缺陷產(chǎn)品召回之統(tǒng)一立法
——兼評《缺陷產(chǎn)品召回管理條例 (送審稿)》

王淑珍

(曲阜師范大學法學院,山東日照 276800)

缺陷產(chǎn)品召回之統(tǒng)一立法
——兼評《缺陷產(chǎn)品召回管理條例 (送審稿)》

王淑珍

(曲阜師范大學法學院,山東日照 276800)

缺陷產(chǎn)品;統(tǒng)一立法;條例

目前,我國就缺陷產(chǎn)品的召回立法主要分散在四個部門規(guī)章中。然而,在新形勢下,為充分維護消費者的合法權(quán)益,為加強企業(yè)法定社會責任,為完善我國缺陷產(chǎn)品召回法律體系,對缺陷產(chǎn)品召回予以統(tǒng)一立法有了一定的必要。《缺陷產(chǎn)品召回管理條例 (送審稿)》盡管存有一定的弊端,但總體而言可謂是順勢而生。

2009年 4月 8日,國務(wù)院法制辦公室公布了《缺陷產(chǎn)品召回管理條例 (送審稿)》(以下簡稱《條例》)征求意見書,缺陷產(chǎn)品召回統(tǒng)一立法終于浮出水面,有了實質(zhì)性的進展與結(jié)果。缺陷產(chǎn)品召回制度具有一般產(chǎn)品質(zhì)量責任制度所不具備的兩大獨特功能。一個是預防性功能。區(qū)別于以實際損害為前提,無損害即不承擔法律責任的傳統(tǒng)法律損害事后補救機制,缺陷產(chǎn)品的召回以潛在危險為基礎(chǔ),通常是在產(chǎn)品存有潛在缺陷、危害尚未實際暴露、損害尚未實際造成之前,就開始啟動,其并不要求損害的結(jié)果,是一種事前補救機制,可防患于未然。另一個是主動性功能。區(qū)別于以受害人先行請求為前提,非經(jīng)受害人請求,加害人一般不需主動承擔法律后果的傳統(tǒng)法律被動救濟方式,產(chǎn)品只要存在法定的缺陷,生產(chǎn)者就負有主動召回的法定義務(wù)。目前,我國就缺陷產(chǎn)品的召回立法主要體現(xiàn)在四個分散的法律文件中,然而,在新形勢下,對缺陷產(chǎn)品召回予以統(tǒng)一立法有了一定的必要。

一充分維護消費者權(quán)益之必要

消費者是個人,是一個個體概念,但其不特定性、泛泛性又決定了其又是一個群體概念。消費者與經(jīng)營者之間的對立性及消費者自身結(jié)構(gòu)弱、實力弱、手段弱等先天的“弱性”會產(chǎn)生消費者問題。消費者的群體性決定了消費者問題不單純是一個消費者個人的問題,更是一個可能影響社會經(jīng)濟秩序穩(wěn)定的社會問題。消費者問題的嚴重性及司法體系的不足決定了立法對其予以傾斜性保護,給予其特別、具體的規(guī)制。為此,立法者制定了消費者權(quán)益保護法、產(chǎn)品質(zhì)量法等系列保護消費者權(quán)益的法律文件。然而,新形勢下,缺陷產(chǎn)品所產(chǎn)生的新消費者問題再次引起社會關(guān)注。

首先,缺陷產(chǎn)品問題全球化,涉及面 “廣”,危害性“強”。隨著社會經(jīng)濟全球化進程的不斷深入,產(chǎn)品的流通范圍已沖破國界流向世界各個角路,消費群體已由一國民眾變成全世界人,消費者問題已由一國問題演變?yōu)閲H問題。缺陷產(chǎn)品的潛在危險一旦爆發(fā)出來演變?yōu)槭聦?小則損害到消費者的人身與財產(chǎn)安全,中則影響到社會公共利益與社會公共安全,大則會產(chǎn)生全球性的危害。

