推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策體系建設(shè)

李永剛,楊 潔

(河北理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,河北唐山 063009)

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策體系建設(shè)

李永剛,楊 潔

(河北理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,河北唐山 063009)

十七屆三中全會;城鄉(xiāng)一體化;政策體系

近年來,各級政府圍繞加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程出臺了一系列的政策措施。在討論了城鄉(xiāng)一體化概念和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展必要性的基礎(chǔ)上,對推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的政策體系建設(shè)進(jìn)行研究。

黨的十七大提出我國已進(jìn)入“以城帶鄉(xiāng),以工促農(nóng)”新階段,需要統(tǒng)籌我國城鄉(xiāng)發(fā)展,改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)。黨的第十七屆三中全會指出,“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾突出”,“我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段,進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻,進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期”,“2020年,城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化體制機(jī)制基本建立”[1]。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化是這次全會釋放出的最強(qiáng)信號。近年來,各地政府響應(yīng)中央要求紛紛出臺各項(xiàng)政策推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,本文主要對推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策體系進(jìn)行研究。

一 城鄉(xiāng)一體化的概念

1 馬克思主義經(jīng)典作家的思想

城鄉(xiāng)一體化的思想,早已存在于 19世紀(jì)。馬克思和恩格斯等人就曾指出要消滅城鄉(xiāng)差別、達(dá)到 “城鄉(xiāng)融合”;列寧曾經(jīng)預(yù)言,“當(dāng)城市和鄉(xiāng)村生活方式的優(yōu)點(diǎn)結(jié)合起來,不再存在它們固有的缺點(diǎn)的時候,城市和鄉(xiāng)村的對立就能夠克服了”;斯大林和恩格斯的看法不完全相同,他認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化不是城市和鄉(xiāng)村之間對立的消滅,不僅大城市不會被毀滅,并且還要出現(xiàn)新的大城市,它們是文化發(fā)達(dá)中心,是大工業(yè)的中心,而且是農(nóng)產(chǎn)品加工和一切食品工業(yè)部門強(qiáng)大發(fā)展的中心,這將促進(jìn)全國文化的繁榮,將使城市和鄉(xiāng)村有同等的生活條件[2]。

2 西方城市學(xué)家的思想

西方城市學(xué)家中較早提出城鄉(xiāng)一體化思想的是英國城市學(xué)家埃比尼澤·霍華德。他站在城市規(guī)劃的立場,于1898年提出了“田園城市”的構(gòu)想,即城市占地 1/6,永久綠地和農(nóng)業(yè)用地占 5/6。在《明日:一條通向真正改革的和平道路》書中,他倡導(dǎo) “用城鄉(xiāng)一體化的新社會結(jié)構(gòu)形態(tài)來取代城鄉(xiāng)對立的舊社會結(jié)構(gòu)形態(tài)”。他在序言中說:“城市和鄉(xiāng)村都各有其優(yōu)點(diǎn)和相應(yīng)缺點(diǎn),而城市——鄉(xiāng)村則避免了二者的缺點(diǎn)……城市和鄉(xiāng)村必須成婚,這種愉快的結(jié)合將迸發(fā)出新的希望,新的生活,新的文明”。他在書中還繪制了標(biāo)明 “城市”、“農(nóng)村”和 “城市—鄉(xiāng)村”的三塊磁鐵,同時作用于 “人民”,并提出了 “人民何去何從”的問題。從而形象地說明他的 “城鄉(xiāng)一體化”的觀點(diǎn)[2];美國學(xué)者亨利·賴特在 19世紀(jì) 30年代出版的《消失的城市》和《寬闊的田地》中提出,將集中的城市重新分布在一個地區(qū)性農(nóng)業(yè)的方格上。他認(rèn)為,在汽車和廉價的電力遍布各處的時代,已經(jīng)沒有必要將非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動都集中于城市,而最為重要的是如何將人類從城市中解脫出來,發(fā)展一個完全分散的、低密度的、生活居住與就業(yè)相結(jié)合在一起的新形式[3]。美國城市理論家劉易斯·芒福德推崇亨利·賴特的主張,通過分散權(quán)利來建造許多新的城市中心,形成一個更大的 “區(qū)域統(tǒng)一體”,通過以現(xiàn)有城市為主體,就能把這種“區(qū)域統(tǒng)一體”的發(fā)展引向到許多平衡的社區(qū)里,不僅可能重建城鄉(xiāng)之間的平衡,還可能使全部居民在任一地方都享受到真正的城市生活益處,同時避免特大城市的困擾,以至最終達(dá)到霍華德的“社會城市”的思想[4]。

