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    直接稅:“十二五”稅改的重心地帶

    2010-05-30 04:30:11高培勇
    南風(fēng)窗 2010年19期
    關(guān)鍵詞:物業(yè)稅間接稅直接稅

    高培勇

    對(duì)于“十二五”時(shí)期中國(guó)稅收改革的前瞻與謀劃,可能要分作三個(gè)步驟、圍繞三個(gè)層面的問(wèn)題來(lái)展開(kāi):

    第一步,“十一五”規(guī)劃的“未盡事項(xiàng)”——盤(pán)點(diǎn)“十一五”規(guī)劃中的稅收改革進(jìn)程。哪些項(xiàng)目難以或不能如期完成?難以或不能如期完成的背景或原因是什么?對(duì)于這些“未盡事項(xiàng)”,要采取“搬家”之法——將其移至“十二五”規(guī)劃之中,寄希望于在“十二五”時(shí)期得以完成。

    第二步,現(xiàn)行中國(guó)稅制的“重要軟肋”——對(duì)照現(xiàn)代稅收的基本功能,哪些是中國(guó)現(xiàn)行稅制所沒(méi)有或所欠缺的?這些沒(méi)有或欠缺的功能又需要通過(guò)什么樣的稅種去填補(bǔ)?對(duì)于這些“重要軟肋”,要采取“鑲嵌”之舉——將其融入“十二五”規(guī)劃之中,作為“十二五”時(shí)期完善稅制體系的重要方向。

    第三步,“十二五”時(shí)期的“重大挑戰(zhàn)”——在當(dāng)前以及“十二五”時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下,已經(jīng)或?qū)?huì)發(fā)生哪些新變化?當(dāng)原有的問(wèn)題與矛盾和新的問(wèn)題與矛盾匯集在一起之后,又將會(huì)使我們?cè)诙愂疹I(lǐng)域面臨哪些新的重大挑戰(zhàn)?對(duì)于這些“重大挑戰(zhàn)”,要采取“直面”之態(tài)——將其放置“十二五”規(guī)劃之中,作為“十二五”時(shí)期必須實(shí)現(xiàn)的改革目標(biāo)。

    “十一五”時(shí)期的“未盡事項(xiàng)”

    在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》第32章第2節(jié)中,有關(guān)稅收改革的內(nèi)容共涉及10個(gè)項(xiàng)目。時(shí)至今日,“十一五”規(guī)劃即將落下帷幕。我們可以發(fā)現(xiàn),包括增值稅、消費(fèi)稅、燃油稅、營(yíng)業(yè)稅、出口退稅、企業(yè)所得稅在內(nèi)的幾個(gè)稅種的改革?;蚴且呀?jīng)全面完成,或是已經(jīng)部分完成。資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等幾個(gè)稅種的改革,或是已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn),或是已經(jīng)有了成型的方案,甚至可望于近期啟動(dòng)。但是,除此之外的兩個(gè)稅種——個(gè)人所得稅和物業(yè)稅——的改革,不僅至今尚無(wú)啟動(dòng)的時(shí)間表,而且?guī)缀鯖](méi)有多少實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。作為“十一五”時(shí)期稅收改革的兩個(gè)“未盡事項(xiàng)”,圍繞它們的改革行動(dòng),起碼要拖至“十二五”時(shí)期去著手了。

    頗有趣味的是,上述的兩個(gè)稅種,在稅理上,都屬于直接稅。而且,都屬于針對(duì)居民個(gè)人納稅人征收的直接稅。相對(duì)而言,已經(jīng)全面或部分完成、有望于近期啟動(dòng)改革的稅種,則屬于間接稅?;蛘?,即便屬于直接稅,也系針對(duì)企業(yè)而非針對(duì)居民個(gè)人納稅人征收的直接稅。

    注意到上述兩個(gè)稅種的改革早已進(jìn)入重大改革行動(dòng)的清單,當(dāng)前一系列重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的破解又亟待直接稅擔(dān)綱盡責(zé),其進(jìn)展的遲緩,只能歸結(jié)于其實(shí)施的難度。這實(shí)際上告訴我們,在所有的稅收改革項(xiàng)目中,直接稅是最難啃的一塊骨頭。

