建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中國家審計(jì)之困惑

江蘇省泰州市審計(jì)局 厲紅湘

建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中國家審計(jì)之困惑

江蘇省泰州市審計(jì)局 厲紅湘

本文主要就當(dāng)前我國國家建設(shè)項(xiàng)目中有關(guān)審計(jì)決定執(zhí)行中出現(xiàn)的訴訟案件的形成原因和對策進(jìn)行初步分析。

建設(shè) 國家 審計(jì) 困惑

近幾年來，隨著政府投資的急劇增長，我國各地審計(jì)機(jī)關(guān)加大了對國家建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督力度，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，但是國家審計(jì)同時也遇到了法律訴訟案件增多、敗訴、國家審計(jì)結(jié)論不被法院采信和審計(jì)處理落實(shí)難的困惑。

一、建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中國家審計(jì)困惑的原因分析

1、審計(jì)法與合同法在調(diào)整國家建設(shè)項(xiàng)目法律關(guān)系上的沖突。這其中涉及到了兩個法律關(guān)系，國家審計(jì)機(jī)關(guān)和建設(shè)單位之間的行政法律關(guān)系和建設(shè)單位與施工單位之間的民事法律關(guān)系，當(dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論觸及到施工單位的直接利益時，施工方避開了行政救濟(jì)而選擇民事訴訟，直接訴至人民法院進(jìn)入民事審判程序取得了勝訴。例如：某審計(jì)機(jī)關(guān)對某建設(shè)單位實(shí)施審計(jì)后，發(fā)現(xiàn)該單位被施工單位高估冒算，多付給施工單位近百萬元的款項(xiàng)，依法作出了追回多付的款項(xiàng)的 《審計(jì)決定》，建設(shè)單位在多次催要款項(xiàng)無果的情況下扣取了其后期資金。施工單位依據(jù)合同，向法院提起訴訟，要求建設(shè)單位履行合同，如期給付各項(xiàng)款額及滯納金的請求，后經(jīng)法院一審判決，建設(shè)單位敗訴，不僅沒有要回高估冒算的款額，反而付出了幾十萬元的滯納金及訴訟費(fèi)。

2、缺乏對建設(shè)單位責(zé)任人的過失責(zé)任追究?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目審計(jì)處理暫行規(guī)定》雖然對工作失誤處理做了規(guī)定，但對所謂的工程重大損失浪費(fèi)金額并沒有明確的規(guī)定，而且由于建設(shè)工程本身的復(fù)雜性，對個人過失責(zé)任的認(rèn)定也很困難。因此，我國建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)在處理上通常也只注重對違法違規(guī)行為和建設(shè)單位的處理處罰，未對個人過失追究責(zé)任，造成了有關(guān)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對國家建設(shè)項(xiàng)目沒有充分的責(zé)任感，在對工程業(yè)務(wù)不熟悉，對合同條款沒有認(rèn)真研究的情況下就與施工方貿(mào)然簽訂了合同，給今后的合同執(zhí)行埋下了隱患，再加上施工單位長期從事工程建設(shè)，在建設(shè)合同的簽訂方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，在合同的簽訂上占有很大的優(yōu)勢，使得合同的內(nèi)容更加有利于施工單位。另一方面，由于缺乏責(zé)任人的責(zé)任追究，也造成有的負(fù)責(zé)人借機(jī)與對方惡意串通、弄虛作假、高估冒算，借合法形式共同侵吞國家財(cái)產(chǎn)。

3、對建設(shè)項(xiàng)目的事后審計(jì)不能及時發(fā)揮國家審計(jì)的監(jiān)督作用。長期以來，我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)所開展的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，主要是一種事后審計(jì)的方式，是在建設(shè)項(xiàng)目結(jié)束后以竣工決算報(bào)表為對象展開的竣工決算審計(jì)。但是，有些違紀(jì)、違規(guī)問題在工程立項(xiàng)、招標(biāo)、施工等階段就已存在，當(dāng)“事后審計(jì)”發(fā)現(xiàn)利用合同高估冒算，串通作弊，多付工程款等現(xiàn)象后，它已經(jīng)給國家造成重大損失，一旦訴諸法院，連國家審計(jì)也被處于第三者的尷尬處境。

