)組織”所有，這并不僅僅是概念表述的表面差異。而是因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，原來的集體經(jīng)濟(jì)組織大多已經(jīng)消失，而新的集體經(jīng)濟(jì)組織尚未建立，或者已經(jīng)建立但權(quán)力范圍不明確、不統(tǒng)一，五花八門難以一概而論，于是立法就將權(quán)屬主體模糊化為一個(gè)抽象的集合概念“集體”。

3 現(xiàn)行農(nóng)村土地制度立法的缺陷及修改建議

有關(guān)農(nóng)村土地的現(xiàn)行法律規(guī)定了土地集體所有和土地所有權(quán)的代表行使制度，如2007年《物權(quán)法》第60條。但這兩者之間存在法理矛盾和操作矛盾。如此規(guī)定沿襲了政社合一的慣性思維，罔顧農(nóng)村組織形式和組織功能的新變化，將權(quán)利仍然賦予實(shí)際上早已消失的“集體經(jīng)濟(jì)組織”。從全國范圍來看，只有少數(shù)地方成立了新的集體經(jīng)濟(jì)組織，而且新的經(jīng)濟(jì)組織的職能與過去相比有了很大的變化，多數(shù)地方仍然是行政和經(jīng)濟(jì)不分，法律沒有給予正確的引導(dǎo)，造成了實(shí)踐中的混亂。從法學(xué)理論角度考察，農(nóng)民集體中的“全體農(nóng)民”對(duì)土地享有共有權(quán)，這意味著，單個(gè)農(nóng)民亦享有共有權(quán)，對(duì)共有權(quán)的處分原則是必須取得共有人一致同意，代表行使制度與物權(quán)的共有權(quán)理論相互沖突。

從歷史沿革來看，目前的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府脫胎于人民公社，村委會(huì)脫胎于生產(chǎn)大隊(duì)，村民小組則脫胎于生產(chǎn)隊(duì)。目前農(nóng)地的占有、使用、收益和一定的處分權(quán)一直是個(gè)體農(nóng)民根據(jù)承包經(jīng)營權(quán)實(shí)際享有的，在一般情形下，農(nóng)民集體因個(gè)體農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的存在無權(quán)行使所有權(quán)的這些權(quán)能。只有當(dāng)土地歸屬發(fā)生變動(dòng)時(shí)，作為所有權(quán)主體的“集體”才會(huì)實(shí)際行使所有權(quán)（主要表現(xiàn)為處分權(quán)）。土地所有權(quán)事實(shí)上的“主體缺位”和“代表行使”兩者結(jié)合進(jìn)而導(dǎo)致了土地實(shí)際利用中所有權(quán)主體的泛化和異化，土地的農(nóng)民集體所有在實(shí)際控制的意義上看，已經(jīng)蛻變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人或者代理組織所有，個(gè)別鄉(xiāng)村干部或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會(huì)對(duì)土地的實(shí)際控制權(quán)使其成為土地事實(shí)上的所有人，形成了集體土地使用權(quán)市場與國有土地使用權(quán)市場之間的“隱形市場”，“隱形市場”的存在再次提供了尋租甚至創(chuàng)租的空間，而正常的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場卻被擠兌得難以健康發(fā)展。另外，虛化的土地所有權(quán)人通過權(quán)力的魔力而異化進(jìn)而實(shí)化，常常以權(quán)力的名義侵害不特定多數(shù)人的承包經(jīng)營權(quán)，而且行政和司法救濟(jì)不力。此類糾紛時(shí)有發(fā)生，多數(shù)演化為群體事件。