    現(xiàn)行稅制的“重要軟肋”

    在中國(guó)的現(xiàn)行稅制體系中,直接稅占比低而間接稅占比高,兩者間的配置極不均衡,既是一個(gè)基本國(guó)情,也是一個(gè)基本矛盾。因而,改革開(kāi)放以來(lái)的歷次稅制改革。幾乎都將逐步提高直接稅占比、相應(yīng)降低間接稅占比,從而實(shí)現(xiàn)稅類或稅種配置上的大致均衡,作為一個(gè)重要議題。但時(shí)至今日。以2009年為例,在全國(guó)63103億元的稅收收入中,包括個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅在內(nèi)的直接稅收入占比,不過(guò)28%。其中,真正針對(duì)居民個(gè)人征收的個(gè)人所得稅收入占比,僅為7%。

    進(jìn)一步的觀察還可發(fā)現(xiàn),現(xiàn)行的個(gè)人所得稅,盡管以居民個(gè)人為納稅人,但是,由于它實(shí)行分類所得稅制且采用間接的征管辦法——代扣代繳制,故而也只具有部分而并非完全意義上的直接稅品質(zhì)。擬議開(kāi)征的物業(yè)稅,實(shí)質(zhì)是財(cái)產(chǎn)稅系的一個(gè)稅種。針對(duì)居民個(gè)人征收的財(cái)產(chǎn)稅,又是現(xiàn)行稅制體系中的“空白”之地。在中國(guó),開(kāi)征物業(yè)稅即意味著開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅。這實(shí)際上告訴我們,在中國(guó)的現(xiàn)行稅制體系中,基本沒(méi)有完全意義上的直接稅。或者說(shuō),現(xiàn)行稅制的“軟肋”,就在于鮮有直接稅或基本沒(méi)有完全意義上的直接稅。

    現(xiàn)代稅收的功能已經(jīng)被高度概括為三個(gè):組織收入、調(diào)節(jié)分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。稅收的基本功能當(dāng)然是為政府取得收入。但是,在它介入GDP分配并為政府取得收入的過(guò)程中,事實(shí)上亦改變著原有的GDP分配格局以及原有的國(guó)民財(cái)富分配格局。所以,稅收的另外兩個(gè)十分重要的功能,就是調(diào)節(jié)居民之間的貧富差距和熨平經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)。

    稅收的基本原理告訴我們,現(xiàn)代稅收的上述三個(gè)功能,是分別由不同的稅種來(lái)?yè)?dān)負(fù)的。由諸個(gè)稅種所構(gòu)成的稅制體系就像是一個(gè)交響樂(lè)隊(duì)。雖然每個(gè)稅種的共同任務(wù)都是取得收入,但相對(duì)而言,直接稅較之間接稅,具有更大的調(diào)節(jié)分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)作用。間接稅較之直接稅,則具有更大的組織收入作用。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中,隨著調(diào)節(jié)分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的稅收功能日趨重要和愈益凸顯,打造一個(gè)融收入與調(diào)節(jié)、穩(wěn)定功能于一身的“功能齊全”的稅制體系,已經(jīng)成為各國(guó)稅制建設(shè)的共同目標(biāo)。過(guò)去兩年來(lái)的旨在反金融危機(jī)的全球性稅收政策實(shí)踐,便是一個(gè)突出的例證。也正因?yàn)槿绱?,迄今為止,人類稅收發(fā)展所呈現(xiàn)的一個(gè)基本軌跡是,由簡(jiǎn)單原始的直接稅到間接稅,再由間接稅過(guò)渡到發(fā)達(dá)的直接稅。

    認(rèn)識(shí)到稅收改革終歸要圍繞其“軟肋”問(wèn)題而展開(kāi),下一步的中國(guó)稅收改革,必須把拉近貧富差距、實(shí)施宏觀調(diào)控作為與時(shí)俱進(jìn)的目標(biāo)而納入視野。這就意味著,以個(gè)人所得稅和物業(yè)稅改革為突破口的現(xiàn)代直接稅體系的構(gòu)建,應(yīng)當(dāng)成為完善中國(guó)稅制體系的重要方向。

    稅改訴求的聚焦點(diǎn)

