《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》中調(diào)解＊效力規(guī)定存在的缺失與完善

王 琦

(1.亳州師范高等專(zhuān)科學(xué)校,安徽毫州236800;2.安徽東屹漆園律師事務(wù)所,安徽毫州236800)

《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》中調(diào)解＊效力規(guī)定存在的缺失與完善

王 琦1,2

(1.亳州師范高等專(zhuān)科學(xué)校,安徽毫州236800;2.安徽東屹漆園律師事務(wù)所,安徽毫州236800)

為解決調(diào)解協(xié)議效力問(wèn)題,突出調(diào)解程序在解決勞動(dòng)糾紛中的作用,新制定的《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》設(shè)置了勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議可向法院申請(qǐng)支付令等制度。但是,該法在勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解效力規(guī)定方面還存在一些問(wèn)題,需要進(jìn)一步完善。

勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法;調(diào)解效力;支付令

為了發(fā)揮調(diào)解程序?qū)鉀Q勞動(dòng)糾紛的作用,把勞動(dòng)糾紛解決在初級(jí)階段,《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》賦予調(diào)解協(xié)議的效力。對(duì)于拖欠勞動(dòng)報(bào)酬、工傷醫(yī)療費(fèi)等勞動(dòng)糾紛,雙方達(dá)成勞動(dòng)協(xié)議,用人單位不履行的,勞動(dòng)者可以向法院申請(qǐng)支付令。但是,《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》對(duì)調(diào)解協(xié)議的規(guī)定依然存在缺失。

一、《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》中調(diào)解效力規(guī)定存在的缺失

(一)調(diào)解應(yīng)有效力沒(méi)有體現(xiàn)

《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》在強(qiáng)化調(diào)解程序的同時(shí),通過(guò)立法強(qiáng)調(diào)調(diào)解的效力。主要體現(xiàn)在:一是調(diào)解協(xié)議書(shū)對(duì)雙方當(dāng)事人具有約束力,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行;二是規(guī)定對(duì)于一方不履行調(diào)解協(xié)議的,另一方當(dāng)事人可以申請(qǐng)仲裁;三是實(shí)行有條件的直接向法院申請(qǐng)支付令。但是,《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》沒(méi)有確認(rèn)調(diào)解協(xié)議合同效力,如果一方不履行,另一方不能直接向法院起訴,法律沒(méi)有賦予調(diào)解協(xié)議的直接執(zhí)行力。

勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解和人民調(diào)解在性質(zhì)上同屬于民間調(diào)解。我國(guó)法律規(guī)定了人民調(diào)解協(xié)議民事合同性質(zhì),如《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋(二)》賦予了勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)主持調(diào)解協(xié)議合同效力,但是,《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》卻依然沒(méi)有確認(rèn)其民事合同效力,確實(shí)有很大的遺憾。對(duì)于勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解效力,學(xué)界有許多觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為,對(duì)于公共調(diào)解應(yīng)當(dāng)賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力;對(duì)于社會(huì)化調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議,可以賦予其合同效力。[1]有學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)賦予調(diào)解協(xié)議的直接執(zhí)行力。

《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》規(guī)定的調(diào)解協(xié)議的達(dá)成靠自愿,調(diào)解協(xié)議的履行也靠當(dāng)事人自覺(jué)。調(diào)解協(xié)議沒(méi)有任何法律約束力,調(diào)解就很難解決勞動(dòng)糾紛,調(diào)解成了多余的程序,不能樹(shù)立調(diào)解的權(quán)威,無(wú)法發(fā)揮調(diào)解的作用。[2]調(diào)解協(xié)議的效力不能確認(rèn),當(dāng)事人選擇調(diào)解的作用就無(wú)從體現(xiàn)。在實(shí)踐中,勞動(dòng)爭(zhēng)議發(fā)生后,當(dāng)事人選擇調(diào)解解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的數(shù)量逐年減少。[3]調(diào)解力的有限性,必然導(dǎo)致勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制形同虛設(shè)。因此,應(yīng)相應(yīng)地賦予其典型民事合同法律效力,并賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力。[4]

(二)支付令徒有虛名

為使調(diào)解程序落到實(shí)處,最大限度發(fā)揮調(diào)解在解決勞動(dòng)糾紛中的作用,《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》引入有條件的調(diào)解支付令程序,勞動(dòng)者依據(jù)調(diào)解協(xié)議書(shū)可申請(qǐng)支付令,體現(xiàn)出該法注重發(fā)揮調(diào)解職能。[5]該法第16條規(guī)定:“因支付拖欠勞動(dòng)報(bào)酬、工傷醫(yī)療費(fèi)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者賠償金事項(xiàng)達(dá)成調(diào)解協(xié)議,用人單位在約定期限內(nèi)拒不履行的,當(dāng)事人可以持調(diào)解協(xié)議書(shū)依法向人民法院申請(qǐng)支付令。人民法院應(yīng)當(dāng)依法發(fā)出支付令?！迸c原《企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》相比,《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》設(shè)置的有條件調(diào)解支付令程序有很大進(jìn)步。有人認(rèn)為,它進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù),為勞動(dòng)者維權(quán)開(kāi)辟了又一保障措施。[6]但是,在實(shí)踐中,這一美好設(shè)計(jì)可能存在徒有虛名的問(wèn)題。