綜上，必須修改相關(guān)立法，尋找法律規(guī)范與最接近應(yīng)然的現(xiàn)實(shí)的最佳結(jié)合點(diǎn)，并以適當(dāng)超前的方向性規(guī)范發(fā)揮法律的社會(huì)引導(dǎo)作用。具體操作如下：修改現(xiàn)行四部法律即1986年《民法通則》、1986年《土地管理法》、2002年《農(nóng)村土地承包法》和2007年《物權(quán)法》中關(guān)于規(guī)范農(nóng)村土地法權(quán)關(guān)系的相關(guān)條款以強(qiáng)化農(nóng)民個(gè)人地權(quán)，弱化農(nóng)民集體所有權(quán)。比如延長土地承包經(jīng)營權(quán)期限，取消農(nóng)村土地所有權(quán)代表行使制度，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民實(shí)際控制權(quán)和支配權(quán)，賦予土地承包經(jīng)營者充分的交易自由，交易方式與城市土地使用權(quán)等同，可以抵押、租賃、繼承、置換、轉(zhuǎn)讓等。為解決因人口變化而產(chǎn)生的土地調(diào)劑需求，還應(yīng)規(guī)定留足一定比例的機(jī)動(dòng)地，機(jī)動(dòng)地儲(chǔ)備期間優(yōu)先內(nèi)部招標(biāo)短期或不定期承包，也可對(duì)外招標(biāo)，前提是保證有需要時(shí)能夠及時(shí)收回。

4 當(dāng)前農(nóng)村土地制度變革的重點(diǎn)及方向

馬克思認(rèn)為，“土地所有權(quán)的正當(dāng)性，和一定生產(chǎn)方式下的一切其他所有權(quán)形式的正當(dāng)性一樣，要由生產(chǎn)方式本身具有的歷史的暫時(shí) 的必然性來說明，因而也要由那些由此產(chǎn)生的生產(chǎn)關(guān)系和交換關(guān)系具有的歷史的暫時(shí)的必然性來說明”。[2]最原始所有權(quán)的產(chǎn)生是基于一定的事實(shí)，然后通過法律確認(rèn)其為所有權(quán)。馬克思·韋伯認(rèn)為，人類行為的實(shí)際決定因素存在于實(shí)際社會(huì)生活中。[3]邏輯合理性締造的理想秩序未必能夠解決實(shí)際問題，法學(xué)理論研究不應(yīng)僅僅關(guān)注邏輯，也必須關(guān)注現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村土地制度變革的方向主要有三種觀點(diǎn)，即私有化論、國有化論和完善論。完善論者認(rèn)為，農(nóng)民集體所有、家庭承包經(jīng)營土地制度基本適應(yīng)我國農(nóng)村現(xiàn)階段生產(chǎn)方式和基本國情，應(yīng)在土地集體所有制前提下，完善土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和土地使用經(jīng)營制度，促進(jìn)土地有償使用和合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。這是解決當(dāng)前農(nóng)村土地制度建設(shè)問題的正確選擇。

改革開放以后，農(nóng)村土地制度變革的方向逐漸由土地所有制度轉(zhuǎn)向土地經(jīng)營制度，轉(zhuǎn)向變革土地經(jīng)營方式和利用方式，這仍然是目前制度建設(shè)的重要任務(wù)。無論是從法律分析的角度看，還是從經(jīng)濟(jì)分析的角度看，財(cái)產(chǎn)的法律歸屬或所有制的形式都只是一個(gè)不能忽略的問題，而對(duì)財(cái)產(chǎn)的實(shí)際控制才是一個(gè)必須首先考慮的問題。[4]當(dāng)前農(nóng)村土地制度變革應(yīng)當(dāng)以土地利用為核心。當(dāng)今發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化三種模式中，無論是美國模式、歐盟模式還是日本模式都始終堅(jiān)持農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營制度。應(yīng)當(dāng)通過立法建立農(nóng)民個(gè)人充分、獨(dú)立、強(qiáng)效的地權(quán)，以促進(jìn)該種土地利用方式健康發(fā)展。以土地使用權(quán)為核心的新型地權(quán)關(guān)系，要求相關(guān)法律為土地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)、合作化經(jīng)營及現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)提供制度性基礎(chǔ)。目前應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)成立各類專業(yè)農(nóng)、牧、林業(yè)合作公司，組建各類新型農(nóng)民合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，優(yōu)化資源配置，積極發(fā)展多種形式的集體經(jīng)濟(jì)和合作經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民組織化程度。

[1]毛澤東.毛澤東選集(第3卷)[M].北京:人民出版社,1991:934.

[2]馬克思.資本論(第3卷)[M].北京:人民出版社,1975:702.

[3][德]馬克思·韋伯.論經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中的法律[M].張乃根,譯.北京:中國大百科全書出版社,1998:13-14.

[4]鄭成良.一個(gè)關(guān)于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的神話[J].天津社會(huì)科學(xué),1994(2):32-35.