農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與政府責(zé)任

張 博

(吉林大學(xué)行政學(xué)院,長(zhǎng)春 130012)

農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與政府責(zé)任

張 博

(吉林大學(xué)行政學(xué)院,長(zhǎng)春 130012)

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó),農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是整個(gè)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此,如何保障實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,是一個(gè)極其緊迫的現(xiàn)實(shí)情況。在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的過程中,政府負(fù)有怎樣的責(zé)任以及政府責(zé)任如何實(shí)現(xiàn)成為一個(gè)亟待解決的問題。

農(nóng)業(yè);可持續(xù)發(fā)展;政府責(zé)任

一、實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展政府責(zé)無(wú)旁貸

(一)政府負(fù)有保障人民生存權(quán)的責(zé)任

政治責(zé)任是政府責(zé)任的第一層要義,其核心是明確向誰(shuí)負(fù)責(zé)的問題。現(xiàn)代意義上的政治責(zé)任是和民主政治聯(lián)系在一起的,民主政治視野下的政治責(zé)任要求國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的所作所為必須合理、合目的性 (合乎政府為人民服務(wù)的宗旨),其決策(體現(xiàn)為政策與法規(guī)、規(guī)章、行政命令等等)必須符合人民的意志與利益[1]。

生存權(quán)是人按其本質(zhì)在一個(gè)社會(huì)和國(guó)家中享有的維持自己和生命的最起碼的權(quán)利。生存權(quán)是公民應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本人權(quán),它不是來(lái)自國(guó)家和政府的恩賜,而是人之為人應(yīng)享有的權(quán)利,對(duì)于任何人而言,生存權(quán)都是至關(guān)重要的,人類的生存權(quán)是人類的生命安全及生存條件獲得基本保障的權(quán)利,沒有人的生存權(quán),其他一切人權(quán)均無(wú)從談起,沒有生存權(quán),人就無(wú)法享有人世間的其他快樂。生存權(quán)的重要性不僅在于它的不可侵犯性與不可剝奪性,也在于它的基礎(chǔ)性。生存權(quán)是人幸福生活的基礎(chǔ)。而農(nóng)業(yè)作為人類衣食之源,也正是人類的生存之本。人類要生存和發(fā)展,就要解決吃飯、穿衣、住房等問題,也就是說必須獲得必要的物質(zhì)生活資料。而這一問題的解決,必須依賴于農(nóng)業(yè)?；蛘哒f,人類所需要的基本生活資料,如糧食、蔬菜、油料、棉花、水果、肉類木材,幾乎全部來(lái)自農(nóng)產(chǎn)品及其加工品。所以,在人類社會(huì)發(fā)展中,農(nóng)業(yè) (包括采集、種植、狩獵、捕魚、畜牧等)是最先出現(xiàn)的物質(zhì)生產(chǎn)部門。農(nóng)業(yè)是人類社會(huì)賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ),是一切生產(chǎn)活動(dòng)得以進(jìn)行的起點(diǎn)。沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn),人類就不能生存,社會(huì)再生產(chǎn)就無(wú)法進(jìn)行下去。也正是在這個(gè)意義上,馬克思指出:“食物的生產(chǎn)是直接生產(chǎn)者的生存和一切生產(chǎn)的首要的條件。”[2]

我國(guó)憲法第 33條明文規(guī)定,國(guó)家尊重和保障人權(quán)。1991年我國(guó)政府發(fā)表《我國(guó)的人權(quán)狀況》白皮書,強(qiáng)調(diào)“生存權(quán)是我國(guó)人民的首要人權(quán)”,把生存權(quán)列在了我國(guó)人權(quán)體系之首。這種法律和制度上的保障是政府基于人民意志與利益的遵從和執(zhí)行,也是政府將人民的生存看做一種權(quán)利,并將這種權(quán)利的保障納入了政府基本的政治責(zé)任之中。

(二)政府負(fù)有為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任

國(guó)家產(chǎn)生的根本原因就在于社會(huì)公共事務(wù)的存在,需要政府履行一定的公共職能。而提供公共物品作為政府的基本職能早已成為當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家的共識(shí)。

馬克思對(duì)政府職能的分析也是以公共需要作為起點(diǎn)的。滿足社會(huì)公共需要能維持一定的政治生活秩序,使社會(huì)再生產(chǎn)正常運(yùn)轉(zhuǎn),是人類社會(huì)存在和發(fā)展的最基礎(chǔ)要求。