3 城鄉(xiāng)一體化概念

城鄉(xiāng)一體化是指城市與鄉(xiāng)村兩個不同經(jīng)濟(jì)社會單元在一個相互依存的區(qū)域內(nèi)謀求融合發(fā)展、協(xié)調(diào)共生的過程。在這個區(qū)域內(nèi),城市與鄉(xiāng)村相結(jié)合,互為資源、互為市場、相互支持,達(dá)到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等方面協(xié)調(diào)發(fā)展。

城鄉(xiāng)一體化概念的涵義并不意味著城鄉(xiāng)一樣化,也不意味著變鄉(xiāng)為城或變城為鄉(xiāng)[3]。它旨在打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),改革城鄉(xiāng)之間政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的制度隔離,創(chuàng)建城鄉(xiāng)之間政治、經(jīng)濟(jì)、社會運(yùn)行的融合機(jī)制[3]。我國城鄉(xiāng)一體化概念涵義是界定在制度和體制的范疇上的一體化,而不是界定在地理空間范疇上的一體化。

二 我國推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的必要性

的“二元”結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和 “二元”社會結(jié)構(gòu),而 “二元”社會結(jié)構(gòu)又是在 “二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的[2]。在這種 “二元”結(jié)構(gòu)的長期影響下,中國城鄉(xiāng)發(fā)展中出現(xiàn)了許多問題。可以歸納為以下幾個主要方面:

1 城鄉(xiāng)收入分配差距進(jìn)一步擴(kuò)大

我國城鄉(xiāng)居民收入分配不公平趨于嚴(yán)重,收入差距進(jìn)一步加大。如表 1所示[5]:

由于歷史原因,我國逐步形成了 “二元”結(jié)構(gòu)。我國

表 1 城鄉(xiāng)居民均可支配收入比較

從上表可以看出城鄉(xiāng)人均可支配收入差距逐年擴(kuò)大。最近,中國社科院發(fā)布的《人口與勞動綠皮書 (2008)》指出,中國城鄉(xiāng)居民收入差距出現(xiàn)全方位擴(kuò)大。數(shù)據(jù)顯示,1978年至 2007年間,中國城鎮(zhèn)居民人均實(shí)際可支配收入增加了 715倍,農(nóng)村居民人均純收入增加了 713倍。但 1990年以來農(nóng)民收入的增幅明顯低于城鎮(zhèn)居民,二者之間絕對額的差距逐年擴(kuò)大。2007年,農(nóng)村居民人均純收入實(shí)際增長 915%,為 1985年以來增幅最高的一年;而城鄉(xiāng)居民收入比卻擴(kuò)大到 3133∶1,絕對差距達(dá)到 9646元,是改革開放以來差距最大的一年。

2 農(nóng)民享受的就業(yè)、教育、社保等方面的機(jī)會不均等

長期以來,城鄉(xiāng)分離的戶籍制度造成城鄉(xiāng)居民的身份差別,農(nóng)民不能享受到與城市居民一樣的公平就業(yè)機(jī)會。即使農(nóng)民能夠自由進(jìn)入城市,但這種身份仍然限制農(nóng)民在城市選擇工作崗位的公平性。許多崗位和職業(yè)限制非城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民就業(yè)。另外,在教育投入上,農(nóng)村教育投資要遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市教育投資。九年義務(wù)教育在城市已基本普及,90%以上的初中畢業(yè)生可升入高中或職業(yè)校,教育質(zhì)量也明顯高于農(nóng)村,接受高等教育的機(jī)會遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于農(nóng)家子弟[5]。在社會保障方面,城鎮(zhèn)失業(yè)保險覆蓋率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村;城市養(yǎng)老保險基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋,而農(nóng)村基本沒有養(yǎng)老保險;城市最低生活保障已基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保,而在農(nóng)村除部分省市外,尚未建立低保制度;由于大多數(shù)農(nóng)民收入低和財政對農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生投入少,使農(nóng)民 “看病貴”、“看病難”問題突顯,有些地方出現(xiàn) “因病返貧”現(xiàn)象。

3 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施存在差距

基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共物品。公共物品具有消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性,因此主要由政府來提供。但由于長期的“重城市,輕農(nóng)村”政策,我國一直實(shí)行向城市傾斜的財政政策,財政資源在城鄉(xiāng)之間分配不合理,造成城鄉(xiāng)之間在基礎(chǔ)設(shè)施供給上的較大差距。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織對發(fā)展中國家的要求,國家對農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的投入一般要達(dá)到財政支出的 10%左右,而中國真正用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的資金,多數(shù)年份只占財政支出的 3%左右[6]。這種低投入導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,與城市相對便利的公共設(shè)施形成反差。具體表現(xiàn)在城市擁有比較完善的供水、供電、供熱等設(shè)施,有完善的交通體系等。而在農(nóng)村,基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如城市,農(nóng)民通訊難、行路難、用水用電難等問題一直阻礙著農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

4 農(nóng)村土地征用標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)土地出讓價格之間存在差距