其次,缺陷產(chǎn)品的缺陷更具隱蔽性,隱蔽度 “深”。隨著科學技術(shù)水平的不斷提高,產(chǎn)品內(nèi)在的科技含量不斷加大,相應地,產(chǎn)品的內(nèi)在缺陷更加隱秘。在高科技產(chǎn)品鋪天蓋地,層出不窮,成幾何級數(shù)增長的情況下,消費者先天的弱性無法及時、有效的發(fā)現(xiàn)并預防缺陷的發(fā)生,而缺陷產(chǎn)品的缺陷一旦發(fā)生,則早已釀成大禍,挽救已為時已晚。

最后,現(xiàn)有的消費者權(quán)益保護法律體系對缺陷產(chǎn)品的預防性“不足”。如作為保護消費者合法權(quán)益的憲法性文件《消費者權(quán)益保護法》盡管正面賦予了消費者監(jiān)督權(quán)、結(jié)社權(quán)、知情權(quán)、獲得賠償權(quán)、保障安全權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)、知識獲取權(quán)等諸多權(quán)利,并以經(jīng)營者相應的義務(wù),但這些權(quán)利針對缺陷產(chǎn)品缺陷的隱蔽性特征及消費者先天的“弱”性,往往是徒有其名而實惠不至,消費者根本無法或無力充分、有效行使。獲得賠償權(quán)即使可以獲得“實惠”也是以缺陷暴露,損害發(fā)生作為代價?！断M者權(quán)益保護法》對消費者權(quán)益提供的保護僅僅是最基本、最一般的保護。再如,《產(chǎn)品質(zhì)量法》雖然從反面給消費者提供保護,給生產(chǎn)經(jīng)營者設(shè)定了系列產(chǎn)品質(zhì)量義務(wù),確定了生產(chǎn)經(jīng)營者對缺陷產(chǎn)品的產(chǎn)品責任,但生產(chǎn)經(jīng)營者產(chǎn)品責任的承擔也是以缺陷暴露,損害產(chǎn)生為前提。并且立法還在第 41條第 2款規(guī)定了兩項免責情況“產(chǎn)品投入流通時,引起損害的缺陷尚不存在的”與“將產(chǎn)品投入流通時的科學技術(shù)水平尚不能發(fā)現(xiàn)缺陷的存在的”,即針對這兩種缺陷,生產(chǎn)者無需承擔任何法律責任,對其規(guī)制也就處于空白。《產(chǎn)品質(zhì)量法》對生產(chǎn)經(jīng)營者行為的規(guī)制僅僅是最基本、最一般的規(guī)制。目前,盡管國家出臺了一些針對缺陷產(chǎn)品的召回立法,但也僅僅是局限于食品、汽車、藥品、玩具四個有限領(lǐng)域,對于其他領(lǐng)域的缺陷產(chǎn)品如何預防,立法并沒有相關(guān)規(guī)定,而其他領(lǐng)域缺陷產(chǎn)品的缺陷所產(chǎn)生的危害是不可小覷的。

總而言之,目前消費者權(quán)益保護法律體系對消費者權(quán)益的保護主要是一種事后保護,對缺陷產(chǎn)品的規(guī)制主要是事后規(guī)制,設(shè)立的補救機制也主要是一種事后補救機制,消費者主張實際的權(quán)利,生產(chǎn)經(jīng)營者承擔實際的義務(wù)皆以缺陷暴露、損害發(fā)生為前提,即使有事前補救機制,也是僅針對四種產(chǎn)品的事前補救機制,對消費者的保護力度不足、不強。隨著缺陷產(chǎn)品影響面與危害性的不斷擴大與加深,消費者維權(quán)意識的不斷增強,擴大缺陷產(chǎn)品事前召回范圍,充分確立事前補救機制,從而給消費者提供全方位、多層次、及時有效的法律保護,進行缺陷產(chǎn)品召回統(tǒng)一立法,防患于未然成為立法者唯一、必然的選擇。

