我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障“新機(jī)制”分析

范麗萍 李祥云

(1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 教務(wù)部，湖北 武漢 430073；2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，湖北 武漢 430073)

為解決長期以來我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足和分配不公的問題，2005年12月24日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，要求自2006年春季學(xué)期開始，在西部農(nóng)村中小學(xué)率先實(shí)施義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的“新機(jī)制”(以下簡稱“新機(jī)制”)。目前,“新機(jī)制”不僅從西部農(nóng)村試點(diǎn)擴(kuò)大到了中、東部農(nóng)村，而且也已經(jīng)惠及到了城市?！靶聶C(jī)制”實(shí)施的成效究竟如何？還存在哪些問題？少數(shù)學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了實(shí)證研究，但這些基于某一或某幾個(gè)地區(qū)典型調(diào)查的研究，很難對(duì)“新機(jī)制”運(yùn)行績效作出系統(tǒng)、全面的評(píng)估。本文利用已有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，結(jié)合我們對(duì)19省所轄80多個(gè)縣的農(nóng)村中小學(xué)的實(shí)地調(diào)查，按照C·本森提出的“充足、公平和效率”三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，試圖對(duì)“新機(jī)制”運(yùn)行績效進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，并就其進(jìn)一步完善提出了幾點(diǎn)建議。

一、“新機(jī)制”實(shí)施成效與存在的主要問題

(一)政府義務(wù)教育投入仍不能滿足農(nóng)村中小學(xué)實(shí)際需求

要評(píng)價(jià)“新機(jī)制”的實(shí)施是否滿足了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“充足”的要求，首先必須弄清“充足”的含義和標(biāo)準(zhǔn)。然而，究竟什么是我國義務(wù)教育投入的“充足性”，至今尚無公認(rèn)的含義。不過，透過大量的文獻(xiàn)不難發(fā)現(xiàn)，“新機(jī)制”實(shí)施以前，學(xué)者所指的我國義務(wù)教育投入不足，主要是指政府投入不足。具體說，一是認(rèn)為國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例和財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育支出占財(cái)政支出的比例沒有達(dá)到國務(wù)院有關(guān)法律文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。二是認(rèn)為義務(wù)教育是純公共品，義務(wù)教育的投入責(zé)任在政府，義務(wù)教育應(yīng)該是免費(fèi)的，學(xué)生不能因繳不起學(xué)費(fèi)而失學(xué)。三是從實(shí)際需求角度來界定政府義務(wù)教育投入不足，如教師工資不能按時(shí)足額發(fā)放；公用經(jīng)費(fèi)難以維持學(xué)校正常教學(xué)活動(dòng)；辦學(xué)條件差，學(xué)校負(fù)債重等。按照這些對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“充足性”標(biāo)準(zhǔn)的界定，“新機(jī)制”實(shí)施的確大大增強(qiáng)了政府義務(wù)教育投入“充足性”。2009年政府教育投入總量占GDP的比重達(dá)到了3.48%，比2005年的2.82%提高了0.66個(gè)百分點(diǎn)，提高的幅度是比較大的。2008年秋季開始，隨著城鎮(zhèn)義務(wù)教育階段學(xué)生雜費(fèi)的免除，全國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入也全部納入了財(cái)政保障的范圍。另外，國家還為農(nóng)村義務(wù)教育階段的學(xué)生免費(fèi)提供了教科書。同時(shí)根據(jù)我們對(duì)一些貧困縣的調(diào)查，農(nóng)村中小學(xué)寄宿生享受生活困難補(bǔ)助的覆蓋率也達(dá)到30%，基本消除了義務(wù)教育階段學(xué)生失學(xué)和輟學(xué)的經(jīng)濟(jì)根源[1]。

