淺談稅收流失的治理

趙紀(jì)

唐代楊炎曾言：“財賦者，邦國之根本。而生人之吼命，天下治亂輕重系蔫”。自古以來，稅收就是國家賴以生存的根本，治理稅收流失的問題，必然是國家法制建設(shè)和經(jīng)濟管理活動的一個重要內(nèi)容。由于造成稅收流失的原因是多方面的，相應(yīng)對稅收流失的治理也應(yīng)該是多方面的。除了對違法經(jīng)濟行為的治理主要依靠司法打擊，不在稅收研究的范疇外，我們應(yīng)該主要從稅收治理的角度，來探討稅收流失的治理問題。

一、完善稅收法律體系，加大執(zhí)法力度

完善的稅收法律和嚴(yán)格的稅收執(zhí)法力度，是遏制稅收流失的基礎(chǔ)。要注意解決我國在稅收立法上層次不高、剛性不夠的問題，在現(xiàn)有稅法體系的基礎(chǔ)上，針對經(jīng)濟活動的新變化和稅收管理的客觀要求，進一步加強我國稅收立法，強化執(zhí)法力度。

1.提高稅收立法層次，增強法律效力。建立以稅收基本法為母法，稅收實體法、稅收程序法相應(yīng)配套的稅收法律體系。稅收基本法應(yīng)對稅法的定義、原則、稅務(wù)機關(guān)的組織機構(gòu)和權(quán)力義務(wù)、納稅人的權(quán)利和義務(wù)、稅收立法、稅收執(zhí)法、稅收司法、稅務(wù)爭議、稅務(wù)中介和代理等進行明確的界定，使其真正起到稅收領(lǐng)域的“母法”的作用。健全稅收基本法統(tǒng)領(lǐng)下的各單行法律、法規(guī)，使稅收法律體系內(nèi)部的法律、法規(guī)級次、隸屬關(guān)系理順配套，形成科學(xué)的體系。

2.加強全社會的稅收法制宣傳和公民道德教育。要適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟的要求，進一步把稅收法制宣傳教育作為全社會法制教育和公民道德教育的基本內(nèi)容，納入社會宣傳教育體系，作為公民的基礎(chǔ)教育來抓。讓稅法逃學(xué)校、進社區(qū)、進企業(yè)，利用媒體手段開展深入宣傳，加強對青少年進行納稅意識教育和企業(yè)人員的稅法培訓(xùn)，在全社會建立起納稅遵從意識。

3.強化稅收執(zhí)法，確立“嚴(yán)管重罰”的治稅思想。在嚴(yán)格遵守《稅收征管法》規(guī)定的處罰幅度的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高對各類稅收流失行為的處罰力度，并按稅法規(guī)定嚴(yán)格加收滯納金，增加偷逃稅者的風(fēng)險預(yù)期和機會成本；強化稅務(wù)機關(guān)的獨立執(zhí)法權(quán)。應(yīng)考慮建立包括稅務(wù)警察和稅務(wù)法庭在內(nèi)的稅收司法保障體系，使稅務(wù)機關(guān)可以進行獨立執(zhí)法，不受其他部門干擾，增強對各種稅收流失行為的威懾和抑制作用，形成不想偷稅、不敢偷稅的強大法制氛圍。

二、改革完善現(xiàn)行稅制，防止管理缺失。要注意從制度上，堵塞稅收流失的漏洞

1.改革完善增值稅，充分發(fā)揮增值稅優(yōu)勢，加快實施生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅的轉(zhuǎn)型，擴大增值稅的征稅范圍，擴展至建筑安裝業(yè)、郵電通信業(yè)、交通運輸業(yè)等。

2.完善個人所得稅。要隨著征管環(huán)境的改善和征管手段的現(xiàn)代化，逐步實行分類綜合所得稅制并最終向綜合所得稅制過渡。

3.降低名義稅率，減少稅率檔次，簡化稅制，加強征管。

4.建立科學(xué)的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)。針對增值稅抵扣憑證方面存在的問題，可以考慮采用銷售實耗扣稅法予以彌補。