二、建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中國家審計(jì)對策分析

1、分清法律關(guān)系，確保審計(jì)決定落實(shí)到位。由于施工單位與被審計(jì)單位之間的民事法律關(guān)系，審計(jì)決定對其不具有直接的強(qiáng)制執(zhí)行力，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)與被審計(jì)單位就審計(jì)決定的執(zhí)行進(jìn)行溝通，可以由被審計(jì)單位依據(jù)審計(jì)決定以施工單位高估冒算為由訴之法庭，對其簽訂合同的誠信度和合同的有效性提出質(zhì)疑，通過訴訟程序再次進(jìn)行工程造價(jià)鑒定來解決。這樣，既避免了直接用審計(jì)決定去強(qiáng)制施工單位執(zhí)行，回避了審計(jì)執(zhí)法與民事合同法的沖突，又能保證審計(jì)決定落實(shí)到位。

2、加強(qiáng)與司法部門的溝通，營造良好的執(zhí)法環(huán)境。根據(jù)《中華人民共和國合同法》第52條規(guī)定：一方以欺詐、脅迫的手段訂立的合同，損害國家利益的合同；惡意串通、損害國家、集體或第三人利益的合同；以合法形式掩蓋非法目的的合同；損害社會公共利益的合同；違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同，均屬于無效合同范疇。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與司法部門的溝通，對核減工程的原因、理由進(jìn)行充分的闡述和舉證，爭取他們的理解和支持，并說明審計(jì)決定的作出并不是否定合同，而是為了更好地維護(hù)合同的嚴(yán)肅性，維護(hù)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益，不能讓施工方拿合同作掩護(hù)傘侵吞國家的利益。

3、充分利用社會審計(jì)力量，全面推進(jìn)跟蹤審計(jì)。在國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中，涉及訴訟的建設(shè)項(xiàng)目其產(chǎn)生的根源都出現(xiàn)在建設(shè)前期和建設(shè)過程中，國家審計(jì)應(yīng)積極組織審計(jì)力量，事前介入建設(shè)項(xiàng)目，全面推行跟蹤審計(jì)，提高審計(jì)效果。但是，伴隨著我國固定資產(chǎn)投資規(guī)模的逐年增長，國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)任務(wù)日益加重，各地審計(jì)機(jī)關(guān)存在建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)人員不足的現(xiàn)象。為了擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督的覆蓋面，加大對建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)力度，審計(jì)機(jī)關(guān)可以采用委托審計(jì)的方式充分利用有資質(zhì)的社會審計(jì)力量，提高基建項(xiàng)目的審計(jì)效果。委托審計(jì)可以根據(jù)各地審計(jì)機(jī)關(guān)的實(shí)際情況采取以下兩種方式：

一是委托中介事務(wù)所進(jìn)行工程造價(jià)審計(jì)和審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支審計(jì)相結(jié)合的方式。這種方式主要是針對審計(jì)機(jī)關(guān)工程審計(jì)人員少而財(cái)務(wù)審計(jì)人員多的現(xiàn)狀，由中介事務(wù)所對工程造價(jià)進(jìn)行審計(jì)并向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)出具工程造價(jià)審計(jì)報(bào)告，審計(jì)機(jī)關(guān)對此進(jìn)行復(fù)核把關(guān)，并結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)審計(jì)情況出具完整的竣工決算審計(jì)報(bào)告。

二是將中介事務(wù)所的結(jié)算審計(jì)與審計(jì)機(jī)關(guān)的決算審計(jì)相結(jié)合的方式。目前審計(jì)機(jī)關(guān)的竣工決算審計(jì)的工程造價(jià)部分實(shí)際上是在中介事務(wù)所結(jié)算審計(jì)的基礎(chǔ)上展開的，也可以說是對其審計(jì)結(jié)果的復(fù)核，針對這種情況，可以嘗試將兩者相結(jié)合，以減少重復(fù)工作量，而且通過審計(jì)機(jī)關(guān)的提前介入，能有效地保證結(jié)算審計(jì)的公正性和準(zhǔn)確性，減少建設(shè)單位向施工單位多付工程款的現(xiàn)象。

社會審計(jì)力量的介入，既提高了審計(jì)效率，保證了審計(jì)效果，又使得國家審計(jì)機(jī)關(guān)可以從繁重的審計(jì)任務(wù)中部分解脫出來，選擇部分大型建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)，將審計(jì)關(guān)口前移，對建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、招標(biāo)、施工等各階段進(jìn)行適時的監(jiān)督和把關(guān)，減少利用合同侵吞國家利益的現(xiàn)象。

[1]《中華人民共和國合同法》

[2]趙林中，《解決審計(jì)法與合同法沖突問題》

[3]林為民，《必須注意區(qū)分不同性質(zhì)的法律關(guān)系》

羅寧）