盡管農(nóng)村稅費(fèi)改革后政府對(duì)義務(wù)教育的投入大幅增加，但仍沒有達(dá)到1993年頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出的要求，也就是國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值4%的比例。從各項(xiàng)支出對(duì)中小學(xué)實(shí)際需求滿足情況來看，調(diào)查結(jié)果表明，中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)能按時(shí)足額到位，且基本能維持學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)。目前反映最強(qiáng)烈的是人員與基建維修支出不足。就人員支出而言，除了極少數(shù)地方不能按時(shí)足額兌現(xiàn)國家規(guī)定的教師基本工資外，絕大多數(shù)地方所說的人員支出不足不是反映在賬面上的工資收入不足，而是指農(nóng)村中小學(xué)教師沒有同等享受當(dāng)?shù)毓珓?wù)員所享受的福利待遇，包括住房公積金、各種各樣的暗補(bǔ)和年終獎(jiǎng)勵(lì)。就基建維修支出而言，近幾年中央財(cái)政加大了中、西部農(nóng)村中小學(xué)的基建維修支出，原則上要求地方配套，但實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)不少地方財(cái)政根本就沒有配套，所缺資金靠舉債，其后果是一些學(xué)校的負(fù)債規(guī)模越來越大。

(二)義務(wù)教育公共支出的利益分配不公的狀況尚未得到根本改善

義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在地區(qū)和城鄉(xiāng)間分配不公是社會(huì)普遍關(guān)注的另一個(gè)焦點(diǎn)?！靶聶C(jī)制”實(shí)施后，中央分擔(dān)了中西部尤其是農(nóng)村地區(qū)大部分義務(wù)教育籌資責(zé)任。為研究籌資責(zé)任主體上移和投入力度加大是否對(duì)義務(wù)教育支出地區(qū)和城鄉(xiāng)分布不均等的狀況有所改善，我們運(yùn)用利益歸宿的分析方法對(duì)其進(jìn)行了考察。利益歸宿分析方法是衡量公共支出公平性的一種常用方法，主要是根據(jù)某種福利指標(biāo)(如收入、消費(fèi)等)將個(gè)人或家庭進(jìn)行排序，用各群體享有的公共支出份額作為受益的衡量指標(biāo)，如果一個(gè)群體享有的公共支出份額超過其所占總?cè)丝诒壤?，此群體則為公共支出的受益者；相反，如果一個(gè)群體享有的公共支出份額低于其所占總?cè)丝诒壤巳后w則為公共支出的受損者[2](P121)。世界銀行和趙海利分別對(duì)我國1993年和2002年初等教育公共支出的利益歸宿進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)人均收入或GDP最高的地區(qū)是我國初等教育公共支出的最大受益者[3][4]。

我們借鑒世界銀行的研究方法，運(yùn)用2005年和2007年的相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)“新機(jī)制”實(shí)施前后我國公共義務(wù)教育支出利益歸宿的地區(qū)、城鄉(xiāng)分布進(jìn)行了考察。在分析公共義務(wù)教育支出利益歸宿的地區(qū)分布時(shí)，采用人均GDP作為福利指標(biāo)，將全國30個(gè)省(直轄市、自治區(qū))人均GDP從低到高進(jìn)行排序，并將其地區(qū)五等分；在分析公共義務(wù)教育支出利益歸宿的城鄉(xiāng)分布時(shí)，分別以非農(nóng)業(yè)人口與農(nóng)業(yè)人口作為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村人口。為了便于比較，我們引入一個(gè)指數(shù)“EPI”，即RE/ RP(其中，RE表示某地區(qū)所享受的公共義務(wù)教育支出份額，RP表示某地區(qū)所占總?cè)丝诜蓊~)，以此考察某地區(qū)從公共義務(wù)教育支出中的受益情況。若EPI等于或大于1，則該地區(qū)為義務(wù)教育公共支出的受益者，反之為受損者?？紤]到各地區(qū)公共義務(wù)教育支出的需求差異，我們還引入了另一個(gè)指數(shù)“ESI”，即RE/RS(其中，RE表示某地區(qū)所享受的公共義務(wù)教育支出份額，RS表示各地區(qū)所占義務(wù)教育階段學(xué)生數(shù)的比例)，以此考察某一地區(qū)公共義務(wù)教育支出對(duì)該地區(qū)義務(wù)教育需求的滿足程度。若ESI等于或大于1，則公共義務(wù)教育支出滿足或超過了該地區(qū)的義務(wù)教育需求，反之為不滿足[5]。其結(jié)果見表1、表2和表3。

