西方協(xié)商民主與人民政協(xié)政治協(xié)商制度

肖春艷

(重慶市北碚區(qū)政協(xié),重慶 北碚 400711)

西方協(xié)商民主與人民政協(xié)政治協(xié)商制度

肖春艷

(重慶市北碚區(qū)政協(xié),重慶 北碚 400711)

人民政協(xié)的政治協(xié)商制度與西方 20世紀后期興起的協(xié)商民主在某些理念上具有相當程度的契合,在發(fā)展的道路上兩者可以相互學習。借鑒西方協(xié)商民主直接參與、自由平等、理性妥協(xié)等基本理念,針對人民政協(xié)政治協(xié)商中的一些制度性缺位,本文就完善人民政協(xié)政治協(xié)商制度提出了政治協(xié)商法制化、協(xié)商參與面拓展化、協(xié)商主體平等化、協(xié)商過程程序化、協(xié)商保障信息化等建議。

協(xié)商民主 政治協(xié)商

協(xié)商民主是 20世紀 80年代在西方興起的一種新的民主理論范式與民主治理方式,是對傳統(tǒng)代議民主的某種超越。有人認為這種民主理論實際上是對古代協(xié)商民主的復興。[1]協(xié)商民主思潮在西方得到了不少大師級思想家的關注與認同。自 20世紀末以來,協(xié)商民主理論在我國得到越來越多的關注,也有一些研究者將這一理論與我國人民政協(xié)的政治協(xié)商聯(lián)系起來。[2]如何借鑒西方協(xié)商民主思想,用以完善人民政協(xié)的政治協(xié)商制度,還需要進一步的思考與研究,本文試圖在這方面做些探索。

一、西方協(xié)商民主的內涵與作用分析

(一)協(xié)商民主的概念

協(xié)商民主 (deliberativedemocracy)又稱審議民主、參與式民主。關于協(xié)商民主概念的界定,理論家們各說不一。綜合各派觀點,其共同的含義是:在政治共同體中的公民通過正式的、自由平等的對話、討論、審議等方式,參與公共決策和政治生活的過程。協(xié)商民主以促進共同利益最大化為目標,以自由、平等、理性討論為原則,以公民平等參與為條件。協(xié)商民主從形式上說是公民發(fā)表意見建議的一種協(xié)商會議,從內容上說是政府實現(xiàn)公共利益的一種管理方式,從本質上說是執(zhí)政黨促進民眾政治參與的一種民主制度。

(二)協(xié)商民主的基本理念

直接參與。協(xié)商民主的基本概念是“直接參與”,主張具有共同關系的公民,通過直接參與討論與決策,對相關利益的政策發(fā)表自己的主張。協(xié)商民主認為,公民是自身命運的主宰者,他們不僅僅是選民,更是管理者,他們有管理公共事務的資格和能力,可以在掌握充分信息的基礎上,對公共政策進行公開的、具有平等機會的討論與協(xié)商。

自由平等。協(xié)商民主特別強調自由平等原則,認為這是公民參與協(xié)商的基本原則,是政治民主的基本體現(xiàn)。協(xié)商民主主張每一個利益相關者,都有平等的參與協(xié)商的權利,協(xié)商過程中都有平等地、自由地表達自身偏好和訴求的權利,而不受任何權勢的強迫和約束。自由平等的參與和表達,被視為公共權威合法性的真正來源。

理性妥協(xié)。協(xié)商民主產生于多元化的利益需求,不同的利益群體與多元化的文化背景,必然帶來對公共事務多樣化的價值取向,意見的不一致是常態(tài)。協(xié)商的目的是共同利益最大化。為此,就需要理性與妥協(xié),理性地對待公共價值,理性地表達自己的偏好,理性地對待別人的偏好,要么說服別人,要么改變自己。協(xié)商民主理論認為,理性是人類決策的基本要素,理性妥協(xié),相互讓步,是公共利益最大化的必要條件,也是協(xié)商得以進行的人性基礎。