改革開放前,我國城鎮(zhèn)國有土地實(shí)行單一的行政劃撥制度,國家將土地?zé)o償、無限期地提供給用地者,土地的使用權(quán)不能在土地使用者之間流轉(zhuǎn)。隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,各行業(yè)對土地的利用和配置方式提出了新要求。從 1987年啟動土地有償使用制度改革以來,國家先后出臺了許多政策來充分發(fā)揮市場對土地資源的配置作用。改革后,城鎮(zhèn)非農(nóng)建設(shè)用地已從行政劃撥全面轉(zhuǎn)向市場化的出讓,土地價格大幅攀升,但農(nóng)民集體征用土地的補(bǔ)償辦法仍停留在行政劃撥時代,征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)土地出讓的價格,農(nóng)民利益流失嚴(yán)重。因此,農(nóng)民心態(tài)嚴(yán)重失衡,尤其是在城鎮(zhèn)邊上的農(nóng)村,土地被征用后,其補(bǔ)償費(fèi)還不足以讓農(nóng)民在城鎮(zhèn)安居和就業(yè)。

三 我國推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的政策措施

由于長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在,相應(yīng)地產(chǎn)生導(dǎo)致城鄉(xiāng)隔離的一系列政策和制度。我國在城市和農(nóng)村之間的制度和政策差異主要有以下幾個方面:

表 2 我國城鄉(xiāng)制度和政策差異

近幾年來,我國各地方政府積極探索,相繼出臺了一系列有利于加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的政策措施。這些措施突出表現(xiàn)在戶籍制度改革、勞動用工、農(nóng)村土地使用制度、公共物品的供給政策和金融政策等方面。

1 戶籍制度改革政策

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)始于戶籍制度,由于城鄉(xiāng)分離戶籍制度的存在,使廣大農(nóng)民在許多諸如就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等方面受到與城鎮(zhèn)居民不同的待遇甚至是歧視。戶籍制度改革的目的是打破不平等的城鄉(xiāng)二元體制下公民權(quán)責(zé)關(guān)系,使人們共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。改革戶籍制度,核心是剔除黏附在戶籍關(guān)系上種種社會經(jīng)濟(jì)差別,使城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機(jī)會面前擁有一致的社會身份和平等的社會地位。近年來,一些地方政府進(jìn)行了不同程度的戶籍改革,逐步取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口差別。傳統(tǒng)的二元戶籍制度造成勞動力市場分割,是阻礙生產(chǎn)要素自由流動的重要因素。因此通過戶籍制度改革,逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍一體化,可以為農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造一個公平、有序、合理的環(huán)境。

2 勞動力市場政策

加強(qiáng)勞動力市場改革,消除勞動力流動和就業(yè)所面臨的體制、政策等限制因素,吸引農(nóng)村勞動力合理、有序地流向城市。首先,大力發(fā)展勞動就業(yè)中介組織,形成包括就業(yè)信息、職業(yè)介紹和培訓(xùn)等在內(nèi)的就業(yè)服務(wù)體系,為農(nóng)村勞動力提供轉(zhuǎn)移成本、收益、成本等方面做出正確判斷的依據(jù),減少盲目流動造成的損失。其次,完善政府對勞動力市場的管理,建立一套完整的促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力流動的市場組織體系,以及調(diào)控和保障就業(yè)者權(quán)益的法規(guī)和制度體系。

3 農(nóng)村土地使用政策

十七屆三中全會指出要“按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”[1]。改變過去不允許土地流轉(zhuǎn)的政策,允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地的承包經(jīng)營權(quán),首先,可以將分散的土地通過流轉(zhuǎn)集中到一些龍頭企業(yè)和經(jīng)營能力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)大戶手中,發(fā)展規(guī)模經(jīng)營,提高土地使用效率,推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,更好地利用農(nóng)業(yè)科技發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè);其次,可以使更多的剩余農(nóng)村勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)的二、三產(chǎn)業(yè),既促進(jìn)城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化,也可以使他們的知識、技能等得到提升,增加農(nóng)民收入,為社會主義新農(nóng)村提供智力和人力支持。

4 公共物品供給政策

由于財政政策長期傾斜于城市,導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共物品供給嚴(yán)重失衡。公共物品主要包括基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等。首先,城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距懸殊。中國自 20世紀(jì) 80年代后,財政用于農(nóng)村支出的比例比較低,其次,城鄉(xiāng)教育資源分配不平衡。與城市相比,農(nóng)村義務(wù)教育嚴(yán)重滯后,城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育資源分配失衡。第三,城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生醫(yī)療差距較大。中國人口占世界人口的 22%,但醫(yī)療衛(wèi)生資源僅占世界的 2%,其中近 80%集中在城市[7]。第四,城鄉(xiāng)社會保障建設(shè)差異明顯。城鎮(zhèn)已初步建立了較高水平且完整的社會保障體系,而廣大農(nóng)村仍然是以國家救濟(jì)和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為重點(diǎn)、以家庭保障為主體的社會保障[8]。

