商業(yè)賄賂懲防機(jī)制缺失及顯效防治的手段對策研究

樊冀 熊之洲

摘要：當(dāng)前，我國正處在經(jīng)濟(jì)和社會快速發(fā)展并急劇轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，實現(xiàn)現(xiàn)代化，構(gòu)建和諧的經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系需要解決的問題很多，任務(wù)很重，如醫(yī)改、環(huán)保、教育、民生等都是當(dāng)務(wù)之急。但，在這諸多需要重視和解決的問題中，帶全局性、根本性的一個重中之重的問題，就是反腐敗顯效體制構(gòu)建問題。因為，多年來反腐敗的實踐數(shù)據(jù)顯示，商業(yè)賄賂腐敗犯罪正在消解著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的一切積極成果!一邊是經(jīng)濟(jì)成果快速增長，一邊是商業(yè)賄賂犯罪金額、人數(shù)、領(lǐng)域在不斷地迅猛地增大?？梢?，構(gòu)建顯效預(yù)防懲治商業(yè)賄賂體系，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會和諧可持續(xù)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。本文從實踐中總結(jié)出我國反商業(yè)賄賂犯罪懲治和預(yù)防的四大“不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不相稱、不對稱”的體制缺失弊端，并針對問題提出了治理商業(yè)賄賂的四大體制對策。

關(guān)鍵詞：商業(yè)賄賂；懲防體制；顯效治本；四大對策

當(dāng)前商業(yè)賄賂違法犯罪呈現(xiàn)多領(lǐng)域、多行業(yè)、涉案金額趨于高額化。在司法機(jī)關(guān)查辦的賄賂案件中70％以上屬于商業(yè)賄賂案件。商業(yè)賄賂涉及的領(lǐng)域更為復(fù)雜，方式和手段也更加多樣、不斷翻新，情況更加復(fù)雜。構(gòu)建穩(wěn)定、持續(xù)、高效的反商業(yè)賄賂預(yù)防體系，是一項繁重而艱巨的任務(wù)。

一、反商業(yè)賄賂犯罪法規(guī)滯后、制度缺失，束縛著對商業(yè)賄賂犯罪從源頭上顯效治理

1.反商業(yè)賄賂的相關(guān)法條嚴(yán)重滯后

2006年起，我國治理商業(yè)賄賂的步驟是，先自查自糾，然后查辦商業(yè)賄賂案件，最后建立健全防治商業(yè)賄賂長效機(jī)制。經(jīng)過轟轟烈烈的2006、2007年的反商業(yè)賄賂，中央治理商業(yè)賄賂領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)識到很多企業(yè)和地方的自查自糾“偏軟”，是在“走過場”。

四種原因?qū)е聭头郎虡I(yè)賄賂犯罪手段“偏軟”：

(1)“偏軟”的根源在于對商業(yè)賄賂的定性還存在分歧，一部分人認(rèn)為屬于道德行為。中海油老總傅成玉日前就表示，中海油一直以來都認(rèn)為，這種行為是有違公司職業(yè)道德和員工行為規(guī)范的，而且公司對此也嚴(yán)格監(jiān)督。把企業(yè)公職人員商業(yè)賄賂定性為屬于道德范疇，這是商業(yè)賄賂泛濫的重要原因之一。

(2)目前，刑法把賄賂限定為財物，范圍過窄。受賄犯罪需以“為他人謀取利益”為構(gòu)成要件。

(3)土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、資源開發(fā)和經(jīng)銷、出版發(fā)行、電信、電力、體育、質(zhì)檢、環(huán)保等領(lǐng)域和行業(yè)，還沒有規(guī)定禁止商業(yè)賄賂的條款。