二加強企業(yè)依法承擔社會責任之必要

企業(yè)社會責任觀念源于美國,是 20世紀初以來凸現(xiàn)于西方國家的一個重要概念,是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物,其產(chǎn)生及內(nèi)涵具有一定的歷史性,因此,對其相關(guān)的爭論[1]也就具有其必然性。目前,多數(shù)學者認為企業(yè)負有社會責任。我國新《公司法》第 5條規(guī)定:公司從事經(jīng)營活動,必須遵守法律、行政法規(guī),遵守社會公德、商業(yè)道德,誠實守信,接受政府和社會公眾的監(jiān)督,承擔社會責任”?；诂F(xiàn)行企業(yè)形式主要是公司,因此,公司社會責任可謂企業(yè)社會責任的同位語,即我國以法律的形式對企業(yè)社會責任予以了明確的、原則性的認可。

“所謂企業(yè)社會責任,乃指企業(yè)在謀求股東利潤最大化之外所負有的維護和增進社會公益的義務(wù)?！盵2],相對于企業(yè)經(jīng)濟責任。即企業(yè)目標除了股東利益最大化之外,還有維護和提升社會公益之目標,具體包括職工利益、消費者利益、債權(quán)人利益、環(huán)境利益等;企業(yè)除了對股東負有義務(wù),還對非股東利益相關(guān)者負有義務(wù)。所謂企業(yè)的非股東利益相關(guān)者,系指在股東以外,受企業(yè)決策與行為直接或間接、現(xiàn)實或潛在的影響的一切人?；诜枪蓶|利益相關(guān)者具有相對廣泛的社會性,企業(yè)對其負有的責任便簡稱為企業(yè)社會責任,“企業(yè)社會責任”之說于是得以確立。以是否規(guī)定于法律之中,企業(yè)社會責任可分為企業(yè)法律責任和企業(yè)道德責任。二者的關(guān)系如同法律與道德的關(guān)系,前者是最低限度的道德要求,是“硬約束”,作為底線,企業(yè)必須履行,即遵法度;后者是法律義務(wù)之外對人們提出的更高標準的道德要求,是“軟約束”,由義務(wù)人自愿履行。

強化企業(yè)社會責任的理論根據(jù)在于:第一,企業(yè)具有社會性。其源于社會,存于社會,離開社會就成無源之水,無本之木;企業(yè)是社會一成員,并是社會一組織體成員,且是控制社會資源、物質(zhì)力量抑或經(jīng)濟力量非常強大,小到至少可以影響一個組織體內(nèi)部成員利益,大到可以控制國家經(jīng)濟命脈甚至影響國際經(jīng)濟格局的成員。企業(yè)如何運作,對社會有決定的影響。企業(yè)承擔企業(yè)社會責任具有必要性。第二,有利于增強企業(yè)的競爭性。如可提高公司的公信力或公信度,樹立企業(yè)良好形象 ,增強企業(yè)無形資產(chǎn);可降低公司的生產(chǎn)經(jīng)營成本;可形成一支強有力的、穩(wěn)定的、忠實的團隊;可推動公司實現(xiàn)遠期利益、最大化利益等。企業(yè)承擔社會責任是一種明智的抉擇,是一種既利己又利他的行為,是一種雙贏,“企業(yè)社會責任是一種資本觀、財富觀?！盵3]企業(yè)承擔社會責任具有可能性?？傊?在社會化大生產(chǎn)的今天,企業(yè)具有著經(jīng)濟人與社會人的雙重身份。片面強調(diào)其純粹的經(jīng)濟人的身份、固有的經(jīng)濟責任與營利性的本質(zhì)有失偏頗,會產(chǎn)生許多社會問題,并最終會演變?yōu)橛绊懫髽I(yè)發(fā)展的企業(yè)問題。企業(yè)社會責任與企業(yè)經(jīng)濟責任看似矛盾,但長遠看,二者又有著高度的統(tǒng)一。

