遼寧沿海經(jīng)濟帶土地供給政策措施建議

王焯

摘要：隨著中國經(jīng)濟發(fā)展格局新一輪沿?；厔莸牟粩嘣鰪姡约皩母邔用鎱⑴c區(qū)域經(jīng)濟合作認識的不斷提升，2005年以來遼寧省抓住東北振興和東部地區(qū)率先發(fā)展的雙重機遇，積極實施以“五點一線”為主要表征的沿海經(jīng)濟帶發(fā)展(國土開發(fā))戰(zhàn)略，旨在通過當前及今后一段時間的開發(fā)建設，努力將遼寧沿海地區(qū)建設成為國家新型沿海產(chǎn)業(yè)聚集帶，并依托現(xiàn)代技術、現(xiàn)代管理，構建現(xiàn)代機制、現(xiàn)代生態(tài)、改革創(chuàng)新的先行區(qū)，東北亞國際航運中心和國際物流中心，現(xiàn)代裝備制造業(yè)中心之一。遼寧沿海土地資源有力支撐了這一戰(zhàn)略的順利實施，但在此過程中也暴露出一些不容忽視的問題和隱患。我們需要在科學發(fā)展觀的指導下，通過創(chuàng)新和改善土地管理來保障科學發(fā)展的用地需求，努力探索資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的土地利用新模式，從而促進區(qū)域既定開發(fā)戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

關鍵詞：沿海經(jīng)濟帶；土地；利用問題；供給政策

一、先進區(qū)域或城市土地供給政策的經(jīng)驗借鑒

1.天津市濱海新區(qū)土地改革政策

多年來，天津市市委、市政府高度重視土地規(guī)劃和管理，抓經(jīng)濟發(fā)展同時，注意合理用地，搞城市建設兼顧耕地保護，提出了一系列保護和利用土地的方針、政策和措施，有力地促進了國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

在完善土地收益基金專項管理制度方面，天津市提出在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，建立濱海新區(qū)統(tǒng)一的地價體系，健全統(tǒng)一的土地出讓金管理辦法，合理確定集體建設用地流轉的土地收益分配比例，改革土地收益分配使用管理制度。

與此對應，天津還在完善土地儲備制度和市場調(diào)控機制方面，提出將完善土地儲備制度，規(guī)范土地儲備行為，建立濱海新區(qū)統(tǒng)一的土地儲備機制，探索委托整理、發(fā)行土地債券等方式引入社會基金，解決土地收購儲備資金來源。并在已形成的濱海新區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地交易平臺，實行土地供應計劃調(diào)控和集中交易，增強政府對濱海新區(qū)土地市場調(diào)控能力。

2.珠海市土地總體開發(fā)策略

(1)貫徹“控制總量，盤活存量，集約開發(fā)，保護資源”的原則。

全面清理現(xiàn)狀城市建設用地，控制土地供給總量，調(diào)整供給結構。整合已供給的建設用地。

(2)整理全市已出讓或劃撥的閑置土地，對長期閑置或開發(fā)不足的用地堅決依法收回。無法收回的土地分清使用性質(zhì)與開發(fā)時序，進行空間功能置換和合理開發(fā)時序安排，促進其開發(fā)利用。

(3)嚴格控制中心城區(qū)商用土地的供給，整理閑置用地和未開工的城中村改造項目，提高中心城區(qū)公共服務設施、公共綠地、市政基礎設施等公益性用地的供給比例，加快南灣城區(qū)生活居住社區(qū)建設。

(4)嚴格控制土地供給的多渠道和土地的多頭管理，理順機制，嚴格執(zhí)行土地儲備及商業(yè)土地招標拍賣掛牌出讓制度，繼續(xù)發(fā)揚“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓”的五統(tǒng)一傳統(tǒng)，建立政府土地供給高度壟斷的機制。

二、遼寧省沿海經(jīng)濟帶土地供給政策與措施

1.創(chuàng)新土地管理體制，保障科學發(fā)展用地

遼寧沿海經(jīng)濟帶開發(fā)是國家經(jīng)濟發(fā)展的主要組成部分，因此，它的發(fā)展不僅要立足遼寧，放眼東北，更要全國及東北亞，并有助于從更高層面參與國際區(qū)域經(jīng)濟合作。為此要從各方面加強配套政策體系的建立健全。