    當(dāng)前的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì),帶有典型的“后金融危機(jī)”時(shí)代特征。經(jīng)過(guò)了這輪前所未有的國(guó)際金融危機(jī)的洗禮之后,無(wú)論是中國(guó),還是整個(gè)世界,都發(fā)生了一系列極其深刻的變化。仔細(xì)地觀察一下這些變化,可以看到,無(wú)論是諸如加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、調(diào)節(jié)居民收入分配、實(shí)施節(jié)能減排和推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程等一系列重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的應(yīng)對(duì),還是圍繞“十二五”時(shí)期重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革與發(fā)展項(xiàng)目的規(guī)劃,舉凡涉及現(xiàn)行稅制的改革訴求,幾乎劍劍指向直接稅。

    比如,在討論中國(guó)稅制建設(shè)的總體布局時(shí),鑒于不同的稅收功能要由不同的稅種來(lái)?yè)?dān)負(fù),直接稅較之間接稅又具有更大的調(diào)節(jié)分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)作用,故而,讓現(xiàn)行稅制跳出相對(duì)偏重收入的“單一功能”格局、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“功能齊全”目標(biāo)的出路,就在于增加直接稅的份額。

    還如,在談到發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)居民收入分配的作用時(shí),人們總會(huì)提及存在于現(xiàn)行個(gè)人所得稅身上的種種不盡如人意之處,也總會(huì)把調(diào)節(jié)居民收入分配的希望寄托于現(xiàn)行個(gè)人所得稅的改革上。鑒于現(xiàn)行個(gè)人所得稅的根本缺陷就來(lái)源于其所實(shí)行的分類所得稅制,現(xiàn)行個(gè)人所得稅的改革目標(biāo)就在于變分類所得稅制為綜合與分類相結(jié)合制,一旦實(shí)行綜合制便意味著直接針對(duì)居民個(gè)人征收且由居民個(gè)人直接繳納時(shí)代的來(lái)臨,故而,圍繞個(gè)人所得稅改革目標(biāo)的謀劃和追求,就在于讓具有部分意義的現(xiàn)行個(gè)人所得稅變身于完全意義上的直接稅。

    又如,在遇到諸如遏制房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)、拉近貧富差距等方面的命題時(shí),人們總會(huì)

    指望開(kāi)征以物業(yè)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅,寄希望于通過(guò)對(duì)財(cái)產(chǎn)存量的征稅來(lái)添加住房投資者的成本,并實(shí)現(xiàn)對(duì)包括收入、消費(fèi)和財(cái)產(chǎn)等多個(gè)層面所形成的貧富差距的全面調(diào)節(jié)。鑒于物業(yè)稅的開(kāi)征便意味著中國(guó)財(cái)產(chǎn)稅“缺失”狀態(tài)的終結(jié),物業(yè)稅等財(cái)產(chǎn)稅的計(jì)征,又只能建立在稅務(wù)機(jī)關(guān)直接征收和居民個(gè)人直接繳納的基礎(chǔ)上,故而,開(kāi)征以物業(yè)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅的過(guò)程,也就是讓完全意義上的直接稅融入于中國(guó)現(xiàn)行稅制體系的過(guò)程。

    再如,在謀求加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的策略時(shí),人們總會(huì)說(shuō)到現(xiàn)行稅制對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的種種制約作用,也總會(huì)把調(diào)整現(xiàn)行稅制當(dāng)作推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)重要舉措。鑒于現(xiàn)時(shí)的稅收收人主要來(lái)源于企事業(yè)單位而非居民個(gè)人的繳納,也鑒于城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容在于從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)換以及相伴而生的人口在全國(guó)范圍內(nèi)的大規(guī)模流動(dòng),加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一個(gè)關(guān)鍵之處,就在于讓居民個(gè)人直接繳納的稅收與政府特別是基層政府提供的公共服務(wù)相對(duì)接,故而,圍繞城鎮(zhèn)化與現(xiàn)行稅制之間關(guān)系命題的討論,也可歸結(jié)于增加直接稅,尤其是增加完全意義上的直接稅在整個(gè)稅收收入中的份額問(wèn)題上。