(4)有關(guān)領(lǐng)域和行業(yè)雖然規(guī)定了禁止商業(yè)賄賂條款，但沒有規(guī)定相應(yīng)的處罰條款或者執(zhí)法部門。結(jié)果在管轄權(quán)上，反商業(yè)賄賂的基本權(quán)力應(yīng)該在工商總局手中，事實上，不僅工商機(jī)關(guān)有權(quán)查處，相關(guān)的法律法規(guī)同時賦予其他一些行業(yè)監(jiān)管部門執(zhí)法的權(quán)力。另外，檢察、公安、工商、稅務(wù)、海關(guān)等部門都有調(diào)查權(quán)。多頭管理往往導(dǎo)致法律執(zhí)行不力。

2.反商業(yè)賄賂在手段、方式和體制上存在不對稱

(1)商業(yè)賄賂手段多樣化、復(fù)雜化與懲防手段單一化的不對稱。商業(yè)賄賂犯罪的手段和方式已呈現(xiàn)多樣化現(xiàn)象，但與此種現(xiàn)象極不相稱的是懲治和預(yù)防商業(yè)賄賂的手段和方式卻非常單一，從而形成商業(yè)賄賂犯罪泛濫到一切領(lǐng)域，呈洶涌澎湃并不斷漫延之勢。反商業(yè)賄賂的手段和方式三十年來基本沿用這樣的路線圖：紀(jì)委立案→外圍調(diào)查→“雙規(guī)”→移送司法機(jī)關(guān)。此過程又要花費很長的時間空間過程，最大的弊端和缺陷是：先黨內(nèi)手段立案查處，再考慮司法機(jī)關(guān)是否介入，本質(zhì)是人治型、權(quán)力化反貪反腐，在此路線圖的反腐路徑中，對貪腐的懲防極有可能出現(xiàn)人為干擾的情況，

(2)查辦商業(yè)賄賂案件的速度、力度、效果與商業(yè)賄賂犯罪迅猛快速增長且大要案、窩案的快速頻發(fā)的現(xiàn)實極不相稱。

(3)懲治商業(yè)賄賂犯罪的法律打擊和處罰程度、力度的偏軟與犯罪者的涉案標(biāo)的巨大及危害性的反差較大，兩者極端的不相稱和不協(xié)調(diào)。三十年來，中央及紀(jì)檢、監(jiān)察部門對反貪反腐的認(rèn)識在不斷深化，大要案查處力度也在不斷加大，但為什么商業(yè)賄賂犯罪的涉案金額越來越大，涉及者職務(wù)也越來越高，且犯罪數(shù)量和速度呈不斷加速上升之勢呢?此問題的根由并不難看出，一個帶普遍影響意義的制度原因就是，多年來，打擊商業(yè)賄賂犯罪者的懲罰力度太弱、太軟，犯罪金額、手段、危害后果之巨大，與打擊、懲罰的力度之軟，極不協(xié)調(diào)、極不相稱，這種軟和弱的現(xiàn)實，客觀上就造成了縱容商業(yè)賄賂犯罪的越演越烈。

(4)商業(yè)賄賂犯罪主體之多之泛濫，而監(jiān)督、制約商業(yè)賄賂犯罪的主體之單一，兩者極為不協(xié)調(diào)。按現(xiàn)有的職能部門看，有紀(jì)檢、監(jiān)察、反貪、審計等專業(yè)機(jī)構(gòu)和部門，但四大機(jī)構(gòu)對商業(yè)賄賂犯罪的監(jiān)督、制約的廣度和快速反應(yīng)明顯嚴(yán)重不適應(yīng)商業(yè)賄賂犯罪的泛濫之廣的現(xiàn)實，各部門的工作僅僅是事后查處，而事前、事中監(jiān)督、查處很少、很乏力，這也是商業(yè)賄賂犯罪泛濫的體制缺失的又一重要成因。

二、構(gòu)建四大鋼性體系和鋼性手段，從源頭上遏制商業(yè)賄賂犯罪

1.用制度確立動態(tài)追究懲防問責(zé)制

對貪腐犯罪者實施“誰推薦的，誰提拔的、誰考察的、誰審計的，為什么沒有及時發(fā)現(xiàn)或阻止?”此舉措可以從腐敗源頭到源流全程追究、懲戒，是治腐的治源治根之策。