斯蒂格利茨在其所著《經(jīng)濟(jì)學(xué)》中對(duì)公共物品是這樣描述的:“公共物品是這樣一種物品,在增加一個(gè)人對(duì)它分享時(shí),并不導(dǎo)致成本的增長(zhǎng)(它們的消費(fèi)是非競(jìng)爭(zhēng)性的),而排除任何個(gè)人對(duì)它的分享都要花費(fèi)巨大成本(它們是非排他性的)?！盵3]根據(jù)現(xiàn)代公共管理理論,私人產(chǎn)品由于效用邊界清楚,市場(chǎng)因此就成為了提供此類物品的最佳方式;而公共產(chǎn)品由于具有消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征使得私人企業(yè)或市場(chǎng)不愿意提供、難以提供或提供難以做到有效益,因而,公共物品一般由政府或其他公共部門提供[4]。根據(jù)非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性這一標(biāo)準(zhǔn)劃分,作為農(nóng)業(yè)的主要產(chǎn)出物糧食商品本身應(yīng)該屬于典型的私人產(chǎn)品;但糧食安全體系這一無(wú)形產(chǎn)品卻是具有明顯的公共產(chǎn)品屬性,并且可以說是純公共產(chǎn)品:糧食安全關(guān)系國(guó)計(jì)民生,糧食安全體系是國(guó)家安全體系的重要組成部分。一般情況下的糧食生產(chǎn)、流通、加工、儲(chǔ)藏、消費(fèi),都可以由私人部門按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求來(lái)提供;但戰(zhàn)略儲(chǔ)備、救災(zāi)救濟(jì)、平抑市場(chǎng)、供應(yīng)部隊(duì)等方面的調(diào)控任務(wù)所構(gòu)成的國(guó)家糧食安全體系屬于典型的純公共產(chǎn)品,政府對(duì)這一純公共產(chǎn)品的提供負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

(三)政府負(fù)有維持社會(huì)穩(wěn)定、關(guān)注社會(huì)公平的責(zé)任

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng),投資規(guī)模大,資金周轉(zhuǎn)慢,而農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)需求量一般穩(wěn)定在一定水平并隨著人口的增加、人們生活水平的提高、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的改善保持一定幅度的增加,但增幅緩慢。如果生產(chǎn)量過大,則必然導(dǎo)致過剩,造成農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者增產(chǎn)未必增收。同時(shí)投資農(nóng)業(yè)的比較利益低,容易造成農(nóng)業(yè)中的資金、耕地、勞動(dòng)力等要素資源向效益好、見效快的非農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,使農(nóng)業(yè)在各產(chǎn)業(yè)發(fā)展中明顯處于弱勢(shì),最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的萎縮。世界許多國(guó)家經(jīng)驗(yàn)證明,如果農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期得不到發(fā)展,將會(huì)使整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)處于不良循環(huán)之中,其代價(jià)是慘痛的。為解決這些問題,一些國(guó)家的政府又不得不回過頭來(lái)重新重視農(nóng)業(yè),大量增加對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入,給予農(nóng)業(yè)發(fā)展許多優(yōu)惠政策。但這一過程的代價(jià)是沉重的。因此從協(xié)調(diào)效率與公平關(guān)系,關(guān)注社會(huì)公平的角度出發(fā),政府應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的問題分析

(一)耕地資源惡化

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最基本的生產(chǎn)資料,我國(guó)人均耕地?fù)碛辛可?人地關(guān)系一直處于緊張狀態(tài),而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人口增長(zhǎng),耕地資源的稀缺性日益突現(xiàn)出來(lái),耕地資源持續(xù)減少使糧食生產(chǎn)的自然資源基礎(chǔ)減弱,降低糧食的有效供給能力,直接影響中國(guó)糧食安全乃至國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。然而,即使在這種緊張狀況下,我國(guó)的耕地資源卻依然沒有得到很好的保護(hù):一是大量耕地為非農(nóng)部門占用,導(dǎo)致耕地大量減少。根據(jù)土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù),1997—2005年九年間,我國(guó)耕地總量由 1996年的 19.51億畝,減少到 2005年的 18.31億畝,人均耕地僅有 1.40畝。另一方面,又存在對(duì)耕地資源的濫用行為,耕地質(zhì)量總體上也呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。建設(shè)用地占用耕地較多的地區(qū)集中在水熱條件和土壤條件好的東中部地區(qū),而補(bǔ)充的耕地主要是通過開發(fā)后備資源和結(jié)構(gòu)調(diào)整,總體質(zhì)量較差。以上兩方面都對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了極為不利的影響。