    另如,在分析推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變所面臨的一系列體制性障礙時(shí),人們總會(huì)把現(xiàn)行增值稅拎出來(lái),當(dāng)作現(xiàn)行稅制體系制約服務(wù)業(yè)發(fā)展的一個(gè)例證。也總會(huì)把增值稅“轉(zhuǎn)型”之后所引發(fā)的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)之間的稅負(fù)失衡,當(dāng)作啟動(dòng)增值稅“擴(kuò)圍”行動(dòng)的一個(gè)重要理由。鑒于增值稅“擴(kuò)圍”遇到的難題之一便是其塊頭兒陡增,塊頭兒過(guò)大的增值稅肯定會(huì)對(duì)稅收收入或財(cái)政收入的安全性構(gòu)成挑戰(zhàn),故而,增值稅“擴(kuò)圍”,必須輔之于包括相應(yīng)調(diào)減增值稅稅負(fù)、相應(yīng)調(diào)增其他稅種稅負(fù)等相關(guān)的配套動(dòng)作。在這一此減彼增的稅制調(diào)整中,能夠進(jìn)入調(diào)增視野的,自然是目前份額偏低的直接稅,特別是基本不存在的完全意義上的直接稅。

    這些情形,不過(guò)是其中的幾個(gè)突出的例子。這也意味著,“十二五”時(shí)期的稅收改革。應(yīng)當(dāng)也必須圍繞著直接稅這一線索而推進(jìn)。

    直接稅的改革方向

    鑒于上述種種,可以立刻得到的一個(gè)重要判斷就是:今天的中國(guó)稅收,已經(jīng)越來(lái)越同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制緊密對(duì)接并越來(lái)越被推至破解一系列重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的前沿地帶。鮮有直接稅或基本沒(méi)有完全意義上的直接稅的現(xiàn)行稅制格局,已經(jīng)不適應(yīng)于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì),更不適應(yīng)于越來(lái)越趨于完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。故而,在兼顧其他方面改革需要的同時(shí),以實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制和開(kāi)征物業(yè)稅并結(jié)束財(cái)產(chǎn)保有層面的無(wú)稅狀態(tài)為突破口,構(gòu)建起適合中國(guó)國(guó)情的直接稅體系。以此為基礎(chǔ),逐步增加直接稅并相應(yīng)減少間接稅在整個(gè)稅收收入中的比重,是“十二五”時(shí)期必須跨過(guò)的一道坎兒。它們,理應(yīng)成為“十二五”時(shí)期稅收改革進(jìn)程中得以凸顯的改革舉措。

    不妨以個(gè)人所得稅和物業(yè)稅為例,概要說(shuō)明直接稅的改革方向。

    個(gè)人所得稅的基本改革方向,在于由分類走向綜合。有別于分類所得稅制,綜合與分類相結(jié)合所得稅制的基本特點(diǎn),是除少許的特殊收入項(xiàng)目外,其余的所有來(lái)源、所有項(xiàng)目的收入都須在加總求和的基礎(chǔ)上,一并計(jì)稅。

    這樣做的好處,至少可歸結(jié)為如下的三條:

    其一,進(jìn)入其調(diào)節(jié)視野的居民收入,不再限于單一項(xiàng)目,而是綜合性收入。人與人之間的收入差距,本來(lái)是綜合而非單一項(xiàng)目的收入差距。在不計(jì)算綜合收入水平的條件下,分別就居民的每一個(gè)單項(xiàng)收入征稅,其所能達(dá)到的調(diào)節(jié)作用,至多只限于單一項(xiàng)目收入本身。除非人們的收入來(lái)源單一化,否則,針對(duì)單一項(xiàng)目而非加總求和之后的綜合性收入的調(diào)節(jié),無(wú)異于瞎子摸象。鑒于收入來(lái)源日趨多元化的現(xiàn)實(shí)背景,建立在綜合性收入基礎(chǔ)上的個(gè)人所得稅調(diào)節(jié),無(wú)疑是更貼近居民收入分配差距現(xiàn)實(shí)的調(diào)節(jié)。