(1)對重點行業(yè)的用地在厲行節(jié)約集約前提要予以重視。

遼寧省是我國重要的裝備制造業(yè)基地，也是我國重要的重工業(yè)基地。遼寧省先發(fā)展的一些產(chǎn)業(yè)如重型裝備制造業(yè)也是對過去歷史的承繼和傳統(tǒng)優(yōu)勢的發(fā)揮，并在我國當前的工業(yè)化進程中扮演著不可或缺的重要位置。但是這些重型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要占用大量的土地，因此在進行建設用地指標分配時應當給予重視。

(2)堅持規(guī)劃目標原則性，提高計劃管理的靈活性。

要堅持規(guī)劃目標原則性。對于規(guī)劃目標特別是諸如耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積等約束性指標，必須確保其“剛性”程度，以維護土地利用總體規(guī)劃的權威。但在具體實施過程中要提高計劃管理的靈活性，對于年度用地計劃則可以進行靈活管理和大膽嘗試。

2.堅持土地的統(tǒng)籌規(guī)劃和嚴格管控

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展對國土資源需求的持續(xù)上升，土地供需矛盾將日益尖銳，資源壓力將越來越大。因此我們必須堅持以科學發(fā)展觀為指導，統(tǒng)籌好保障發(fā)展與保護資源的關系。

(1)加強規(guī)劃管控作用

加強土地政策與財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等政策的協(xié)調(diào)，在土地供應總量、結構、布局、時序等方面積極參與調(diào)控。嚴格落實土地利用總體規(guī)劃。加強土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌和管控作用。

(2)實行最嚴格的耕地保護制度

健全和落實嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，嚴格按照規(guī)劃實施土地用途管制，確保農(nóng)地農(nóng)用，農(nóng)地“農(nóng)民”用。逐步劃定基本農(nóng)田，嚴格落實耕地保護責任制，落實好耕地保護基金制度，充分調(diào)動農(nóng)民保護耕地的積極性和主動性。

(3)實行最嚴格的節(jié)約用地制度

土地開發(fā)利用要綜合考慮地下、地表和地上，開辟土地利用的新空間。要積極盤活存量用地，鼓勵開發(fā)利用廢棄地和未利用地。對項目用地預審嚴格把關，嚴格執(zhí)行供地目錄，界定用地規(guī)模，對項目建設過程嚴格監(jiān)督，加強對項目投產(chǎn)后的監(jiān)督管理。

3.推行節(jié)約集約用地，提高土地利用效率

當前，粗放用地行為偶有露頭，耕地保護形勢愈益嚴峻，針對這種現(xiàn)象，遼寧沿海經(jīng)濟帶的土地利用應厲行節(jié)約集約原則，要努力探索資源供需矛盾日益增大趨勢下的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新模式，而不能走部分開發(fā)區(qū)以過度消耗土地資源來換取經(jīng)濟較快增長的老路。

(1)合理做好建設用地時間安排和空間布局。遼寧沿海經(jīng)濟帶開發(fā)應是一項長期的系統(tǒng)工程，各類園區(qū)建設從起步到成熟也需歷時15-20年，這就要求這一地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃要合理安排建設用地時序。

(2)科學制定并嚴格遵守各類建設用地標準。園區(qū)一定要合理制定引進產(chǎn)業(yè)的用地標準，并嚴守土地準入門檻、牢把項目入?yún)^(qū)關，堅決杜絕在項目引進上犯饑不擇食的通病。對于基礎設施的建設也應“有序、適度”的原則，要在綜合統(tǒng)籌的前提下制定并遵守一定的用地標準，避免在沿海經(jīng)濟帶內(nèi)出現(xiàn)過度超前建設和盲目重復建設的現(xiàn)象。

4.落實共同責任機制，促進相關政策聯(lián)動

在遼寧沿海經(jīng)濟帶開發(fā)戰(zhàn)略的實施過程中，國土部門既要通過合理的用地安排來保障這一地區(qū)科學發(fā)展的用地需求，也要在相關部門或單位的配合下加強土地利用管理。不僅如此，國土部門還要主動加強土地政策和產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、財稅、金融等相關政策的協(xié)調(diào)配合，促進遼寧沿海經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整升級和產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化合理。

(1)落實耕地保護和節(jié)約集約用地共同責任。地方政府和園區(qū)管委會主要負責人要對管轄區(qū)域內(nèi)的土地管理和耕地保護負總責，在經(jīng)濟發(fā)展方面指標、保護耕地和節(jié)約集約用地等方面內(nèi)容的指標對他們評價考核。

(2)政策聯(lián)動促進產(chǎn)業(yè)結構升級和布局優(yōu)化。土地政策要與其他政策加強協(xié)調(diào)和配合，如利用土地、環(huán)保等倒逼機制促進發(fā)展程度較高的城市或園區(qū)在引進項目時傾向于高新技術和高附加值的高端產(chǎn)業(yè)，盡量避免與其他城市或園區(qū)盲目爭搶項目