(三)發(fā)展協(xié)商民主的重要意義

協(xié)商民主思想建立在對人性深刻認識的基礎上,它認定人類同時具有“追求自由”和“追逐利益”的天性,相信人既有自私自利的天性,又有互助合作的理性。協(xié)商民主是提高決策科學化的重要途徑。在掌握豐富的相關信息的基礎上,通過平等、自由、理性、深入的討論與協(xié)商,可以使大眾的利益在討論、協(xié)商、妥協(xié)中得到最好的、最合理的保護,更能使人們在投票之前對決策的對象有清晰的認識。投票理性度的提高可以提高決策的科學度。協(xié)商民主可以彌補選舉式民主的不足,修正代議制民主的缺陷。協(xié)商民主認為,人們的偏好是受到多種因素影響的,公開的、充分的意見表達,不同強度的偏好充分呈現(xiàn)出理性而又自由的討論、溝通、協(xié)商,可以使人們的偏好得以重塑或轉變,從而使公共利益實現(xiàn)最大化。協(xié)商民主是培養(yǎng)民主意識和能力的重要途徑。協(xié)商民主鼓勵立法和決策的利益相關者積極參與公共協(xié)商,在參與過程中公開自己的偏好和理由,了解和認識他人的意見。協(xié)商民主的過程也就是共識形成的過程,也即民主的過程。

二、人民政協(xié)的政治協(xié)商與西方協(xié)商民主的關聯(lián)分析

盡管我國的政治制度與西方民主政治有著本質上的區(qū)別,但在追求科學和進步的全人類共同價值目標之下,人民政協(xié)政治協(xié)商制度與西方協(xié)商民主的一些價值理念確實有著相當程度的契合與相通。

(一)主權價值理念相通

按照“一切權力屬于人民”、“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”的憲法規(guī)定,我國的民主“是工人、農民、知識分子和其他勞動者所共同享受的民主,是歷史上最廣泛的民主?！盵3](P168)在主權屬于人民的理念指導下,人民政協(xié)廣泛地吸收社會各黨派、各團體、各民族、各界別參與政治協(xié)商,為他們提供體制性的利益與價值表達機會和場所,實現(xiàn)人民主權的價值理念。這與協(xié)商民主中人民主權的價值理念是相通的。

(二)增進共識目標相通

協(xié)商民主的價值訴求在于化解分歧、消除誤會、達成共識。作為組織上具有最廣泛代表性和政治上具有最大包容性的人民政協(xié),其基本屬性、主要職能、組織構成、工作原則和活動方式,使其擁有了及時發(fā)現(xiàn)社會矛盾,消融多元沖突,協(xié)調平衡利益,實現(xiàn)共生并存的基礎條件和程序化機制。

(三)妥協(xié)包容原則相通

妥協(xié)包容是協(xié)商民主的基本原則,也是達成共識的必要條件。個人也好,組織也好,其認知理性都會受到各種因素的影響,差異的存在是必然的現(xiàn)象。作為中國最大的、制度化的協(xié)商機構,人民政協(xié)廣泛的協(xié)商主體也決定了它本身必然蘊涵多樣的利益主張和價值觀念。為了達成共識,為了共同的目標和利益,妥協(xié)包容就成為各協(xié)商主體在協(xié)商過程中對協(xié)商原則和方法的必然選擇。

(四)辯論說理手段相通

協(xié)商民主的基本手段是公開、平等的辯論、說理,而非強制、獨斷和陰謀。這在人民政協(xié)同樣適用。在人民政協(xié)的政治協(xié)商體制設計中,主張參與各方在憲法和法律范圍內平等地表達各自對公共事務的意見和主張,對自我利益或價值進行理性辯護。而且,人民政協(xié)協(xié)商的是社會主義內部矛盾,是非對抗性的矛盾,這就決定了政治協(xié)商的方法必然是“百花齊放,百家爭鳴”,“通過辯論的方法,說理的方法,來克服各種錯誤思想”,[4](P279)達成共識。