    其二,先算賬、再征稅,不再是一句空話。即便在單一項(xiàng)目收入如工薪收入的視野內(nèi),由于不同納稅人的負(fù)擔(dān)狀況不同,扣除負(fù)擔(dān)之后的經(jīng)濟(jì)境遇有很大的差異。在不計(jì)算差異頗大的負(fù)擔(dān)賬的條件下,僅著眼于居民的工薪收入賬并隨之征稅,只會(huì)加劇既有的不公平而非有助于社會(huì)公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在個(gè)人所得稅改行綜合制并計(jì)算納稅人綜合收入賬之后,由于贍養(yǎng)人口不同、居住區(qū)域不同、身體狀況不同而形成的負(fù)擔(dān)差異,便有了據(jù)實(shí)核算、相應(yīng)扣除并再予征稅的可能。

    其三,個(gè)人所得稅計(jì)征中的扣除額,有了實(shí)行差異化的可能。作為個(gè)人所得稅中的扣除額。其最重要的特征,應(yīng)當(dāng)是差異化——不同經(jīng)濟(jì)境遇的人適用不同的扣除規(guī)定,從而體現(xiàn)凈所得征稅原則。在中國(guó),人們之所以習(xí)慣于將扣除額誤讀為起征點(diǎn),恰是因?yàn)椋F(xiàn)行個(gè)稅實(shí)行了標(biāo)準(zhǔn)化的扣除額——讓不同經(jīng)濟(jì)境遇的人適用了統(tǒng)一的扣除標(biāo)準(zhǔn)。在忽略人與人之間的費(fèi)用開(kāi)支差異條件下所進(jìn)行的個(gè)稅調(diào)節(jié),當(dāng)然不符合凈所得征稅的原則,有悖于社會(huì)公平。實(shí)行個(gè)人所得稅的綜合計(jì)征,綜合不同經(jīng)濟(jì)境遇的人,便可以脫出標(biāo)準(zhǔn)扣除額的局限而適用差異化的扣除規(guī)定,從而使得按凈所得征稅成為現(xiàn)實(shí)。由此,扣除額也就不再會(huì)被人們誤讀為起征點(diǎn)。

    開(kāi)征物業(yè)稅的基本著眼點(diǎn),在于拉近貧富差距而非抑制房?jī)r(jià)或給地方政府尋找主體稅種。只有將物業(yè)稅的功能定位于調(diào)節(jié)收入分配和拉近貧富差距的手段,物業(yè)稅的開(kāi)征才不會(huì)繼續(xù)停留于“霧里看花”狀態(tài)。

    生活中的常識(shí)告訴我們,人與人之間的貧富差距是通過(guò)三個(gè)層面上的因素表現(xiàn)出來(lái)的。一是收入,你取得的收入比我多,你比我富。二是消費(fèi),你消費(fèi)的規(guī)模比我大,消費(fèi)的檔次比我高,消費(fèi)的魄力比我足,你比我富。三是財(cái)產(chǎn),你擁有的財(cái)產(chǎn)比我多,你比我富。其中,前兩個(gè)因素屬于流量,后一個(gè)因素屬于存量。存量是基礎(chǔ)性的,在相當(dāng)程度上決定著流量。將這樣一種貧富差距同中國(guó)現(xiàn)行的稅制格局相對(duì)接,可以發(fā)現(xiàn),在收入取得層面,我們有個(gè)人所得稅的調(diào)節(jié)。在消費(fèi)支出層面,我們有增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅的調(diào)節(jié)。在財(cái)產(chǎn)保有層面,我們則基本處于無(wú)稅狀態(tài)。放著對(duì)貧富差距具有基礎(chǔ)性效應(yīng)的存量因素—財(cái)產(chǎn)——不去實(shí)施稅收調(diào)節(jié),而僅著眼于流量因素——收入和消費(fèi)——的稅收調(diào)節(jié),中國(guó)稅收的調(diào)節(jié)貧富差距作用可想而知。

    一旦物業(yè)稅獲得開(kāi)征并由此為遺產(chǎn)稅以及其他屬于財(cái)產(chǎn)稅系列的稅種鋪平道路,那么,結(jié)束中國(guó)現(xiàn)行稅制格局中的財(cái)產(chǎn)稅缺失狀態(tài),從而建立起從收入、消費(fèi)、財(cái)產(chǎn)等各個(gè)環(huán)節(jié)全方位調(diào)節(jié)貧富差距的現(xiàn)代稅制體系,便會(huì)成為中國(guó)的現(xiàn)實(shí)。

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