在我國,針對缺陷產(chǎn)品,強化企業(yè)法律責任的原因除了上述一般性理由之外,還有以下特殊理由:第一,缺陷產(chǎn)品后果的嚴重性關(guān)乎社會公共安全與社會公眾利益,關(guān)乎社會經(jīng)濟秩序與社會安定團結(jié)及穩(wěn)定,企業(yè)必須對其承擔法定社會責任,明細其法定義務(wù)?！叭鼓谭凼录苯o消費者、社會帶來的危害可以說是《條例》快速出臺的導火線。第二,《產(chǎn)品質(zhì)量法》及當前的缺陷產(chǎn)品立法存有上述不足,企業(yè)對缺陷產(chǎn)品法定社會責任的承擔不力、不足,即使承擔,也只承擔汽車、玩具、食品與藥品僅有的缺陷產(chǎn)品召回責任,這與缺陷產(chǎn)品法定社會責任的必要性不符。第三,我國企業(yè)企業(yè)社會責任的觀念與意識過于貧乏、淡薄,產(chǎn)品質(zhì)量問題屢禁不止、頻頻爆發(fā),非常嚴重,單純依靠其自覺履行,難以成行。如色拉油酸價超標事件、肯德基 “蘇丹紅”事件、寶潔 SK22事件、高露潔 “致癌牙膏”事件、乳業(yè)“三聚氰胺 事件等等,產(chǎn)品安全危機四伏,讓人不寒而栗,人們不禁要問,企業(yè)良知何在?而良知即企業(yè)社會責任。全面提高企業(yè)缺陷產(chǎn)品召回法定社會責任利于提高其產(chǎn)品質(zhì)量意識,完善其產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督機制。第四,構(gòu)建和諧社會、落實科學發(fā)展觀。黨在十六大明確提出構(gòu)建社會主義和諧社會。社會主義和諧社會的本質(zhì)要求即民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序。[4]黨在十七大又明確提出以人為本的科學發(fā)展觀。對缺陷產(chǎn)品召回予以統(tǒng)一立法,不僅體現(xiàn)了立法者對弱勢群體的人文關(guān)懷,更體現(xiàn)出黨全心全意為人民服務(wù)、“立黨為公、執(zhí)政為民”、“權(quán)為民所用,情為民所系,利為民所謀”,對民負責不變的宗旨?！捌髽I(yè)社會責任“強調(diào)資本有倫理,商業(yè)有道德?！薄5]

總而言之,正如劉俊海教授所言,企業(yè)社會責任 “既是一種公司治理理念,也是一種制度安排,更是一種商業(yè)實踐。沒有公司社會責任的理念,便沒有成熟的制度設(shè)計;沒有自覺的公司社會責任實踐,公司社會責任理論也就成了無源之水。而其中的制度設(shè)計則扮演著承上啟下的作用?！盵6]缺陷產(chǎn)品召回機制的確立,第一 “召回”企業(yè)、消費者與社會的安全。第二“召回”了消費者的信賴,提升了企業(yè)的誠信度。第三,“召回”了企業(yè)及社會的良性發(fā)展?？芍^是多贏,何樂而不為?針對我國目前的產(chǎn)品安全狀況,擴大企業(yè)承擔缺陷產(chǎn)品法定社會責任的范圍,是大勢所趨。

三完善我國缺陷產(chǎn)品召回法律體系之必要

在《條例》立法前,有關(guān)缺陷產(chǎn)品召回的立法最早可追溯到 1993年 9月 1日起開始實施的《產(chǎn)品質(zhì)量法》。該法第 46條明確規(guī)定:?本法所稱缺陷,是指產(chǎn)品存在危及人身、他人財產(chǎn)安全的不合理的危險;產(chǎn)品有保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準的,是指不符合該標準。該法對“缺陷”的含義予以了明確的界定。1994年 1月 1日開始實施的《消費者權(quán)益保護法》第 18條第 2款規(guī)定:經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)其提供的商品或者服務(wù)存在嚴重缺陷,即使正確使用商品或者接受服務(wù)仍然可能對人身、財產(chǎn)安全造成危害的,應當立即向有關(guān)行政部門報告和告知消費者,并采取防止危害發(fā)生的措施。該法一般性地規(guī)定了針對缺陷產(chǎn)品,經(jīng)營者應該采取措施。此后連續(xù)出臺了四個專門性的缺陷產(chǎn)品召回立法:第一個是由國家質(zhì)監(jiān)總局、國家發(fā)改委、商務(wù)部、海關(guān)總署聯(lián)合制定發(fā)布,并于 2004年 10月 1日開始實施的《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》,缺陷汽車召回制度的建立,開辟了我國缺陷產(chǎn)品召回管理的先河;第二、三個是由國家質(zhì)檢總局公布并于2007年 8月 27日實施的《兒童玩具召回管理規(guī)定》與《食品召回管理規(guī)定》。其中,由全國人大通過并于 2009年6月 1日開始實施的《食品安全法》第 53條再次對缺陷食品召回做了統(tǒng)一規(guī)定;第四個是由國家食品藥品監(jiān)督管理局于 2007年 12月 1公布的《藥品召回管理辦法》。