(二)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化

1.資源破壞問題進(jìn)一步擴(kuò)大。主要表現(xiàn)在:第一,水土流失問題嚴(yán)重。2009年水利部部長(zhǎng)陳雷在全國(guó)水土保持工作會(huì)議上表示,目前全國(guó)有 180多萬(wàn)平方公里水土流失面積亟待治理,多年平均年土壤侵蝕量高達(dá) 45億噸左右,損失耕地約 100萬(wàn)畝,有3.6億畝坡耕地和44.2萬(wàn)條侵蝕溝亟待治理。第二,土地鹽漬化、荒漠化形勢(shì)嚴(yán)峻。據(jù) 2008年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)統(tǒng)計(jì),我國(guó)土壤鹽漬化面積為99.1萬(wàn)平方公里,受鹽堿影響的耕地面積達(dá)9.3萬(wàn)平方公里。在我國(guó)北方,鹽漬化問題已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一大障礙。據(jù)國(guó)家林業(yè)局第三次中國(guó)荒漠化和沙化狀況公報(bào):2004年,全國(guó)荒漠化土地總面積為263.62萬(wàn)平方公里,占國(guó)土總面積的27.46%。據(jù)中科院蘭州沙漠研究所的資料,我國(guó)土地荒漠化速度擴(kuò)展至每年增加2 460平方公里。目前,我國(guó)約有6 000萬(wàn)畝農(nóng)田處在荒漠化威脅之中。雖然有些局部地區(qū)的土地荒漠化得到有效的遏制或改善,但從總體上看,我國(guó)土地荒漠化仍在加速擴(kuò)展和蔓延。第三,水資源過度利用且浪費(fèi)嚴(yán)重。由于中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó),農(nóng)業(yè)用水占全國(guó)用水總量的絕大部分。而在我們可利用的淡水資源中,有 70%來(lái)自于地下,許多地區(qū),地下水正在被過度汲取,有些地區(qū)更是變本加厲,其后果就是引起水位降低,造成土地塌陷,鹽水被引入淡水水源以及生態(tài)的嚴(yán)重破壞。除了過度超采地下水,我國(guó)農(nóng)業(yè)還存在著水資源利用方式粗放、用水浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象。目前,我國(guó)大部分地區(qū)仍然采取傳統(tǒng)的大水漫灌方式,我國(guó)平均單方灌溉水糧食產(chǎn)量約為 1公斤,而世界上先進(jìn)水平的國(guó)家平均單方灌溉水糧食產(chǎn)量達(dá)到2.5～3.0公斤。農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉面積占有效灌溉面積的 35%,在一些農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家,節(jié)水灌溉面積比例基本都達(dá)到了 80%以上。

2.農(nóng)業(yè)產(chǎn)地環(huán)境污染問題進(jìn)一步加劇。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)重金屬污染的土壤面積達(dá)2 000萬(wàn)公頃,占總耕地面積的1/6。據(jù)全國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量狀況調(diào)查估算,我國(guó)因污水灌溉引起的耕地污染面積為 3 250萬(wàn)畝,占耕地總面積的2.3%;大氣污染農(nóng)田面積8 000萬(wàn)畝,占全國(guó)總耕地面積的5.6%;固體廢棄物堆存占地和毀田 200萬(wàn)畝。全國(guó)有8 200多公里河段魚蝦基本絕跡,2.5萬(wàn)公里的河流水質(zhì)不符合漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)[5]。

化肥和農(nóng)藥是我國(guó)用量最大的農(nóng)用化學(xué)物質(zhì),但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中,農(nóng)藥的長(zhǎng)期大量使用,超量施肥,特別是片面、大量使用無(wú)機(jī)氮肥,使我國(guó)目前遭受農(nóng)藥污染的農(nóng)田面積達(dá)1.4億畝[5],而過量施肥又致使農(nóng)產(chǎn)品中硝酸鹽含量嚴(yán)重超標(biāo),氮富營(yíng)養(yǎng)化,不但危害人體健康,還嚴(yán)重污染地下水。在農(nóng)業(yè)耕地亟待保護(hù)的同時(shí),農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境又面臨進(jìn)一步惡化,這對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展顯然是又一個(gè)不利因素。