表1 2005年和2007年全國小學(xué)公共教育支出利益歸宿的地區(qū)分布

表1顯示：從各地區(qū)享有的小學(xué)公共支出份額來看，“新機(jī)制”實(shí)施前的2005年，人均GDP最高的1/5地區(qū)是小學(xué)公共支出的最大受益者，EPI指數(shù)高達(dá)1.58，即它們享有的公共支出份額遠(yuǎn)高于其所占人口比例。其余四個(gè)地區(qū)均為受損者，且人均GDP越低受損程度越嚴(yán)重?！靶聶C(jī)制”實(shí)施后的2007年，人均GDP最高的1/5地區(qū)仍是小學(xué)公共支出的最大受益者，但EPI指數(shù)有所下降。而人均GDP位于中間、次低和最低的三個(gè)1/5地區(qū)的EPI指數(shù)均略有提高。從各地區(qū)小學(xué)公共支出對(duì)其需求的滿足程度來看，2005年人均GDP最高和次高的1/5地區(qū)所占小學(xué)公共支出份額均超過其需求；而其余三個(gè)1/5地區(qū)所占小學(xué)公共支出份額均不能滿足其需求。與2005年相比，2007年人均GDP最高和次高的1/5地區(qū)所占小學(xué)公共支出份額仍超過其需求，但ESI指數(shù)略有下降。相應(yīng)地其余三個(gè)1/5地區(qū)的ESI指數(shù)均略有提高。

表2 2005年和2007年全國初中公共教育支出利益歸宿的地區(qū)分布

表2顯示：從各地區(qū)享受的初中公共支出份額來看，“新機(jī)制”實(shí)施前的2005年，人均GDP最高和次高的兩個(gè)1/5地區(qū)都是初中公共支出的受益者。其余三個(gè)地區(qū)都是受損者。與2005年相比，2007年人均GDP最高和次高的兩個(gè)1/5地區(qū)仍為初中公共支出的受益者，余下的三個(gè)地區(qū)均為受損者。但同小學(xué)一樣，“新機(jī)制”實(shí)施后初中公共支出利益歸宿分布不合理狀況有所改善，即受益地區(qū)的EPI指數(shù)略有下降，受損地區(qū)的EPI指數(shù)略有提高。

表3 2005年和2007年我國小學(xué)和初中義務(wù)教育公共支出的利益歸宿的城鄉(xiāng)分布

表3給出了“新機(jī)制”實(shí)施前(2005年)和實(shí)施后(2007年)全國小學(xué)和初中公共支出利益歸宿的城鄉(xiāng)分布。從城鎮(zhèn)和農(nóng)村享受的公共義務(wù)教育支出受益份額來看，2005年城鎮(zhèn)是小學(xué)和初中公共支出的受益者，而農(nóng)村是受損者。而“新機(jī)制”實(shí)施后卻出現(xiàn)了相反的情況。相比較而言，從需求角度更能客觀反映“新機(jī)制”實(shí)施前后公共義務(wù)教育支出利益歸宿城鄉(xiāng)分布變化。2005年城鎮(zhèn)小學(xué)和初中公共支出都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其需求。相應(yīng)地農(nóng)村小學(xué)和初中的公共支出均不能滿足其需求。2007年仍然是城鎮(zhèn)享有的小學(xué)和初中公共支出份額超過了其所占學(xué)生份額，農(nóng)村享有小學(xué)和初中公共支出份額低于其所占學(xué)生份額。但與“新機(jī)制”實(shí)施前相比，城鎮(zhèn)享受的小學(xué)與初中公共支出份額超過其需求的程度均有所下降，而農(nóng)村小學(xué)和初中公共支出對(duì)其需求的滿足程度均有較大提高。

