鐵路司法改制期待破題

王 雪

繼2009年7月中央“鐵路公檢法與鐵路運輸企業(yè)分離,一次性整體納入國家司法管理體系”的通知發(fā)布一年之后,鐵路檢察院和法院(以下簡稱鐵路兩院)的轉制工作仍處于膠著狀態(tài)。

“目前還在討論階段,我們能做的就是等待?！彪娫捘嵌?北京市鐵路局下屬某基層法院院長李旭(化名)頗為無奈地回應《中國新聞周刊》的詢問。

鐵路“兩院”改制后

據(jù)《中國新聞周刊》了解,鐵路公安機關在2009年將人員招錄納入中央國家機關公務員考試,告別了早先的企業(yè)編制,其轉制工作正在順利推進。

相比之下,鐵路兩院目前仍未有實質性轉變。

2009年7月8日,中央編辦發(fā)布《關于鐵路公檢法管理體制改革和核定政法機關編制的通知》(15號文)。該文件對鐵路公檢法的轉制方針給出了概括性的思路。

具體到鐵路兩院的轉制,北京市檢察院副檢察長甄貞告訴《中國新聞周刊》,該文件明確“兩院與企業(yè)分離,一次性整體納入國家司法管理體系,一次性移交給駐在地的省、自治區(qū)、直轄市黨委和省高級人民法院、省級人民檢察院,實行屬地管理”。

此文件發(fā)布后不久,國家公務員局、鐵道部在京聯(lián)合召開鐵路公安民警公務員過渡工作會議。是次會議,鐵道部政策法規(guī)司司長田根哲傳達了鐵路公檢法管理體制改革有關文件精神,國家公務員局考試錄用司司長聶生奎介紹了鐵路公安機關轉制人員過渡有關工作的通知和實施方案。

當年9月19日,全國鐵路民警國家公務員的考試結束。10月,在2010年國家公務員考試報名中首次將各地鐵路公安局納入了招考范圍,意味著鐵路公安民警正式納入公務員編制。

以北京市鐵路公安局為例,招考人數(shù)78名,涉及車站派出所和看守所民警、特警等多個警種。

甄貞說,按照中編辦15號文,移交工作應在2009年年底完成,但遲至今日,鐵路兩院改制仍無實質進展。

最高人民檢察院一位長期參與鐵檢改革的官員陳安(化名)認為,由于中編辦15號文僅提出改革方向,并未明確具體改革細則,鐵路公安機關劃歸公安部直管較為容易,而鐵路兩院歸屬地方的改革思路,涉及人大、法院、檢察院、地方黨委組織部門、編辦等多個部門,因此明顯滯后。

歷史的遺憾

新中國歷史上,鐵路兩院曾經(jīng)歷多次變革,不斷被改變領導體制。遺憾的是,改革并未遵守司法客觀規(guī)律,最終導致備受詬病的“企業(yè)辦司法機關”的局面。

以鐵檢為例,1954年第一屆全國人大一次會議通過的《人民檢察院組織法》規(guī)定設立鐵路運輸專門檢察院,由最高人民檢察院垂直領導。

此種管理體制未及成形,鐵檢就在1957年的反右擴大化運動中被撤銷。

1979 年五屆人大二次會議通過的《人民檢察院組織法》又一次賦予鐵路檢察院法律地位,并于次年設立鐵路運輸檢察院。盡管全國鐵路運輸檢察院設在鐵道部之下,但法律規(guī)定要受最高人民檢察院的統(tǒng)一領導,下級鐵路運輸檢察院在上級鐵路運輸檢察院的領導下工作。各級鐵路運輸檢察院同時受同級鐵路單位領導。

僅僅四年之后,《人民檢察院組織法》在修改過程中將“鐵路、水上運輸檢察院”從法律文本中刪掉,鐵路運輸檢察院的存在再無法律依據(jù),客觀上為撤銷全國鐵路運輸檢察院掃清了法律障礙。

1987年4月15日,最高人民法院與最高人民檢察院發(fā)出通知,決定撤銷全國鐵路運輸高級法院和鐵路運輸檢察院。此前存在的地方各鐵路運輸檢察院和鐵路運輸法院轉入鐵道部,業(yè)務上歸鐵檢分院或鐵法中院所在地省(市、區(qū))級地方兩院、省(市、區(qū))高級人民法院和省(市、區(qū))級檢察院管理。

這次改革中,最高人民檢察院增設鐵路運輸檢察廳(以下簡稱鐵檢廳),對兩級鐵路運輸檢察院的工作進行業(yè)務指導。

而鐵路運輸高級法院則在此次改革中成為最大輸家,直接被撤銷,最高人民法院層面此后再無專門對應的專門法院或業(yè)務部門。

此后,鐵路兩院與公安機關逐步自成體系,出現(xiàn)企業(yè)辦司法的奇怪局面。

一份來自檢察系統(tǒng)內(nèi)部的調(diào)研報告顯示,“鐵路檢察工作人員所有待遇都是按照鐵路職工配備,與國家意義上的公務員沒有任何干系?！苏l家飯碗,給誰家干活行業(yè)觀念強烈,一切唯鐵路利益是從。”

最高檢鐵檢廳原廳長陳振東向《中國新聞周刊》表示,“由于鐵路公檢法都屬于鐵路企業(yè),存在的最大問題是不能秉公辦案,公檢法三家都聽鐵路企業(yè)的,制約與監(jiān)督不復存在”。