三、人民政協(xié)政治協(xié)商的制度性缺位

人民政協(xié)制度的設計體現(xiàn)了我國政治協(xié)商的無比優(yōu)越性,人民政協(xié) 60年來的運行取得了巨大成就,也積累了寶貴經(jīng)驗,但是,當前人民政協(xié)的政治協(xié)商實質上還是一種功能性參與而非制度性參與,與西方協(xié)商民主相對比,人民政協(xié)的政治協(xié)商在法制化、程序化與協(xié)商主體的平等化建設等方面還顯得比較薄弱。

(一)法制化進程緩慢

人民政協(xié)政治協(xié)商制度的運行,主要是依據(jù)憲法、政協(xié)章程和執(zhí)政黨的文件規(guī)定。憲法是一個國家的根本大法,只對組織和個人的行為作抽象性概括性規(guī)定。而政協(xié)章程只是政協(xié)內部運行的指導性文件,并不具有法律效力。執(zhí)政黨的文件雖然在現(xiàn)實生活中具有極其重要的指導甚至指令功能,但嚴格地說,仍然不具備法律效力。至今,龐大的政協(xié)組織的組織構架、功能定位、運作方式,以至政協(xié)的一切活動,都沒有法律條文上的直接規(guī)范。法律依據(jù)與法律規(guī)范的缺乏,導致人民政協(xié)在運作中呈現(xiàn)出巨大的隨意性。

(二)程序化不夠明晰

程序化是協(xié)商民主的基本要素。目前,關于人民政協(xié)政治協(xié)商內容和協(xié)商程序的規(guī)定過于籠統(tǒng),缺乏可以操作的依據(jù)。盡管執(zhí)政黨的文件也明確規(guī)定“將政治協(xié)商納入決策程序,就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執(zhí)行過程中進行協(xié)商”。[5]但是,在具體的操作中,哪些內容應該納入決策程序,怎樣納入決策程序,未納入后的監(jiān)督機制等等,并沒有明確的實施細則。協(xié)商程序的制度化嚴重缺乏,以通報代協(xié)商的現(xiàn)象普遍存在,協(xié)商內容、協(xié)商時間、協(xié)商方式的選擇以及協(xié)商結果的反饋等等與領導者個人的偏好存在過高的關聯(lián)度,這些現(xiàn)象的存在嚴重影響了政治協(xié)商的制度化與常態(tài)化建設。

(三)協(xié)商主體平等化不夠

主體平等是協(xié)商的基本條件。主體的平等首先意味著各協(xié)商主體的相對獨立。毛澤東同志早就指出:“必須保持加入統(tǒng)一戰(zhàn)線中的任何黨派在思想上、政治上和組織上的獨立性……絕不能抹殺這種相對獨立性,無論在思想上也好,在政治上也好,在組織上也好,各黨必須有相對的獨立性,既是說相對的自由權?！盵6]可是,在現(xiàn)實政治生活中,其相對獨立性還不夠。另外,主體的平等還意味著參與協(xié)商機會的發(fā)言權利以及獲取信息資源權利的平等。人民政協(xié)政治協(xié)商參與者享有在憲法意義上的權利平等,但作為政治協(xié)商的主體,各參與者與中國共產黨是領導與被領導關系,對決策的參與也因為地位的不同和信息的不對稱,常常處于輔助性地位,發(fā)揮咨詢與建議的作用,而不是決策參與作用。[7]

(四)民眾的參與度不夠

協(xié)商民主強調利益相關者直接參與決策過程。人民政協(xié)的政治協(xié)商來自于中國革命歷史和現(xiàn)實國情,是我國的基本政治制度。政治協(xié)商的參與者分別聯(lián)系和代表不同群體,包括各黨派、各人民團體、社會各界及少數(shù)民族等,通過人民政協(xié)這一平臺履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能,這又使政治協(xié)商有了一些代議性質。另外,在人民政協(xié)的參加單位中,農民這一中國人數(shù)最多的利益群體在政協(xié)界別中至今缺位。人民政協(xié)政治協(xié)商的民眾的參與度與參與方式,都還有拓展和深入的較大空間。

四、借鑒西方協(xié)商民主理念,進一步完善人民政協(xié)的政治協(xié)商制度

在分析了我國的政治協(xié)商與西方協(xié)商民主的關聯(lián)之后,為了進一步完善人民政協(xié)的政治協(xié)商制度建設,針對人民政協(xié)政治協(xié)商中的不足,本人認為,應該加強“五化”建設。