三、圍繞提高管理水平，全面加強稅收征管

1.進一步建立和完善納稅人稅務(wù)登記制度。在法人認(rèn)定環(huán)節(jié)上首先簽發(fā)稅務(wù)登記證，依此辦理工商登記證、開設(shè)銀行賬戶。仿效美國、意大利等國的方法，實行以法人身份證號碼為唯一的納稅人登記編碼，納稅人的一切與取得收入有關(guān)的活動都離不開這一編碼，從根本上控制納稅人的行為和活動。

2.建立規(guī)范有效的納稅申報制度?？山梃b韓、日等國的經(jīng)驗，實行有分別的納稅申報，對納稅信用良好、會計制度健全的企業(yè)或個人使用區(qū)別于其他納稅人的納稅申報表，并給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠，以此對納稅人形成一種激勵，同時也對企業(yè)會計制度的健全起到一種推動作用。

3.嚴(yán)格規(guī)范會計信息披露。國家制定相關(guān)法律法規(guī)，對企業(yè)會計信息做出規(guī)范，嚴(yán)懲披露虛假錯誤信息的行為，保證會計信息的真實性。

4.繼續(xù)完善和推進稅收征管改革。要緊密結(jié)合管理手段的進步和信息化水平的提高，總結(jié)前一輪征管改革的經(jīng)驗，圍繞加強稅源管理，臺理區(qū)分各級稅務(wù)機關(guān)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能、細(xì)化崗位職責(zé)、完善業(yè)務(wù)流程，繼續(xù)推進征管改革。

5.完善稅務(wù)中介組織，全面推行稅務(wù)代理制度，加強注冊稅務(wù)師隊伍建設(shè)，提高稅務(wù)代理人員素質(zhì)，進行稅務(wù)代理宣傳，借鑒國外先進的稅務(wù)代理經(jīng)驗，完善我國稅務(wù)代理制度，使納稅人盡可能通過稅務(wù)代理進行納稅申報。推行稅務(wù)代理制度，減少由于稅務(wù)人員直接與納稅人接觸，并在稅務(wù)代理機構(gòu)與納稅人及稅務(wù)機關(guān)之間形成一種相互制約、彼此監(jiān)督的關(guān)系，避免稅收流失的產(chǎn)生。

6.加強對稅務(wù)人員的教育和培訓(xùn)。加強對稅務(wù)人員的教育培訓(xùn)，不斷強化他們的職業(yè)道德素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平，始終是加強稅收征管的根本。要堅持對各級稅務(wù)人員進行系統(tǒng)的稅收法律、業(yè)務(wù)技能、經(jīng)濟知識、信息化管理知識的培訓(xùn)，開展稅務(wù)職業(yè)道德、廉政建設(shè)教育，更新知識結(jié)構(gòu)，提高職業(yè)道德水準(zhǔn)，嚴(yán)厲打擊個別稅務(wù)人員貪贓枉法、以權(quán)謀私的問題，不斷提高稅務(wù)人員的綜合素質(zhì)。

四、推進稅收信息化建設(shè)。提高稅務(wù)管理效率

適應(yīng)信息社會發(fā)展的要求，改變稅務(wù)機關(guān)管理手段跟不上社會技術(shù)手段發(fā)展的現(xiàn)狀，把推進稅收信息化建設(shè)，建設(shè)電子稅務(wù)作為政府的優(yōu)先目標(biāo)，切實加強和改進稅務(wù)機關(guān)的裝備和手段，及時建立起稅收征管信息化系統(tǒng)，形成廣域網(wǎng)。各級政府要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，盡快建立起稅、關(guān)、企、銀、工商等部門的網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)稅收信息共享，降低稅收征管成本，全方面加強對經(jīng)濟信息的監(jiān)控，提高征管水平和效率。