支付令是人民法院根據(jù)債權(quán)人的申請(qǐng),督促債務(wù)人履行債務(wù)的程序,是民事訴訟法規(guī)定的一種法律制度。在勞動(dòng)爭(zhēng)議解決中引入支付令制度,一方面是為了保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益,盡快解決勞動(dòng)爭(zhēng)議;另一方面是為了強(qiáng)化調(diào)解的作用,解決調(diào)解協(xié)議的效力問(wèn)題。[7](P14-15)但是,支付令作為民事訴訟法規(guī)定的一種法律制度,在民事訴訟實(shí)踐中,利用此程序解決民事糾紛的微乎其微,所以《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》引入支付令程序解決勞動(dòng)糾紛也只能是空中樓閣。而且,支付令需要繳納費(fèi)用,一旦對(duì)方提出異議,按照《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》的規(guī)定,可能會(huì)推倒重來(lái),重新進(jìn)行勞動(dòng)仲裁,不但延長(zhǎng)了糾紛解決時(shí)間,而且加重了勞動(dòng)者維權(quán)成本。

此外,《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》設(shè)置的支付令程序與《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定相矛盾?！秳趧?dòng)合同法》第30條規(guī)定:“用人單位應(yīng)當(dāng)按照勞動(dòng)合同約定和國(guó)家規(guī)定,向勞動(dòng)者及時(shí)足額支付勞動(dòng)報(bào)酬,用人單位拖欠或者未足額支付勞動(dòng)報(bào)酬的,勞動(dòng)者可以依法向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ荷暾?qǐng)支付令,人民法院應(yīng)當(dāng)依法發(fā)出支付令?！睂?duì)于以上勞動(dòng)糾紛,不需要達(dá)成調(diào)解協(xié)議,可直接申請(qǐng)支付令?！秳趧?dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第16條試圖解決調(diào)解協(xié)議的效力問(wèn)題,賦予調(diào)解協(xié)議書(shū)的執(zhí)行效力,但是,它規(guī)定申請(qǐng)支付令爭(zhēng)議雙方必須達(dá)成調(diào)解協(xié)議,導(dǎo)致與《勞動(dòng)合同法》規(guī)定相矛盾,限制了勞動(dòng)者申請(qǐng)支付令。[6]

另外,支付令制度設(shè)置本身存在不完善的地方,立法未對(duì)支付令失效后如何處理做出明確規(guī)定,這就為法律的實(shí)施留下了隱患。根據(jù)民事訴訟法第194條的規(guī)定,支付令失效后,勞動(dòng)者可以向法院起訴。根據(jù)《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》,勞動(dòng)者只能申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁,究竟選擇起訴還是選擇仲裁,法律沒(méi)有明確規(guī)定。本文建議法律規(guī)定支付令失效后,勞動(dòng)者可以直接提起訴訟,作為仲裁前置的一種例外。[8]否則,支付令程序在勞動(dòng)爭(zhēng)議解決中沒(méi)有任何意義。

(三)調(diào)解協(xié)議履行配套措施缺失

勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解的目的是調(diào)解協(xié)議的履行,最終使勞動(dòng)糾紛得以解決,這就要求需要配套措施保障調(diào)解協(xié)議的履行,不然,調(diào)解協(xié)議只能是廢紙一張,調(diào)解程序只能是擺設(shè)。關(guān)于調(diào)解協(xié)議效力,有學(xué)者提出,調(diào)解達(dá)成協(xié)議可以置換成仲裁調(diào)解協(xié)議書(shū),以取得協(xié)議的法律效力。[9]有學(xué)者提出,應(yīng)直接賦予勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行效力。不論什么觀點(diǎn),法律都沒(méi)有規(guī)定調(diào)解協(xié)議履行的配套措施,造成協(xié)議不履行,沒(méi)有相應(yīng)的保障、懲罰措施的結(jié)果。首先,信用機(jī)制對(duì)調(diào)解協(xié)議的保障作用沒(méi)有引入。應(yīng)從信用的角度設(shè)計(jì)保障措施,把企業(yè)與勞動(dòng)者之間的信用關(guān)系、企業(yè)遵守勞動(dòng)協(xié)議情況作為企業(yè)信用的重要內(nèi)容。對(duì)于不遵守調(diào)解協(xié)議的企業(yè)在信用體系中予以公示,并要其付出沉重代價(jià)。[10]其次,沒(méi)有規(guī)定勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議違約金。勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解,在雙方自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議,在協(xié)議中可以約定違約金,一方不履行協(xié)議,應(yīng)向?qū)Ψ街Ц哆`約金,以此作為不履行調(diào)解協(xié)議的懲罰。再次,沒(méi)有規(guī)定有關(guān)部門(mén)對(duì)不履行勞動(dòng)調(diào)解協(xié)議的懲罰措施,比如,勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)對(duì)不履行勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議的懲罰就沒(méi)有規(guī)定。