縱觀上述立法,對于缺陷產(chǎn)品的立法盡管已經(jīng)由一般性立法過渡到專門性立法,但其弊端也顯露無疑:第一,皆為部門規(guī)章,立法層次過低,權(quán)威性不強。召回的對象主要是系統(tǒng)性缺陷產(chǎn)品,而非偶然性缺陷產(chǎn)品,該缺陷影響面廣、危害性大,直接涉及到每一個自然人的消費安全,應該提高其立法階位,由全國人民代表大會予以立法;第二,立法所設(shè)領(lǐng)域有限,適用范圍過窄。根據(jù)上述立法及依法治國原則,我國僅對汽車、玩具、食品與藥品予以召回,除此之外的其他缺陷產(chǎn)品則概不予以召回。這種作法,首先,缺乏令人信服的理由。如家電產(chǎn)品、化工用品給人帶來的危害不小于汽車、玩具、食品與藥品,那為何對前者不予召回,對后者予以召回?這種缺陷產(chǎn)品差別待遇制依據(jù)何在?其次,在世界各國對缺陷產(chǎn)品予以廣范圍規(guī)制與召回的情勢下,我國目前的立法會給跨國公司實行法律規(guī)避、“中外有別”的產(chǎn)品召回歧視政策帶來借口。而且,這種歧視性作法并不少見,如 2008年日本佳能公司拒不召回問題相機事件的理由就是不在我國立法要求的范圍。最后,在依法行政的原則下,未涉及領(lǐng)域,行政主體無法有效監(jiān)管。因此,一旦出現(xiàn)此類問題,行政者也是有心無力。第三,立法零碎、分散,主要體現(xiàn)為四個部門規(guī)章,沒有統(tǒng)一立法?？傊?法無巨細,法無定法,隨著社會及科技的快速發(fā)展,隨著全球經(jīng)濟一體化進程的不斷推進,針對缺陷產(chǎn)品固有的的特性,我國現(xiàn)有的立法體系已經(jīng)無法適應新形勢下的社會需求,提高缺陷產(chǎn)品召回的立法層次,擴大缺陷產(chǎn)品召回的范圍,予以高瞻遠矚、高瓴建瓦、統(tǒng)攬全局的統(tǒng)一立法,加強行政機關(guān)依法行政,完善我國缺陷產(chǎn)品法律體系已是形勢所逼。