針對上述問題,政府優(yōu)化財政資源的配置,加大對農(nóng)村公共物品的投入力度。第一,加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入。在一些重點(diǎn)水利工程項(xiàng)目上增加政府投入,包括一些大型水源工程、重點(diǎn)水域的堤防建設(shè)、重點(diǎn)地區(qū)防洪排澇設(shè)施建設(shè)、大型灌溉區(qū)的河道清淤工程等。這在最近中央提出擴(kuò)大內(nèi)需增加四萬億投資項(xiàng)目中也得了到體現(xiàn)。第二,加大農(nóng)村基礎(chǔ)教育和農(nóng)業(yè)科技投入。加大農(nóng)村義務(wù)教育投入,逐步縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展;重點(diǎn)選擇支持一些具有開發(fā)潛力的農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目,逐步提高農(nóng)業(yè)發(fā)展中的科技貢獻(xiàn)率。第三,完善農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。建立和完善農(nóng)村衛(wèi)生專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度,加大財政對農(nóng)村公共衛(wèi)生的支持力度,公平分配城鄉(xiāng)之間的衛(wèi)生資源。第四,逐步建立適合我國國情的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的農(nóng)村社會保障制度。政府調(diào)整財政支出格局,逐步建立覆蓋全社會的包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、低保在內(nèi)的社會保障體系。在農(nóng)村逐步建立最低生活保障制度,對貧困和失業(yè)人員提供最低收入支持。加大對農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生投入和對農(nóng)民合理收費(fèi),建立農(nóng)村 “大病統(tǒng)籌”醫(yī)療體系,并逐步建立農(nóng)村社會養(yǎng)老體系。

5 農(nóng)村金融政策

在農(nóng)村金融領(lǐng)域中,合作社處于主導(dǎo)地位,但農(nóng)民很難從信用社得到貸款。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)只儲不貸,資金流向城市,支持城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。十七屆三中全會提出:“創(chuàng)新農(nóng)村金融體制,放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策,加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合,資本充足、功能健全、服務(wù)完善、運(yùn)行安全的農(nóng)村金融體系。加大對農(nóng)村金融政策支持力度,拓寬融資渠道,綜合運(yùn)用財稅杠桿和貨幣政策工具,定向?qū)嵭卸愂諟p免和費(fèi)用補(bǔ)貼,引導(dǎo)更多信貸資金和社會資金投向農(nóng)村?！盵1]要充分發(fā)揮金融支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的重要作用,改善農(nóng)村金融服務(wù),使農(nóng)村土地資源、勞動力資源與資本有效結(jié)合,有效促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

通過上述分析,可以將推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的政策體系表述為下圖。(見圖 1)

圖 1城鄉(xiāng)一體化政策體系

伴隨著各項(xiàng)城鄉(xiāng)一體化政策的實(shí)施,生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)了自由流動,達(dá)到城鄉(xiāng)之間相互協(xié)調(diào)、相互依賴、互為資源、互為市場,進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

[1] 中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議 1中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定 1

[2] 王景新,李長江,等1明日中國:走向城鄉(xiāng)一體化 [M]1北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社,20051

[3] 袁政 1中國城鄉(xiāng)一體化評析及公共政策探討 [J]1經(jīng)濟(jì)地理,2004(3):35523601

[4] 楊榮南 1關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的幾個問題 [J]1城市規(guī)劃,1997(5):41～521

[5] 宮麗,閆桂波 1城鄉(xiāng)一體化的含義·多面性與政策選擇[J]1安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2007(20):6282262831

[6] 龔德漢,董麗麗 1農(nóng)村生產(chǎn)性公共物品供應(yīng)機(jī)制的思考[J]1湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版),2006(1):192 211

[7] 李同杉 1統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共品供給,構(gòu)建和諧城鄉(xiāng)關(guān)系 [J]1農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2006(1):82101

[8] 何平均 1新農(nóng)村建設(shè)中城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的財政政策探析 [J]1湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版),2006(6):92121

Construction of Policy System on Promoting Integration Development of Urban and Rural Areas

L I Yong2gang,YANG Jie
(College of Economics andManagement,Hebei Polytechnic University,Tangshan Hebei 063009,China)

third plenary session of the eleventh central committee;integration of urban and rural areas;policy system

In recent years,government departments at all levels put forward a series of policymeasures surround2 ing quickening the course of integration of urban and rural areas1This paper researched the construction of policy system about promoting integration development of urban and rural areas based on discussing the conceptof integra2 tion of urban and rural areas and the necessity of promoting integration development of urban and rural areas1

F 29311

A

167322804(2010)0320055204

2009204201