在陳振東看來,此種管理體制下另一嚴重弊端是不同的鐵路局,對同類案件的適用標準不一致,導致對同一類型犯罪立案標準差別很大。同樣是盜竊案,在上海立案標準定得很高,而在江西就可能很低。

方向仍未明朗

據(jù)陳振東介紹,整個鐵路兩院一共只有7000人,其中鐵路檢察院3000多人,鐵路法院不到4000人,“照理說,改革并不難,脫離企業(yè)保障其獨立性并不需要太多錢”。

但實際中卻面臨諸多難題。陳安回憶說,“鐵路司法改革討論多年,對于脫離企業(yè)沒有分歧,但脫離之后歸誰管卻各有說法。”

據(jù)陳安回憶,爭議圍繞三種方案進行:一個最徹底的方案是全部撤銷,哪里有案子就由哪里辦;第二種思路是,公檢法都拿出來,統(tǒng)一由中央一個部門垂直領導;第三種思路則是保留機構,但都交給地方管理。這種思路被稱為“吃地方的飯,干條條的事”。

對于爭議,2000年前后中央發(fā)文明確規(guī)定:企業(yè)不辦政法,應將其整體納入司法機關。

近年,中央進一步明確鐵路兩院交給地方。雖然給出了改革方向,爭議卻未平息。最大的難題仍然是:交給誰?怎么交?

據(jù)了解,全國現(xiàn)有17個鐵路運輸檢察分院,59個鐵路運輸基層檢察院,遍布全國25個省、自治區(qū),4個直轄市。在全國34個省份( 4個直轄市、23個省、5個自治區(qū),2個特別行政區(qū)) 中,改革后沒有鐵路檢察運輸分院的省10個、直轄市2個;改革后“一管一”的檢察運輸分院3個;改革后“一管二”的檢察運輸分院8個;只一個基層鐵路檢察運輸院的省份7個。

“問題就在這里。對鐵檢而言,是將各分院以及下屬的基層院都整體交給分院所在地,還是各自交給所在地?比如上海鐵路局下轄一個分院在上海,四個基層院分別在上海、江蘇、安徽和浙江,如何交給地方就成為問題。”陳安說。

鐵檢系統(tǒng)有關人員認為,屬地管理“解決了‘身份和吃飯問題,未解決‘如何干工作問題,出現(xiàn)了‘吃東家的飯,干西家的活的現(xiàn)象?！?/p>

以杭州鐵路運輸檢察院為例,進行屬地管理后將劃歸當?shù)毓茌?浙江省人民檢察院要承擔杭州鐵路運輸檢察院人員管理和檢務保障的領導責任,但在案件管轄上仍維持原有的跨區(qū)域現(xiàn)狀,案件的管理及二審等具體工作要繼續(xù)向上海鐵路運輸分院請示,導致管人與管事分離的狀態(tài)。

這種現(xiàn)象被鐵檢系統(tǒng)內(nèi)部人士形象得稱為,原先是“吃錯了飯”,現(xiàn)在則是“干錯了活”。

由于中央文件未給出具體操作辦法,有人提出將鐵檢下交到市縣才是屬地管理,這種觀點被最高人民檢察院鐵檢廳廳長閻敏才認為是“不符合鐵檢管理規(guī)律,也給當前改革平添了許多矛盾”。

在閻敏才看來,如交給市縣,這項改革將涉及有鐵檢的29個省、市、自治區(qū)下屬的市縣財政、編制、組織部門,經(jīng)費保障、人事管理、管轄分工等方面可能產(chǎn)生新的大量矛盾。閻敏才認為,“如此改革難免引發(fā)停滯與折騰”,弊端亦包括影響鐵路安全與司法公正等問題。

與此同時,鐵路兩院改制后由哪一級人大產(chǎn)生,對哪一級人大負責也被提上討論日程。

陳安認為,上述問題在鐵路兩院的改制中都存在,因此盡管人員不多,轉制工作卻相當復雜。

今年3月,作為全國政協(xié)委員,負責聯(lián)系鐵檢工作的甄貞考慮到由于改革滯后導致的干警出現(xiàn)情緒問題,影響到工作,曾專門提交“關于加快推進鐵路司法管理體制改革工作步伐的提案”,她認為改革必須加快,停滯只會給改革帶來更多的難題。

在爭議改革具體做法的同時,一些新的思路也被提出來。

2008年1月16日至26日,中國鐵路運輸檢察代表團一行12人在時任最高人民檢察院鐵檢廳副廳長唐寶森率領下,赴俄羅斯和哈薩克斯坦就兩國交通運輸檢察院的情況進行了專門考察和訪問。據(jù)唐介紹,俄羅斯交通運輸檢察院兼管鐵路、水上、航空和海關四個經(jīng)濟領域,實施法律監(jiān)督,有利于法律統(tǒng)一貫徹實施,有利于打擊犯罪。

前蘇聯(lián)施行的交通運輸檢察院曾一度被撤銷,普京執(zhí)政期間重新著手恢復該制度。并于2006年重新確定在總檢察院直接領導下的兩級交通運輸檢察院垂直領導體制。

陳振東告訴《中國新聞周刊》,上世紀90年代,時任最高法院院長肖揚曾準備統(tǒng)一審理交通方面的案件,設置最高人民法院交通運輸法院。對應地,最高人民檢察院設置交通運輸檢察院。但此事最終未能實行?！?/p>