世界遺產(chǎn)地的開發(fā)保護研究

馬欣 李巖

摘要：本文在總結(jié)了現(xiàn)有遺產(chǎn)地旅游開發(fā)模式研究的基礎(chǔ)上，分析了目前國內(nèi)遺產(chǎn)地開發(fā)普遍存在的問題，并從中國國情出發(fā)提出了適合我國遺產(chǎn)開發(fā)的措施與方法。

關(guān)鍵詞：世界遺產(chǎn)；旅游開發(fā)；保護

一、背景研究

世界遺產(chǎn)作為人類共同繼承的、具有“突出意義和普遍價值”的文化和自然資源，其對游客的吸引力也是其它旅游地所無法比擬的，高品位的“遺產(chǎn)旅游”成為人們高質(zhì)量生活不可或缺的一部分，但同時“遺產(chǎn)旅游”的興起也給遺產(chǎn)地帶來了嚴重的破壞。截止到2010年8月，我國已有40處被列入世界遺產(chǎn)名單，其中世界文化遺產(chǎn)26處，世界自然遺產(chǎn)8處，文化和自然混合遺產(chǎn)4處，文化景觀2處，總數(shù)位居世界第三。對于這些具有巨大潛在市場的世界遺產(chǎn)地采取何種旅游開發(fā)模式才能使得“遺產(chǎn)旅游”得到可持續(xù)發(fā)展成為關(guān)注的焦點。對此，國內(nèi)各領(lǐng)域的學(xué)者進行了比較深入的研究，主要包含3個方面的內(nèi)容。

1.遺產(chǎn)管理的體制——遺產(chǎn)資源經(jīng)營管理主體的爭論

謝凝高認為建立國家遺產(chǎn)管理局統(tǒng)一管理。我國正處于轉(zhuǎn)型時期，體制尚未理順，法制不夠健全，當(dāng)務(wù)之急就是成立國家遺產(chǎn)局，總管各種世界遺產(chǎn)；魏小安等在以往學(xué)者研究的基礎(chǔ)上總結(jié)出遺產(chǎn)資源的市場化經(jīng)營經(jīng)濟發(fā)展過程中環(huán)境代價最小的一種現(xiàn)實選擇，認為管理體制應(yīng)以地方政府為主，這種模式有助于協(xié)調(diào)地方與政府之間的利益，更符合中國的國情；王興斌指出：遺產(chǎn)地的經(jīng)營只能因地因時制宜，可以探索實行“一區(qū)兩制”。朱建安從經(jīng)濟學(xué)理論角度指出我國的遺產(chǎn)旅游管理模式應(yīng)廢除行政性壟斷，給競爭者以競爭壓力，依托市場化提供的競爭機制選擇合適的競爭者，政府重點執(zhí)行其規(guī)制職能。鄒統(tǒng)釬主張遺產(chǎn)型景區(qū)管理模式改革的“上統(tǒng)下放”論，即“統(tǒng)一、分級、分步”的改革模式，統(tǒng)一即成立國家遺產(chǎn)管理委員會統(tǒng)一管理國家的遺產(chǎn)，分級即國家級以上的遺產(chǎn)與省級以下的遺產(chǎn)采取不同的管理體制，分步即實行漸進式改革，分兩步走。

2.遺產(chǎn)地分區(qū)保護模式

周年興認為分區(qū)制是遺產(chǎn)地進行規(guī)劃、建設(shè)和管理最重要的手段之一，通過借鑒了國外分區(qū)保護模式的經(jīng)驗，以武陵源風(fēng)景名勝區(qū)為例探討了適應(yīng)我國國情的分區(qū)模式。鄭孝燮指出，保護平遙、麗江這樣的世界遺產(chǎn)，根本解決辦法是將新舊城市分開發(fā)展。通過立法來確定這種模式，在世界遺產(chǎn)周邊設(shè)立遺產(chǎn)保護區(qū)緩沖區(qū)有利于保護世界遺產(chǎn)的完整性和真實性。徐嵩齡總結(jié)的黃山“山上游，山下住”的模式以及鄧明艷提出的“景區(qū)旅游，社區(qū)休閑”模式不僅減少了遺產(chǎn)地開發(fā)破壞的強度，而且?guī)砹丝捎^的經(jīng)濟效益。

二、我國遺產(chǎn)地開發(fā)保護中存在的問題

中國是個遺產(chǎn)大國，在如何處理好世界遺產(chǎn)申報、保護和合理利用開發(fā)的關(guān)系的問題上面臨著巨大的挑戰(zhàn)。在第31屆世遺大會上，遺產(chǎn)管理部門對中國的三江并流、故宮等六處世界遺產(chǎn)進行了審議和評估，雖未被列入瀕危世界遺產(chǎn)名錄，但給我們的遺產(chǎn)管理工作敲響了警鐘，所以對于這些具有巨大潛在市場的世界遺產(chǎn)地采取何種旅游管理模式才能使得“遺產(chǎn)旅游”得到可持續(xù)發(fā)展成為我國遺產(chǎn)管理工作的重中之重，因此當(dāng)務(wù)之急就是要總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)尋求遺產(chǎn)保護與旅游開發(fā)之間的平衡點。