(一)人民政協(xié)活動法制化

推進人民政協(xié)履職的制度化、規(guī)范化、程序化,是《中共中央關于進一步加強人民政協(xié)工作的意見》的明確要求。把所有的協(xié)商活動都建立在完善的制度平臺上,使協(xié)商成為一種制度化的過程,也是人民政協(xié)發(fā)展現(xiàn)代民主的基本要求。制度化的首要任務是法制化。將人民政協(xié)的活動納入法制軌道,把執(zhí)政黨關于人民政協(xié)的越來越細致深入的指導方針、政策以法律的形式確定下來,上升為法律意志,有利于鞏固我國的基本政治制度,也有利于鞏固中國共產黨的執(zhí)政地位。有人提出將《政協(xié)章程》復名為當初的《政協(xié)組織法》,并根據(jù)時代的發(fā)展,進行重新研究,對人民政協(xié)的性質、地位、功能以及組織機構的設置、委員的權利與義務等等以法律的形式予以明確,從而推動人民政協(xié)充分發(fā)揮出其應有優(yōu)勢。[8]

(二)協(xié)商參與面拓展化

協(xié)商活動有效運轉的動力來自不斷擴大、不斷制度化的多元參與。為所有利益相關者提供同等的參與協(xié)商的機會是協(xié)商民主的基本要求。早在延安時期,毛澤東就曾明確指出,“國事是國家的公事,不是一黨一派的私事。因此,共產黨員只有對黨外人士實行民主合作的義務,而無排斥別人、壟斷一切的權利?！薄叭珖嗣穸家腥松碜杂傻臋嗬?參與政治的權利和保護財產的權利。全國人民都要有說話的機會……”[9](P808-809)。毛澤東的這些英明論斷,也成為黨的十七大“擴大公民有序的政治參與”的思想來源。擴大公民有序的政治參與,力求為大眾提供平等的參與協(xié)商的機會,在現(xiàn)有體制下,可以從兩方面著手。一是在政協(xié)內部,在進一步發(fā)揮政協(xié)委員參政議政作用的同時,積極擴大人民政協(xié)活動的公眾參與。對于重大的協(xié)商活動,應允許利益相關者參與,給他們提供表達利益訴求的機會。二是擴大基層協(xié)商民主,將人民政協(xié)的履職機制引向縱深,為廣大民眾的各種利益訴求提供一種公開的、制度化的表達渠道。

(三)協(xié)商主體平等化

政治協(xié)商必須以主體的相對獨立為前提。作為參政黨,各民主黨派需要具備相對的獨立性,在政治參與方面,應該具備有著自身特色的政治主張。人民政協(xié)在堅持共產黨的領導,且絕不照抄照搬西方民主模式的前提下,可以借鑒西方協(xié)商民主的某些具體運作機制,進一步提高各民主黨派在政治協(xié)商中的地位和作用,實行平等合作的協(xié)商政治。其基本政治底線是:民主黨派在接受共產黨的政治上的領導,不與共產黨分享執(zhí)政地位的前提下,在公共政策制定和國家重大事務的決定上,享有與執(zhí)政黨同樣的權利和地位。[6]協(xié)商主體的平等還意味著協(xié)商過程中發(fā)言機會的平等。參與協(xié)商各方只有在憲法與法律的框架下,充分表達自身訴求,以協(xié)商民主的方式,達成理性的一致或多元共容,才能實現(xiàn)資源權威性分配中的利益或價值的正義均衡。