(四)調(diào)解應(yīng)有地位沒(méi)有體現(xiàn)

調(diào)解,在我國(guó)民事案件處理法律制度中占有舉足輕重的地位,在我國(guó)的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序中歷來(lái)受到重視,一直被奉為重要的原則之一?！秳趧?dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》繼承并豐富了勞動(dòng)爭(zhēng)議處理堅(jiān)持著重調(diào)解的原則,[11]但是,調(diào)解的應(yīng)有地位沒(méi)有體現(xiàn)。作為勞動(dòng)糾紛調(diào)解,它是解決勞動(dòng)糾紛的第一道程序,發(fā)生勞動(dòng)糾紛,勞動(dòng)者希望通過(guò)調(diào)解解決糾紛,調(diào)解組織應(yīng)具有一定的權(quán)威性,大部分勞動(dòng)糾紛應(yīng)通過(guò)調(diào)解程序解決,以此確定調(diào)解程序在解決勞動(dòng)糾紛的重要作用。

我國(guó)《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》設(shè)置的調(diào)解組織權(quán)威性不高。首先,企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)僅由企業(yè)代表和職工代表組成,缺少獨(dú)立第三方,實(shí)質(zhì)上是協(xié)商性質(zhì);其次,基層人民調(diào)解組織設(shè)立層次低,調(diào)解人員素質(zhì)不高,對(duì)勞動(dòng)法律法規(guī)知之較少;再次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立的具有勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解職能的組織設(shè)立層次也普遍不高,人員素質(zhì)有限。調(diào)解組織自身的缺陷,再加上調(diào)解組織缺少中立性,調(diào)解協(xié)議不能很好地履行等因素,導(dǎo)致調(diào)解組織的權(quán)威很難樹(shù)立,調(diào)解解決糾紛效果不佳。在國(guó)外,大部分勞動(dòng)糾紛通過(guò)調(diào)解程序解決,我國(guó)則恰恰相反,爭(zhēng)議各方不愿意申請(qǐng)調(diào)解,而是直接申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁。即使進(jìn)入調(diào)解程序的,能夠通過(guò)調(diào)解結(jié)案的少知又少,大部分勞動(dòng)糾紛被推向仲裁和訴訟,調(diào)解的應(yīng)有作用沒(méi)有體現(xiàn)。我國(guó)調(diào)解制度遠(yuǎn)不能達(dá)到設(shè)計(jì)該機(jī)制的目標(biāo),勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制存在結(jié)構(gòu)性的缺陷、必然的功能性障礙。缺少糾紛的預(yù)防機(jī)制,缺少糾紛咨詢(xún)機(jī)構(gòu),沒(méi)有調(diào)解程序的約束力,調(diào)解制度沒(méi)有和國(guó)際接軌。

二、《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》中調(diào)解效力的完善

(一)賦予調(diào)解協(xié)議合同效力

《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》突出調(diào)解程序,把調(diào)解單列一章,把它和仲裁放在同等地位,這是立法的重大進(jìn)步。但是,關(guān)于勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議效力問(wèn)題,《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》規(guī)定不盡人意,僅規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行,除有條件的可申請(qǐng)支付令以外,一方不履行調(diào)解協(xié)議,只有申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁,這就限制了調(diào)解作用的發(fā)揮。應(yīng)從立法上明確調(diào)解協(xié)議合同效力,一方不履行合同義務(wù),不需經(jīng)過(guò)仲裁程序,可直接向法院起訴。具體可從以下方面明確:首先,從立法上明確規(guī)定勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議是民事合同,由合同法調(diào)整和保護(hù)。[4]其次,確立企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議與勞動(dòng)合同具有相同的法律效力。雙方可到勞動(dòng)仲裁委置換勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁調(diào)解書(shū),使雙方的調(diào)解協(xié)議得到法律認(rèn)可。[2]再次,賦予勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解的法律拘束力,如不履行調(diào)解協(xié)議的需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。[12]最后,必須從立法予以明確,除有條件強(qiáng)制執(zhí)行外,規(guī)定一方不履行協(xié)議,另一方直接享有訴訟權(quán),且不履行方承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