三、中國世界遺產(chǎn)開發(fā)之路

1.國外自然文化遺產(chǎn)管理的經(jīng)驗

(1)美國

美國是國家公園的首創(chuàng)者，經(jīng)過100多年的發(fā)展積累了豐富的管理國家公園的經(jīng)驗，主要有：

①資源的所有權(quán)以及保護職能明晰，受法律保障。美國的國家公園多數(shù)屬國家所有，公園的管理者將自己定位為管家的角色，而非業(yè)主的角色，任何機構(gòu)和個人對遺產(chǎn)只有維護的責(zé)任，而沒有隨意支配的權(quán)利。

②遺產(chǎn)保護建立在較為完善的法律體系之上。幾乎每一個國家公園都有獨立的立法，國家公園管理局的設(shè)立及其各項政策也都以聯(lián)邦法律為依據(jù)。

③建立了如用地管理分區(qū)制度、公眾參與、環(huán)境影響評價、總體管理規(guī)劃一實施計劃一年度報告三級規(guī)劃決策體系等一系列科學(xué)的規(guī)劃決策系統(tǒng)。

(2)日本

日本的公園系統(tǒng)有國立公園、國定公園和都道府縣立自然公園組成，對它們的管理由國家環(huán)境廳與都道縣府政府、市政府以及國家公園內(nèi)各類土地所有者密切合作進行。在國家公園的保護方面主要采取了以下措施：

①保護公園內(nèi)環(huán)境。為了保持國家公園著名的生態(tài)系統(tǒng)和秀麗風(fēng)光，一方面公園內(nèi)控制各種人類活動，許多對自然環(huán)境有影響的行為都禁止在國家公園內(nèi)進行。另一方面通過收購公園內(nèi)的私人土地來強化管理，收購是通過地方政府發(fā)行公共債券進行的，債券的償還由中央政府承擔(dān)。

②公共設(shè)施的提供。允許地方公共團體和個人按照國家公園的使用規(guī)劃提供服務(wù)設(shè)施，鼓勵提供貼近自然的服務(wù)設(shè)施。

2.正確認識遺產(chǎn)保護與旅游開發(fā)的關(guān)系

對遺產(chǎn)的保護和研究是需要大量投入的，隨著遺產(chǎn)數(shù)量日益增加，把資源封存起來，僅靠政府出資對遺產(chǎn)實行無償保護顯然是不可能的。網(wǎng)此，遺產(chǎn)的保護要依靠市場——在保護第一的前提下通過旅游開發(fā)的形式以取得一定的經(jīng)濟效益，只有這樣才能真正落實遺產(chǎn)保護的資金問題，正所謂沒有開發(fā)的保護是沒有根基的保護，不是有效的保護。其次，世界遺產(chǎn)作為大自然賦予人類的共同的財富，應(yīng)具有平等的向公眾宣傳、教育的社會義務(wù)，莫使遺產(chǎn)變遺物，保護的目的之一就是要發(fā)揮它的作用，所以對遺產(chǎn)進行適當(dāng)開發(fā)以發(fā)揮其社會傳教功能也是實現(xiàn)遺產(chǎn)價值的不可缺少的一方面。最后，從發(fā)展的角度看，世界遺產(chǎn)都是通過漫長的歷史時期逐步形成和遺留下來的。保護遺產(chǎn)的真實完整，從自然遺產(chǎn)來說就是保護生物多樣性，注重原生性；從文化遺產(chǎn)來說就是要保護文化的多樣性，注重原創(chuàng)性；但是不管是原生性還是原創(chuàng)性，它們都沒有一個固定的模式。而實際的標(biāo)準(zhǔn)就是任其自然發(fā)展，我們所能作的是：對于自然遺產(chǎn)，為其創(chuàng)造良好的生長環(huán)境；對于文化遺產(chǎn)，賦予其今天人類的文明。

世界遺產(chǎn)是一種保護性的資源，而非開發(fā)性的資源，在遺產(chǎn)的開發(fā)、利用和管理中，必須堅持保護第一的原則，把保護高于一切作為所有關(guān)涉遺產(chǎn)的其他事業(yè)所必須遵循的準(zhǔn)則。但是目前我國文化遺產(chǎn)地和自然遺產(chǎn)地景區(qū)內(nèi)的人工化、商業(yè)化傾向在不少地方有不同程度的出現(xiàn)，如張家界武陵源風(fēng)景區(qū)是在1992年取得世界自然遺產(chǎn)資格的，然而不到6年時間，該風(fēng)景區(qū)就被世界自然遺產(chǎn)委員會亮黃牌，為了保住“世界自然遺產(chǎn)”的金貴招牌，張家界當(dāng)?shù)卣ㄙM了比已獲得的經(jīng)濟收益高出數(shù)倍的代價(10億元人民幣)對景區(qū)進行恢復(fù)建設(shè)，這無疑是一個極為慘痛的教訓(xùn)。世界遺產(chǎn)支持、鼓勵文明的旅游，并從真正科學(xué)的旅游管理中獲取可持續(xù)利用的動力，并且遺產(chǎn)也是旅游業(yè)得以發(fā)展的載體。所以旅游業(yè)一定要遵循遺產(chǎn)保護的一切基本準(zhǔn)則和客觀條件，保護最根本的遺產(chǎn)。