五、注重稅源管理，加強稅源監(jiān)控

應(yīng)該認(rèn)識到，加強稅源監(jiān)已經(jīng)成為稅務(wù)機關(guān)的一項重要職責(zé)。能不能有效進行稅源監(jiān)控，是衡量稅務(wù)機關(guān)履行職能水平的一個尺度。如何進行稅源監(jiān)控，對我國稅務(wù)機關(guān)來說還是一個比較新的課題?？上驳氖且呀?jīng)得到稅務(wù)機關(guān)的重視。一些稅務(wù)機關(guān)如遼寧地稅系統(tǒng)等，把稅源監(jiān)控作為省、市稅務(wù)機關(guān)稅政管理部門的首要職責(zé)，提出稅政部門稅源監(jiān)控、組織收入、稅種征管的三大職能，把以往組織收入作為第一位的職能，改變?yōu)槎愒幢O(jiān)控為第一位的職能。同時，在全系統(tǒng)建立起以稅收管理員制度為基礎(chǔ)、以稅收征管信息系統(tǒng)為平臺、建立起重點稅源檔案和經(jīng)濟指標(biāo)與稅源關(guān)系的定期分析制度，對重點稅源的實時監(jiān)控面達到70％以上，取得了較好效果。從一些稅務(wù)機關(guān)的經(jīng)驗看，稅源監(jiān)控要與社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和稅制結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。應(yīng)根據(jù)不同的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、不同的稅源形態(tài)和特點來制定監(jiān)控方法，因地制宜地進行，而不可來“一刀切”；同時又要結(jié)合稅制結(jié)構(gòu)，重視稅源的源頭監(jiān)控和過程監(jiān)控，有效控制稅源的方向和真實性；廣泛推廣稅控裝置，充分發(fā)揮“金稅”工程的優(yōu)勢，以最大限度地減少稅收流失。

六、加強稅務(wù)稽查體系建設(shè)，強化打擊力度

1.推進稽查與征收、管理的外部分離。目前，我國稅務(wù)機關(guān)有的實行“一級稽查”制度，即某一地區(qū)的稅務(wù)稽查由專門的稽查機構(gòu)組織實施，實行稽查機構(gòu)與管理機構(gòu)的外部分離；有的實行“二級稽查”制度，即除了設(shè)置專門的稽查機構(gòu)外，征管一線管理機構(gòu)內(nèi)部仍保留稽查職能。不管那種稽查體系現(xiàn)在更適用，但應(yīng)創(chuàng)造條件，逐步向征、管、查外部分離的稅收管理方向發(fā)展，理順職能關(guān)系，以提高管理效率，加強稅務(wù)機關(guān)本身的相互監(jiān)督制約。

2.合理劃分稽查管理的層次。省級稽查機關(guān)，應(yīng)主要負(fù)責(zé)重大涉稅案件的稽查；市、縣級稽查機關(guān)，主要負(fù)責(zé)中小案件的稽查，以劃分稽查職能，提高工作效率和稽查質(zhì)量。同時，根據(jù)一些稅務(wù)機關(guān)的辦法，稽查機關(guān)除了進行案件檢查外，還可以組織重點對某一行業(yè)的專項檢查，或某一地區(qū)的重點檢查，以加強稅務(wù)機關(guān)對稅收管理的整治作用。

3.開展異地交叉稽查。稅務(wù)機關(guān)可采取集中人力、分組跨地區(qū)交叉稽查，以避免地方政府干預(yù)和當(dāng)?shù)氐娜饲橐蛩?，使大案要案的集中、專項查處和稽查質(zhì)量得以提高，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，提高執(zhí)法水平。

4.加大懲罰力度。加重對各類違犯稅法行為的懲罰是治理稅收流失廣為各國所采用的一種做法。如美國對查出的偷稅不但要收回偷稅款及利息，而且還要加以75％的罰款，嚴(yán)重的要查封財產(chǎn)并判刑5年。這些作法，應(yīng)該值得我們借鑒，以解決偷逃稅現(xiàn)象普遍，剎而不止的問題。

七、綜合治理，打擊地下經(jīng)濟

防止稅收流失，最終還是要建立規(guī)范的社會主義市場經(jīng)濟秩序。各級政府在推進社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)中，要把遏制和打擊地下經(jīng)濟作為一項重要目標(biāo)，列入議程，加強對地下經(jīng)濟現(xiàn)象的研究，采取多種措施，從法律、金融、稅收、國際合作等多方面，進行綜合治理。當(dāng)前，要突出抓好完善立法，取締地方保護主義，保護知識產(chǎn)權(quán)，加強社會誠信體系建設(shè)，推進費改稅，嚴(yán)厲打擊經(jīng)濟犯罪行為和黃、賭、毒、假危害社會治安問題等重點，標(biāo)本兼治，壓縮地下經(jīng)濟的生存空間，從根本上減少稅收流失。