總體上“新機(jī)制”實(shí)施后義務(wù)教育公共支出的利益歸宿在地區(qū)和城鄉(xiāng)間分布均出現(xiàn)了趨于合理的跡象，但尚未從根本上改變公共義務(wù)教育支出利益歸宿地區(qū)和城鄉(xiāng)分布不公的狀況。

(三)義務(wù)教育財(cái)政體制適度集中和中央政府降低了義務(wù)教育供給效率

全面評(píng)價(jià)一項(xiàng)制度運(yùn)行績效，除了考察經(jīng)費(fèi)的充足和分配的公平之外，還應(yīng)了解體制調(diào)整對(duì)“義務(wù)教育供給效率”的影響，對(duì)此我們從兩個(gè)方面展開了調(diào)查：一是2002年義務(wù)教育事權(quán)由“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”變?yōu)椤耙钥h為主”，事權(quán)主體上移是否對(duì)資源配置效率產(chǎn)生影響。二是2005年實(shí)施“新機(jī)制”，中央和省級(jí)政府強(qiáng)勢干預(yù)，是否影響到縣級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育財(cái)政投入的積極性。從我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，義務(wù)教育財(cái)政體制適度集中和上級(jí)政府強(qiáng)勢干預(yù)，在一定程度上破解了原“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”義務(wù)教育財(cái)政體制下的一些難題，如為改變“村村辦小學(xué)、鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦初中”分散辦學(xué)的格局提供了體制保障。但與此同時(shí)，義務(wù)教育事權(quán)上劃到縣以后，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再管理學(xué)校的具體事務(wù)，這在一定程度上也招致義務(wù)教育供給的效率損失。根據(jù)我們2008年對(duì)全國19省80多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2 000多名中小學(xué)教師問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)的結(jié)果，回答義務(wù)教育財(cái)政及管理體制調(diào)整后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少過問和基本不過問學(xué)校事務(wù)的教師占調(diào)查對(duì)象79%，67%的教師認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理學(xué)校最了解學(xué)校的需求；在被問到縣級(jí)教育主管部門委派相關(guān)人員到學(xué)校了解情況的次數(shù)時(shí)，回答一年一次都沒有的占調(diào)查對(duì)象的37%，一年大約有1～2次的占被調(diào)查對(duì)象的44%；有近61%的教師認(rèn)為，縣對(duì)轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育經(jīng)費(fèi)分配不合理。另外，我們?cè)谠L談和問卷調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，“新機(jī)制”的實(shí)施，中央和省對(duì)縣義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度加大，不僅降低了縣級(jí)義務(wù)教育財(cái)政支出的努力程度，有接近75%的教師認(rèn)為縣對(duì)本轄區(qū)的中小學(xué)投入未盡力，且還出現(xiàn)了道德風(fēng)險(xiǎn)，如一些縣為套取上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金而虛報(bào)教師編制數(shù)和學(xué)生數(shù)。

二、“新機(jī)制”運(yùn)行中存在問題的體制成因

“新機(jī)制”運(yùn)行中存在的上述問題，表明該機(jī)制設(shè)計(jì)還存在不少缺陷，而這些缺陷又與我國現(xiàn)行的財(cái)政體制和行政管理體制密切相關(guān)。