這次送審《條例》比較全面地確立了缺陷產(chǎn)品召回的相關(guān)制度,根據(jù)條例的規(guī)定,相比以往立法,其具有如下特點:第一,立法層次有所提高,是我國第一部關(guān)于缺陷產(chǎn)品召回的法規(guī)。第二,擴大了缺陷產(chǎn)品召回的范圍,涉及除藥品與軍工產(chǎn)品以外的所有的缺陷產(chǎn)品。第三,對缺陷產(chǎn)品召回予以統(tǒng)一立法。立法主體統(tǒng)一,國務(wù)院法制辦;規(guī)制對象統(tǒng)一,除藥品、軍工產(chǎn)品以外的其他一切缺陷產(chǎn)品;適用立法統(tǒng)一,藥品、軍工產(chǎn)品以外的其他一切缺陷產(chǎn)品的召回皆適用本條例,替代原有的分散的部門規(guī)章。第四,確立綜合式召回方式。國外對召回方式有兩種立法例,一是歐洲立法例,自愿召回模式;二是美國立法例,即強制召回模式。送審《條例》采取了自愿召回為主,強制召回為輔的綜合立法例。由此可見,送審條例可謂是順勢而生。當然,送審《條例》還存在很多不足。第一,界定缺陷產(chǎn)品的立法技巧不科學?！稐l例》正文正面規(guī)定缺陷產(chǎn)品的缺陷主要指的是人身損害缺陷,對財產(chǎn)損害缺陷予以了補充與參照的立法技巧,這很不符合常規(guī)。第二,召回的主體主要是生產(chǎn)者,銷售者、服務(wù)業(yè)經(jīng)營者只承擔通知、配合的義務(wù),這不利于很好的預防缺陷。試問,如果生產(chǎn)者注銷、破產(chǎn),召回由誰進行?《條例》并沒有提及。第三,生產(chǎn)者缺陷產(chǎn)品責任的責任處罰力度不足,威懾力不夠,違法成本過低,應以銷售額為標準。第四,主動召回的起算時間沒有明確規(guī)定,即到底是什么時候予以召回?三鹿集團 2008年 8月 2日才向石家莊市政府報告“奶粉問題”,啟動召回程序,而問題在之前 5個月就已經(jīng)暴露,之前的威脅如何控制,《條例》沒有明確的規(guī)定。第五,缺陷產(chǎn)品如何處理,何去何從,立法存有監(jiān)管空白。此外,《條例》還缺乏相關(guān)制度的支撐。如為保證賠償?shù)轿?防止“白條化”的產(chǎn)品召回責任保險制度與缺陷產(chǎn)品召回賠償基金制度。再如,公民參與缺陷產(chǎn)品召回的制度。立法應該規(guī)定,如果生產(chǎn)者不啟動或者拖延啟動調(diào)查,則消費者應該享有申請質(zhì)檢部門進行缺陷調(diào)查的申請權(quán)利;如果質(zhì)檢部門不組織或拖延組織調(diào)查,則消費者應該享有舉報權(quán);如果質(zhì)監(jiān)部門對舉報人的產(chǎn)品缺陷投訴和建議在60日之內(nèi)不告知處理結(jié)果和意見的,則舉報人享有提出行政復議和行政訴訟的權(quán)利。三鹿奶粉事件就暴露了這個問題。消費者投訴后,生產(chǎn)者和質(zhì)檢部門都沒有及時組織調(diào)查,因此才出現(xiàn)生產(chǎn)者繼續(xù)生產(chǎn)有害奶粉,消費者繼續(xù)吃了 8個月有毒奶粉的悲劇。

綜上所述,對缺陷產(chǎn)品召回予以統(tǒng)一立法既符合國情,也符合國際慣例?！稐l例》盡管存有一定的弊端,但其出臺的意義不可否認,能夠在一定程度上起到充分保護消費者合法權(quán)益,強化企業(yè)法定社會責任,改善以往缺陷產(chǎn)品召回制度立法不足等問題。

[1] 王利明 1關(guān)于完善我國缺陷產(chǎn)品召回制度的若干問題[J]1法學家,2008(2)692761

[2] 胡慧中 1建立缺陷產(chǎn)品召回制度勢在必行 [J]1中國律師,2008(10)812821

[3] 劉俊海 1關(guān)于公司社會責任的若干問題 [J]1理論前言,2007(22)1

[4] 盧代富 1其他國外企業(yè)社會責任界說述評 [J]1現(xiàn)代法學,2001(6)1

The Un ited Legislation of Recalling the Flaw Product Concurrently to Comment on“the Act of Administration of Recalling the Flaw Product(To deliver Edit)”

WANG Shu2zhen
(Qufu NormalUniversityLaw school,Rizhao Shandong 276826,China)

flaw product;the united legislation;rule

At present,the recalling legislation of the flaw product mainly disperses in four department rules and regulations in our country1However,under the new situation,to defend consumer’s legiti mate rights and interests fully,to enhance the enterprise legal society responsibility,to consummate the legal framework of recalling the flaw product of our country,there is a certain necessity to unify the legislation of recalling the flaw product1“The act of administration of recalling the flaw product(To deliver Edit)”which although has certain defect,generally spedking,itmay be said to take advantage of opportunity lives1

DF 414

A

167322804(2010)0320034204

2009207220