的現(xiàn)象，這樣在促進自身產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整升級的同時，也促進了區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的整體優(yōu)化。

5.統(tǒng)籌土地利用，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

(1)要充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎性作用，運用價格機制抑制多占、濫占和浪費土地現(xiàn)象。建立規(guī)范成熟的國土資源市場，關鍵在于建立一個統(tǒng)一、競爭、開放、有序的土地市場。

(2)在國家實行從緊土地政策情況下，應努力挖掘存量土地的潛力，鼓勵土地的集約利用，對利用原有建設用地新辦建設項目的進行獎勵。同時要及時制訂和實施“工業(yè)項目建設用地控制指標”，通過制定指標，促進工業(yè)土地集約利用，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。此外，應進一步加強村級征地補償費的監(jiān)督管理，切實發(fā)揮“村賬鎮(zhèn)代理”的作用。

遼寧沿海經(jīng)濟帶區(qū)位優(yōu)勢十分明顯，石化、裝備制造、鋼鐵等重化工業(yè)在全國具有較強的競爭優(yōu)勢，作為遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)，應盡快通過產(chǎn)業(yè)整合，實現(xiàn)區(qū)域整體經(jīng)濟利益的最大化，同時實現(xiàn)各地區(qū)經(jīng)濟利益的最大化。產(chǎn)業(yè)整合的核心是根據(jù)各城市的比較優(yōu)勢，深化區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)分工，形成優(yōu)勢互補、資源共享、既合作又競爭的有效率的區(qū)域分工合作體系。這一分工合作體系不僅要充分考慮區(qū)域內(nèi)的分工，且還要考慮其與東北腹地和環(huán)渤海其他地區(qū)的分工。

6.加強土地整治，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，建設生態(tài)文明

由于在國內(nèi)外大量存在因重化工業(yè)發(fā)展導致生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)問題，遼寧沿海經(jīng)濟帶開發(fā)戰(zhàn)略的實施也使得人們擔心這一地區(qū)會導致環(huán)境污染和生態(tài)破壞。因此，遼寧沿海經(jīng)濟帶要大力加強生態(tài)環(huán)境保護和建設，要努力把這一地帶建設成為環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶和生態(tài)城市帶。就土地利用而言，要在積極防治土地污染的同時，倡導科學和有節(jié)制的土地開發(fā)行為。

(1)減少土地污染源，踐行循環(huán)經(jīng)濟理念。目前，在環(huán)境保護方面，遼寧沿海經(jīng)濟帶給予了較多關注和投入，不僅建設項目的環(huán)境影響評價得到了較為廣泛地開展，戰(zhàn)略環(huán)評也在一定程度上得以展開。

(2)有節(jié)制開發(fā)確保生態(tài)調(diào)節(jié)功能發(fā)揮。在不破壞或盡量減少對當?shù)赝恋厣鷳B(tài)系統(tǒng)造成不可逆負面影響的前提下，加強對岸線資源和海域、灘涂的開發(fā)利用是可行的。

7.強化節(jié)約集約用地的考核評價，建立科學合理的評價考核制度

(1)創(chuàng)新土地管理體制，保障科學發(fā)展用地。厲行節(jié)約集約前提下的用地指標適當傾斜；規(guī)劃目標原則性和計劃管理靈活性的結合；促進形成區(qū)域城鄉(xiāng)土地利用協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機制。

(2)堅持土地的統(tǒng)籌規(guī)劃和嚴格管控。從嚴控制建設用地總規(guī)模特別是城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模；合理確定城鎮(zhèn)工礦建設用地規(guī)模；搞好與各類專業(yè)規(guī)劃的銜接。

(3)推行節(jié)約集約用地，提升總體開發(fā)水平，嚴格執(zhí)行土地使用標準。

(4)落實共同責任機制，促進相關政策聯(lián)動。落實耕地保護和節(jié)約集約用地共同責任；政策聯(lián)動促進產(chǎn)業(yè)結構升級和布局優(yōu)化。

(5)進一步發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。深入推進土地有償使用制度改革；推進工業(yè)和經(jīng)營性用地招標拍賣掛牌出讓制度；進一步規(guī)范土地出讓行為。

(6)嚴格落實土地市場動態(tài)監(jiān)測、監(jiān)管制度。

(7)強化節(jié)約集約用地的考核評價，建立科學合理的評價考核制度。

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