(一)財(cái)政分權(quán)、地方政府支出行為偏離與義務(wù)教育支出不足

對(duì)于實(shí)行“新機(jī)制”后，義務(wù)教育支出仍不能滿足實(shí)際需求，主流觀點(diǎn)把其歸結(jié)為縣級(jí)財(cái)政困難，但我們研究發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)義務(wù)教育支出不足不完全是縣級(jí)財(cái)力不足，而在很大程度上是縣級(jí)義務(wù)教育支出“激勵(lì)不足”。我們以2007年某省為案例的縣級(jí)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政供求分析發(fā)現(xiàn)，只要各縣義務(wù)教育財(cái)政支出占總財(cái)政支出的比例達(dá)到30%，其財(cái)力不能滿足基本需求的縣有10個(gè)，且缺口的數(shù)額也不大。若這一比例提高至35%，其財(cái)力不能滿足其需求的僅有4個(gè)。同時(shí)還發(fā)現(xiàn)，全國縣級(jí)義務(wù)教育財(cái)政支出占縣級(jí)財(cái)政總支出比重呈逐年下降的趨勢。

所謂“激勵(lì)不足”又稱“努力程度不夠”，即縣級(jí)政府有財(cái)政能力，但出于自身和轄區(qū)利益考慮，不愿在義務(wù)教育上多花錢。我國縣級(jí)義務(wù)教育投入“激勵(lì)不足”，主要是由于在現(xiàn)行財(cái)政和行政體制安排下，縣級(jí)政府支出行為發(fā)生偏離。具體說，一方面，在我國現(xiàn)行政府管理體制下，地方官員由上一級(jí)任命，其工作任務(wù)和考核也主要由上級(jí)進(jìn)行；另一方面，在當(dāng)?shù)鼐用駸o法對(duì)當(dāng)?shù)卣闹С鲂袨檫M(jìn)行有效制約和監(jiān)督的情況下，當(dāng)?shù)毓賳T利用財(cái)政分權(quán)賦予的財(cái)政支出自由裁量權(quán)，將更多的財(cái)力安排給有利于自己考核和升遷的支出項(xiàng)目。由于穩(wěn)定與發(fā)展(主要是經(jīng)濟(jì)增長)是上級(jí)考核下級(jí)政績和決定其升遷的兩個(gè)重要指標(biāo)，無疑有利于穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長的支出項(xiàng)目便成為地方財(cái)政支出的重點(diǎn)。如果說協(xié)調(diào)和促進(jìn)省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長是省財(cái)政工作的重點(diǎn)，那么縣(尤其是貧困縣)財(cái)政工作的優(yōu)先目標(biāo)是保穩(wěn)定，其次是經(jīng)濟(jì)增長。為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，一方面縣級(jí)政府需要雇傭更多的工作人員；另一方面，縣級(jí)政府處于國家政權(quán)金字塔的最底層，容易受到地方既得利益集團(tuán)的約束。具體反映到財(cái)政支出安排的順序上，縣級(jí)財(cái)政會(huì)將有限的財(cái)力優(yōu)先安排給行政部門就業(yè)的人員支出，其次就是有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基建支出。至于發(fā)展教育，雖然對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展也是有利的，但由于投入周期長，在任期內(nèi)難以對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生立竿見影的效果，在財(cái)力緊缺的情況下，教育不僅不會(huì)成為政府財(cái)政支出優(yōu)先考慮的范圍，相反地用于教育的財(cái)力還會(huì)進(jìn)一步被擠占。若上級(jí)政府要求縣級(jí)政府落實(shí)義務(wù)教育財(cái)政支出責(zé)任，縣級(jí)政府又會(huì)以財(cái)政困難為由，反過來倒逼上級(jí)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。經(jīng)驗(yàn)分析的結(jié)果也支持了這一結(jié)論?？h級(jí)義務(wù)教育財(cái)政支出激勵(lì)不足，客觀上需要中央和省級(jí)政府采取一個(gè)合適的干預(yù)形式，即將上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與激勵(lì)地方增加義務(wù)教育財(cái)政支出有機(jī)結(jié)合起來，但實(shí)證分析的結(jié)果還發(fā)現(xiàn)，中央和省簡單基于縣財(cái)政困難為由的轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣義務(wù)教育財(cái)政支出產(chǎn)生了負(fù)激勵(lì)[6]。