(四)協(xié)商過程程序化

科學、合理的程序,是協(xié)商民主得以實施的基本載體,程序化是嚴肅的政治活動的基本手段,程序化也是當前人民政協(xié)特別需要完善的制度之一。

程序化要求對協(xié)商之前的準備、協(xié)商之中的過程、協(xié)商之后的反饋給予明確的規(guī)定。協(xié)商之前,應該有黨政相關部門給予相關情況的通報,通報期限不得晚于協(xié)商之前的一定時段,對通報者及通報內容要求也應該有相應規(guī)定。協(xié)商過程中,發(fā)言原則和發(fā)言方式也需要給予規(guī)范,要設計出科學合理的程序保證參與協(xié)商的各方擁有盡可能平等的發(fā)言機會,以制度的方式明確各階層、各協(xié)商主體利益的充分表達和協(xié)調。同時,也要以公共理性引導協(xié)商主體預見其特定選擇的后果,幫助他們在偏好選擇和價值判斷上作出理性的選擇。在協(xié)商形式上,要明確通報與協(xié)商的區(qū)別,不能用通報代替協(xié)商。在細節(jié)設計方面,主持人的選擇也應納入程序化范圍,主持人應該保持中立。為了體現(xiàn)協(xié)商主體平等理念,保證協(xié)商活動的公正,協(xié)商程序應該規(guī)定,利益相關者不得資助協(xié)商活動。同時,參與協(xié)商者不分職位高低,其座位安排也要體現(xiàn)平等精神。

(五)協(xié)商保障信息化

信息的對稱性是民主協(xié)商得以順利開展的基本保障。提供足夠的相關信息,是協(xié)商活動最基本的保障措施。目前,在推動人民政協(xié)協(xié)商民主的信息化保障方面,特別需要在操作層面予以加強。開展協(xié)商活動之前,采取必要的形式,比如在大眾媒體上公布協(xié)商主題,公開征集協(xié)商參與者,如果人員有限則應采取平等抽簽進行選擇。為搞好協(xié)商活動,組織者可以利用互聯(lián)網(wǎng),設置查詢平臺和討論平臺,使協(xié)商相關信息可以隨時方便地查詢和交流。利用媒體對協(xié)商活動進行追蹤報道,監(jiān)督協(xié)商活動,宣傳協(xié)商活動,也是協(xié)商活動的有益保障。

協(xié)商民主具有強大的生命力,對我國民主政治發(fā)展具有重要借鑒意義。盡管如此,也不能用協(xié)商民主代替選舉民主,即便西方協(xié)商民主理論家,也不主張這樣的代替。畢竟,選舉民主是可以照顧大多數(shù)人利益或價值訴求,提高決策效率,實現(xiàn)主權向治權合法轉移的有效途徑。而且,人民政協(xié)的政治協(xié)商是一種高水平的政治活動,需要建立在民眾的普遍理性和較高的政治參與水平基礎之上。因此,按照十七大關于兩種民主形式共同發(fā)展的要求,結合我國現(xiàn)階段民主政治發(fā)展的實際,當代中國民主政治的發(fā)展需要在普及選舉民主的同時,采取有效措施,吸納西方協(xié)商民主的有益理念,積極主動地順應現(xiàn)代民主政治發(fā)展趨勢,進一步完善人民政協(xié)的政治協(xié)商。

[1]王洪樹.協(xié)商民主的復興:民主政治的現(xiàn)代反思[J].民主與法制,2007,(3).

[2]盧瑾.當代西方協(xié)商民主理論研究:現(xiàn)狀與啟示[J].政治學研究,2008,(5).

[3]鄧小平文選:第 2卷 [M].北京:人民出版社,1994.

[4]毛澤東文集:第 7卷 [M].北京:人民出版社1999.

[5]中共中央關于進一步加強人民政協(xié)工作的意見[EB/OL].人民網(wǎng),http://cppcc.people.com.cn/GB/34952/4155357.html.

[6]王金紅.協(xié)商政治與中國政治文明建設 [J].唯實,2004,(2).

[7]陳家剛.協(xié)商民主與政治協(xié)商 [J].政治發(fā)展研究,2007,(2).

[8]楊勇.關于人民政協(xié)法制化問題的探討[J].中國人民政協(xié)理論研究會會刊,2009,(1).

[9]毛澤東選集:第 3卷 [M].北京:人民出版社,1991.

D082 < class="emphasis_bold">［文獻標識碼］A［文章編號］

1671-2803(2010)01-0024-04

2009-08-27

肖春艷 (1966—),女,重慶市北碚區(qū)政協(xié)社會法制委員會主任,教育學碩士。