三、政策建議,政府實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容

(一)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展理念

“我們所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)?！盵6]所以政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展中應(yīng)該科學(xué)考量生態(tài)環(huán)境的承載力,在保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全的同時(shí),還要保證生態(tài)的平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展。因此,政府必須盡最大力量來(lái)宣傳農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展理念,強(qiáng)調(diào)在維持自然生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)上發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要性;強(qiáng)調(diào)應(yīng)該把環(huán)境保護(hù)作為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分;強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)克服人類自我中心主義”及掠奪式開發(fā)資源,在全社會(huì)營(yíng)造農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展功在當(dāng)代利在千秋的氛圍,讓農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的理念深入人心。

(二)完善農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策

根據(jù)新時(shí)期農(nóng)業(yè)的特點(diǎn),我國(guó)必須持續(xù)完善可持續(xù)農(nóng)業(yè)政策體系。第一,是否有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件和生態(tài)環(huán)境,從經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、技術(shù)三個(gè)方面探索生產(chǎn)—經(jīng)濟(jì)—生態(tài)—社會(huì)復(fù)合系統(tǒng)中的良性循環(huán),使生態(tài)與經(jīng)濟(jì)兩個(gè)持續(xù)性同步發(fā)展;第二,是否有利于形成卓有成效的保護(hù)農(nóng)民利益的規(guī)范,能夠充分調(diào)動(dòng)并始終保持農(nóng)民按照可持續(xù)發(fā)展原則發(fā)展生產(chǎn)積極性。第三,是否有利于農(nóng)業(yè)資源高效可持續(xù)利用的新技術(shù)的應(yīng)用與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源要素的優(yōu)化配置。

(三)破除農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展屏障

農(nóng)業(yè)投資方式單一、投資長(zhǎng)期不足始終都是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要屏障,農(nóng)業(yè)總投資偏少,限制了對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的投入比重和范圍。因此提高國(guó)家基本建設(shè)投資用于農(nóng)業(yè)的比重,強(qiáng)化政府農(nóng)業(yè)投資的導(dǎo)向職能,創(chuàng)新投資方式是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化和我國(guó)加入世貿(mào)組織后中國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展新形勢(shì)的基本措施。

如何建立適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展要求的投入機(jī)制,是實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)的重大關(guān)鍵措施。現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)按照農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況,遵照WTO對(duì)農(nóng)業(yè)支持政策的規(guī)定,盡快出臺(tái)《農(nóng)業(yè)支持法》,以法律的形式保證支農(nóng)資金的持續(xù)性與穩(wěn)定性。

(四)完善政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督機(jī)制

政府責(zé)任的追究機(jī)制中的追究主體一般包括立法權(quán)監(jiān)督、行政權(quán)監(jiān)督和司法權(quán)監(jiān)督。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況,在現(xiàn)階段應(yīng)盡快完善農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中政府責(zé)任監(jiān)督的實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則,通過法律明確規(guī)定監(jiān)督主體及他們各自的權(quán)利、義務(wù)和行為規(guī)則,監(jiān)督客體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督形式和監(jiān)督程序等,保障監(jiān)督主體在事前、事中和事后的全程監(jiān)督有法可依、暢通無(wú)阻。還要加快政府問責(zé)制度建設(shè),促使行政人員在工作中盡職盡責(zé),為我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的順利推進(jìn)保駕護(hù)航。

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Abstract:China is a large agricultural nation and the sustainable developmentof agriculture is the foundation for sustainable development of the whole society.Therefore,how to guarantee the sustainable development of agriculture in China,is an extremely urgent realistic problem.In the process of realizing the sustainable development of agriculture,what kind of responsibility the government should have aswell as how to realize it becomes the question which urgently awaits to be solved.

Key words:agriculture;sustainable development;government responsibility

(責(zé)任編輯:孫大力)

Agricultural Susta inable Development and Government Responsibility

ZHANGBo

(College ofAdministration,Jilin University,Changchun 130012,China)

F320.3;D63

A

1001-7836(2010)09-0001-03

10.3969/j.issn.1001-7836.2010.09.001

2010-06-13

張博(1980-),男,黑龍江哈爾濱人,博士研究生,從事中外政府改革理論與實(shí)踐研究。