(二)賦予可支付令協(xié)議申請(qǐng)法院執(zhí)行效力

為解決調(diào)解協(xié)議執(zhí)行問(wèn)題,《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》規(guī)定了有條件的申請(qǐng)支付令,這是立法的重大進(jìn)步。但是,由于支付令自身的缺陷,再加上符合支付令條件的很少,支付令不能解決協(xié)議執(zhí)行問(wèn)題,為此建議立法賦予符合支付令條件的協(xié)議直接申請(qǐng)法院執(zhí)行的效力。有學(xué)者認(rèn)為,勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議是民事合同,由合同法調(diào)整和保護(hù),并考慮到勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議的特殊性,如果一方不履行調(diào)解協(xié)議中規(guī)定義務(wù),另一方可直接向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。[4]符合支付令條件的協(xié)議具有執(zhí)行內(nèi)容,且都是勞動(dòng)者急需得到的生活必須保障資金,如果不能直接申請(qǐng)法院執(zhí)行,不利于保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)利,因此,立法可賦予此種情況申請(qǐng)法院執(zhí)行效力。

(三)完善調(diào)解協(xié)議履行配套措施

在我國(guó),全部賦予調(diào)解協(xié)議可執(zhí)行效力是不現(xiàn)實(shí)的,但可制定一系列配套措施保證勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議的履行。首先,將信用機(jī)制引入到協(xié)議履行中,把遵守勞動(dòng)調(diào)解協(xié)議的情況作為評(píng)價(jià)企業(yè)和個(gè)人信用的要素之一。[10]其次,把違約金引入到協(xié)議履行中,既然賦予勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議的合同效力,就可以在調(diào)解協(xié)議中規(guī)定違約金條款,作為對(duì)不履行方的懲罰。再次,立法賦予勞動(dòng)行政監(jiān)察部門(mén)對(duì)勞動(dòng)糾紛調(diào)解協(xié)議履行監(jiān)督權(quán),并對(duì)不履行調(diào)解協(xié)議的行政處罰權(quán)。

(四)突出調(diào)解在解決糾紛中的地位

《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》設(shè)置的調(diào)解制度自身的缺陷,導(dǎo)致調(diào)解機(jī)構(gòu)的權(quán)威性不高,調(diào)解機(jī)構(gòu)應(yīng)有地位沒(méi)有體現(xiàn)。對(duì)此需要對(duì)調(diào)解制度設(shè)計(jì)進(jìn)行改革,以樹(shù)立調(diào)解機(jī)構(gòu)權(quán)威。具體可從以下方面入手:首先,政策引導(dǎo),讓勞動(dòng)糾紛盡量通過(guò)調(diào)解程序,并提高調(diào)解成功率。其次,完善勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織,提高調(diào)解人員素質(zhì);完善“三方機(jī)制”,建立以政府調(diào)解組織為主體的多層次、全方位調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。再次,提高調(diào)解協(xié)議履行率,賦予調(diào)解協(xié)議合同效力及強(qiáng)制執(zhí)行力,讓不履行方承擔(dān)法律責(zé)任,以此提高調(diào)解機(jī)構(gòu)權(quán)威。

《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》設(shè)置調(diào)解程序,其效果難以體現(xiàn),可從以下方面完善。首先,重視調(diào)解,建立“三方機(jī)制”,尋求柔性方式解決糾紛,并盡可能把勞動(dòng)爭(zhēng)議解決在基層,解決在萌芽狀態(tài),以充分發(fā)揮各種調(diào)解組織的功能。其次,完善調(diào)解具體程序,賦予調(diào)解協(xié)議相應(yīng)的法律效力。再次,建立勞動(dòng)爭(zhēng)議咨詢(xún)、預(yù)警機(jī)制,重在預(yù)防勞動(dòng)糾紛的發(fā)生。

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Abstract:In order to settle the validity of mediation agreement and emphasize the role of mediation system,the L aw of the Peop le’s Republic of China on M ediation and A rbitration for L abor D isputes stipulates that labor disputesmediation agreement can app ly to the basic peop le’s court that has jurisdiction for an o rder of payment based on themediation agreement.But the validity of the mediation agreement is imperfect and it needs to be imp roved.

Key words:the law of arbitration on labor dispute;mediation validity;order of payment

[責(zé)任編輯 楊 敏]

The Defection and Perfection of Mediation Validity in The Law on M ediation and A rbitration f or Labor Disputes

WANG Qi1,2
(1.Bozhou Teachers College,Bozhou 236800,China; 2.Anhui Dongyi Qiyuan Law yer Office,Bozhou236800,China)

D922.5

A

1009-1734(2010)03-0081-04

2010-03-17

安徽省2010年高校省級(jí)人文社科研究項(xiàng)目《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁中的法律問(wèn)題研究》(2010sk583)的階段性成果之一。

王琦,講師,從事經(jīng)濟(jì)法、勞動(dòng)法研究。