(二)財(cái)力懸殊、轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范與義務(wù)教育支出的地區(qū)差異

義務(wù)教育的事權(quán)與支出責(zé)任由原來的“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”上收到“以縣為主”，在縣范圍內(nèi)統(tǒng)一義務(wù)教育事業(yè)性支出的標(biāo)準(zhǔn)，大大縮小了縣域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中小學(xué)事業(yè)性支出差異，但體制適度集中對(duì)縮小省間和省內(nèi)義務(wù)教育支出差異的作用卻十分有限。因?yàn)樵凇耙钥h為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制下，中央只給出了中小學(xué)人員和公用支出的最低標(biāo)準(zhǔn)。到省以后，各省通盤考慮全省的財(cái)力，確立不低于中央的省級(jí)支出標(biāo)準(zhǔn)。具體到了各縣以后，縣作為一級(jí)預(yù)算主體，又根據(jù)自身的財(cái)力和努力程度來確定縣域內(nèi)中小學(xué)的實(shí)際支出水平。就我們考察19省部分中小學(xué)的實(shí)際情況來看，各地執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)尤其是占較大比重的教師工資存在很大差異。一般而言，東部省份所轄縣財(cái)力較雄厚，執(zhí)行中小學(xué)的教師工資和公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要高于國家和省規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。不過，即使同屬于發(fā)達(dá)省份，甚至同一個(gè)縣，由于財(cái)力和努力程度不一樣，各省確定的標(biāo)準(zhǔn)和各縣實(shí)際執(zhí)行的中小學(xué)經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)差別也很大。與東部發(fā)達(dá)省份相比，中、西部省份出現(xiàn)了不一樣的情況。具體說，由于中、西部縣財(cái)政都比較困難，在執(zhí)行中小學(xué)各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)上與其經(jīng)費(fèi)來源有密切關(guān)系。公用經(jīng)費(fèi)基本上來自中央和省級(jí)的專項(xiàng)撥款，這項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用的靈活性小，各縣都是按省統(tǒng)一規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的。雖然人員經(jīng)費(fèi)很大一部分也來自上級(jí)的?？?，但由于款項(xiàng)撥到縣后要與縣自有財(cái)政收入捆綁使用，縣在執(zhí)行該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)上有一定的靈活性，財(cái)政最困難的縣只執(zhí)行了國家規(guī)定的基本工資，財(cái)力較困難的縣只執(zhí)行了省確定的工資標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)力稍好的縣有選擇性地兌現(xiàn)了部分福利待遇。盡管近幾年來中央對(duì)中、西部省份義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助的力度很大，但中、西部財(cái)政對(duì)義務(wù)教育財(cái)政撥款歷史欠賬太多，所增加的補(bǔ)助在很大程度上僅彌補(bǔ)了農(nóng)民和學(xué)生家庭義務(wù)教育投入退出后留下的缺口。

由此可見，義務(wù)教育由地方負(fù)責(zé)，出現(xiàn)全國生均公共義務(wù)教育支出分布差距，主要是由于各地財(cái)力懸殊和努力程度差異造成的，其中前者是主要因素。若不考慮地方的支出行為，無論是從理論上，還是借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，要從根本上改變義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分布不均的狀況，就需要建立起中央對(duì)省、省對(duì)縣規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付制度，以均衡各地的財(cái)力。而我國現(xiàn)行的中央對(duì)省、省對(duì)縣的一般性轉(zhuǎn)移支付不僅規(guī)模較小，且很大一部分維護(hù)的是地方既得利益或者是為各項(xiàng)改革順利推進(jìn)支付的成本，其均等化的作用非常有限。