3.中國遺產(chǎn)地開發(fā)的可持續(xù)戰(zhàn)略

針對中國世界遺產(chǎn)地開發(fā)現(xiàn)狀，實施旅游可持續(xù)發(fā)展必須運用多種手段和形式，使政府、企業(yè)與旅游者在認識和行動上取得一致，形成自覺的珍惜資源、保護生態(tài)、改善環(huán)境、文明

旅游與依法治旅的社會氣氛。

(1)以法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)進行管理。當(dāng)務(wù)之急就是由全國人大盡快制訂《中國世界遺產(chǎn)保護法》之類的專題性法律，明確遺產(chǎn)地管理機構(gòu)對遺產(chǎn)地的管理范圍及其權(quán)利和義務(wù)，為遺產(chǎn)地管理提供必要的法律依據(jù)。

(2)理順管理體制，加強遺產(chǎn)地管理機構(gòu)職能，實現(xiàn)對遺產(chǎn)地的科學(xué)化管理?；卩u統(tǒng)釬先生“上統(tǒng)下放”論，即“統(tǒng)一、分級、分步”的改革模式觀點和“國遺”項目的出臺，筆者認為我國世界遺產(chǎn)管理模式可以采取在對遺產(chǎn)進行分類的基礎(chǔ)上依據(jù)遺產(chǎn)的類型與級別，設(shè)立相應(yīng)的委托機構(gòu)實施高度的統(tǒng)一管理，即遺產(chǎn)管理局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的二級管理模式(見圖)。具體實施方案如下：

①根據(jù)我國遺產(chǎn)的級別分成已列入世遺名錄的遺產(chǎn)和國遺名錄的遺產(chǎn)兩類，在國家一級設(shè)立獨立的機構(gòu)，比如成立國家遺產(chǎn)管理局，賦予其對內(nèi)對外的統(tǒng)一管理權(quán)，特別是應(yīng)賦予其必要的執(zhí)法權(quán)，全面負責(zé)已列入世界遺產(chǎn)名錄的遺產(chǎn)管理，包括遺產(chǎn)的開發(fā)、管理、財政等問題，并對資源保護和利用的重大問題進行科學(xué)分析和最終決策，該部門由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，其活動接受國務(wù)院的全面監(jiān)督。在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立地方遺產(chǎn)管理局，全面負責(zé)已列入國家遺產(chǎn)清單的遺產(chǎn)管理，其主要職能是全面管理所轄地區(qū)的國家級遺產(chǎn)。國家遺產(chǎn)管理局同時具有監(jiān)督、指導(dǎo)各地方遺產(chǎn)管理局工作的職能。

②由于自然文化遺產(chǎn)涉及許多學(xué)科，科技含量很高，只有在廣泛聽取各學(xué)科專家意見的基礎(chǔ)上才能對相應(yīng)遺產(chǎn)做出正確的評價和鑒定，所以應(yīng)該成立由建設(shè)部、國土資源部、教育部、環(huán)?？偩趾蛧椅奈锞值认嗖块T聯(lián)合組成的保護遺產(chǎn)專家委員會以對遺產(chǎn)地管理機構(gòu)及其下屬機構(gòu)的工作提出保護利用的建議，同時也可以對遺產(chǎn)進行第三方獨立監(jiān)督。

(3)強化對遺產(chǎn)資源的科學(xué)利用。應(yīng)當(dāng)建立遺產(chǎn)資源保護和利用的專家咨詢指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)，對各類世界遺產(chǎn)資源分類指導(dǎo)，通過對資源環(huán)境及周圍生態(tài)因素監(jiān)控，科學(xué)地評估遺產(chǎn)地的狀況，各地要努力使局部利益服從整體利益，眼前利益服從長遠利益，妥善處理保護和利用的關(guān)系，切實保障世界遺產(chǎn)。另外，應(yīng)提倡讓當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c遺產(chǎn)地的管理、開發(fā)規(guī)劃和開發(fā)操作，任何項目沒有當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和群眾的支持和參與是不可能成功的。

此外，我們也應(yīng)加強對世界遺產(chǎn)管理保護工作的宣傳教育，為遺產(chǎn)保護廣泛培養(yǎng)人材，以“嚴格保護、統(tǒng)一管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用”作為自己工作的指導(dǎo)思想，走有中國特色的世界遺產(chǎn)保護和利用協(xié)調(diào)發(fā)展之路。

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