(三)義務(wù)教育事權(quán)上劃、信息不對(duì)稱與義務(wù)教育供給的效率損失

按照傳統(tǒng)西方財(cái)政分權(quán)理論，義務(wù)教育涉及到千家萬戶的切身利益，負(fù)責(zé)義務(wù)教育供給的政府級(jí)次越低，越能了解轄區(qū)居民的偏好，義務(wù)教育供給也就越有效率。尤其是將教育成本與受益聯(lián)系起來，能激發(fā)轄區(qū)居民對(duì)學(xué)校教育的廣泛參與，并監(jiān)督學(xué)校的運(yùn)作，這些都有利于提高教育質(zhì)量。相反，提供和管理義務(wù)教育的政府級(jí)次越高，獲取正確的教育財(cái)政決策信息就越困難，對(duì)學(xué)校教育管理成本也越高。在原“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”高度分散的義務(wù)教育財(cái)政體制下，人們更多談?wù)摰氖沁@一制度安排的負(fù)面影響，而較少關(guān)注它的正面作用。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，早期很多國家義務(wù)教育籌資和管理責(zé)任都是由最基層政府負(fù)責(zé)的。盡管后來這些國家義務(wù)教育籌資責(zé)任基本上都實(shí)行由各級(jí)政府共同分擔(dān)，甚至高級(jí)別政府承擔(dān)了主要籌資責(zé)任，但義務(wù)教育具體事務(wù)仍主要由基層政府來管理。如美國，20世紀(jì)60年代以來，州政府義務(wù)教育籌資責(zé)任在逐漸增強(qiáng)，而義務(wù)教育具體事務(wù)管理權(quán)限并沒有上劃[7]。

我國義務(wù)教育的事權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)上劃到縣，籌資責(zé)任由縣級(jí)以上政府共同分擔(dān)，這不僅加大了教育決策和管理成本，且導(dǎo)致了義務(wù)教育供給效率的損失。具體說，一是縣要做出正確的教育財(cái)政決策，就必須對(duì)管轄范圍內(nèi)的人口、地理環(huán)境、中小學(xué)分布及運(yùn)行情況有充分了解。我國大多數(shù)縣無論是人口規(guī)模還是管轄地域范圍，均相當(dāng)于一些發(fā)達(dá)國家的州，而獲取信息途徑主要依靠縣教育局及其各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校的校長。教育局基于成本考慮和管理人員編制限制，不可能事必躬親，中心學(xué)校的校長本身要負(fù)責(zé)中心學(xué)校的管理，也不可能有更多時(shí)間和精力去充分了解全鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)情況。二是義務(wù)教育的管理和籌資責(zé)任權(quán)上劃后，基層政府和社區(qū)不再像以前那樣積極參與教育決策和對(duì)教育投入過程的監(jiān)督，這在一定程度上降低了義務(wù)教育的供給效率。另外，目前中、西部省份雖名義上實(shí)行“以縣為主”，但在實(shí)際運(yùn)作中，義務(wù)教育大部分經(jīng)費(fèi)均來自中央?？睿醒胩峁？畹闹饕罁?jù)是各縣上報(bào)省后匯總的數(shù)據(jù)。由于傳遞鏈太長，監(jiān)管困難，難免會(huì)因信息不對(duì)稱而出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)。即使不存在虛報(bào)數(shù)據(jù)套取中央資金問題，如此多的教育?？?，也削弱了地方根據(jù)本地實(shí)際情況發(fā)展教育的自主性。

三、完善“新機(jī)制”的政策建議

根據(jù)上述分析，進(jìn)一步完善我國的義務(wù)教育財(cái)政體制，滿足義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“充足、效率和公平”三個(gè)要求需要著力解決的主要問題包括：一是在義務(wù)教育事權(quán)劃分上，如何在確保義務(wù)教育管理和支出責(zé)任“以縣為主”的前提下，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村對(duì)義務(wù)教育財(cái)政決策和管理的參與機(jī)會(huì)，以提高義務(wù)教育的供給效率。二是在明確縣是義務(wù)教育供給主體的前提下，上級(jí)政府如何采取合適的干預(yù)機(jī)制(合適的補(bǔ)助形式)，有效地解決縣級(jí)政府義務(wù)教育財(cái)政支出“激勵(lì)不足”的問題。三是在我國均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付尚未建立起來情況下，如何縮小義務(wù)教育生均支出的地區(qū)和城鄉(xiāng)差距。本文就如何進(jìn)一步完善我國義務(wù)教育財(cái)政體制提出了如下幾點(diǎn)建議：

第一，在義務(wù)教育事權(quán)劃分上，根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論和便于管理的原則，義務(wù)教育事權(quán)應(yīng)實(shí)行“縣級(jí)管理為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和行政村(社區(qū))為輔，中央和省加強(qiáng)指導(dǎo)”的管理體制。針對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革中義務(wù)教育事權(quán)上劃到縣后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村對(duì)義務(wù)教育的管理弱化，導(dǎo)致教育資源配置效率的損失，可以考慮借鑒美國和日本的經(jīng)驗(yàn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村、城市街道和社區(qū)建立一個(gè)充分反映民意的教育委員會(huì)。該委員會(huì)為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，可以定期或不定期的召開會(huì)議。人員組成包括村(社區(qū))領(lǐng)導(dǎo)、居民代表、家長代表、學(xué)校代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)人大代表和主管教育領(lǐng)導(dǎo)、教育專家等，其主要職責(zé)是，向縣教育主管部門提出促進(jìn)當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展的建議，負(fù)責(zé)審查轄區(qū)中小學(xué)的教育預(yù)算和規(guī)劃，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行監(jiān)督等。

第二，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在多級(jí)政府間的分擔(dān)上，按照目前正在推進(jìn)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政縣管、省財(cái)政直達(dá)縣”的財(cái)政管理體制改革，地市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能弱化，而村在我國不構(gòu)成一級(jí)政府，故在法律和制度安排上，我國義務(wù)教育籌資責(zé)任主要應(yīng)在中央、省和縣三級(jí)政府間共同分擔(dān)。至于如何分擔(dān)義務(wù)教育籌資責(zé)任，以及采取什么樣的形式來分擔(dān)，必須充分考慮我國的國情。我國人口眾多，不少省的人口比一些發(fā)達(dá)國家總?cè)丝谶€多，由中央和省直接承擔(dān)某項(xiàng)義務(wù)教育支出責(zé)任都會(huì)因信息不對(duì)稱而導(dǎo)致高的決策成本。因此，在我國三級(jí)政府間義務(wù)教育籌資責(zé)任劃分及其分擔(dān)形式上，我們傾向借鑒美國的一些具體做法。具體說：中央主要責(zé)任是平衡各省的財(cái)政能力，為義務(wù)教育階段學(xué)生免費(fèi)提供教科書，并采用教育券的形式為困難家庭學(xué)生提供額外財(cái)政支持。省負(fù)有平衡轄區(qū)內(nèi)義務(wù)教育財(cái)政能力和矯正地方義務(wù)教育供給行為的主要責(zé)任。在落實(shí)責(zé)任的機(jī)制上，可以借鑒美國州對(duì)學(xué)區(qū)撥款公式，即首先核算轄區(qū)范圍內(nèi)縣標(biāo)準(zhǔn)義務(wù)教育財(cái)政需求和財(cái)政收入，對(duì)于有缺口的縣提供基本補(bǔ)助。

第三，考慮到我國中西部省份一些貧困縣的中小學(xué)所需新建和維修經(jīng)費(fèi)缺口較大，在該項(xiàng)支出籌資責(zé)任劃分上，國家級(jí)貧困縣的項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)由中央、省和縣按比例負(fù)擔(dān)，非國家級(jí)貧困縣的項(xiàng)目支出，由省根據(jù)縣財(cái)政能力按一定比例對(duì)縣進(jìn)行配套。

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