當(dāng)前我國商業(yè)賄賂腐敗現(xiàn)象最重要的新情況，就是腐敗的落勢化趨勢和特點。所謂“腐敗落勢化”就是指腐敗現(xiàn)象從較高的職位向下落，向基層滲透。許多腐敗現(xiàn)象的主體可能僅僅是科級干部甚至是普通人員。這種“腐敗落勢化”現(xiàn)象的巨大危害之處在于，這是干部權(quán)力意識的腐敗。具體表現(xiàn)為，在很多公職人員看來，只要有權(quán)就應(yīng)該去“用”，這個“用”就導(dǎo)致權(quán)力被大量的普遍的尋租，商業(yè)賄賂犯罪也由此泛濫。權(quán)力意識的腐化墮落，實際上是將自己認(rèn)作了權(quán)力的實質(zhì)主體，故而將手中的權(quán)力當(dāng)作個人謀私和謀取超常規(guī)非法利益的私權(quán)。

為此，中共中央黨校反腐敗研究資深專家林頡認(rèn)為，要想最大程度地發(fā)揮對公職人員問責(zé)制度遏制腐敗的作用，首先要在問責(zé)中要求“一追到底”的懲防體制和機(jī)制，如，對于落馬官員的貪腐行為，或重大決策錯誤或事故、事件的發(fā)生，目前的問責(zé)基本起不到嚴(yán)懲作用，如責(zé)任追究往往到直接責(zé)任人便止步，至于“誰推薦的”、“誰提拔的”、“誰考察(考核)的”、“誰審計的”、“誰監(jiān)督的”、“為什么沒有及時發(fā)現(xiàn)或阻止”等在法制和行政問責(zé)制度上，到目前仍屬空白缺失，也幾乎沒有人提出，也不對之追究，這也是造成反腐敗→腐敗泛濫→再反→仍然嚴(yán)峻的不正?，F(xiàn)象的根本性原因。

2.從機(jī)構(gòu)設(shè)置到制度確立：三管齊下從根源上遏制商業(yè)賄賂

(1)盡快從“內(nèi)部監(jiān)管”轉(zhuǎn)向“外部監(jiān)管”是顯效防治商業(yè)賄賂的剛性舉措和關(guān)鍵。三十年反腐敗正反經(jīng)驗證明，從源頭上遏制住貪腐的硬制度必須是“權(quán)力之外要有強(qiáng)有力的制度制約權(quán)力”。

據(jù)《南方日報》2009年6月14日報道，廣東34個省直部門將實行省紀(jì)委派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，并進(jìn)行直管，其好處在于：它將使“監(jiān)督者”從“單位人”的身份中擺脫出來，成為相對獨立行使職權(quán)的真正的“紀(jì)檢人”而相對獨立地行使監(jiān)督權(quán)。而在原來的雙重管理體制下，單位內(nèi)設(shè)置的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)常常面臨“下

級監(jiān)督上級”的不可行不可為、實質(zhì)上淪為擺設(shè)的無作為狀況。為了解決這一制度設(shè)計上的監(jiān)督缺失，廣東省從2005年即開始試行對15個省直紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實行派駐統(tǒng)一管理。統(tǒng)計顯示近3年來的獨立監(jiān)察實踐：未實行派駐的31個省政府工作部門一共只查辦了22起案件，“不辦案”和“難辦案”的現(xiàn)象比較突出；而實行派駐的15個省直部門在同一時間段內(nèi)卻查辦了136起案件，是未獨立監(jiān)督前查辦貪腐案的10余倍。從“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”變?yōu)椤爸苯庸芾怼敝孕Ч@著，其實質(zhì)就是實現(xiàn)了從“單位內(nèi)部監(jiān)督”到“獨立機(jī)構(gòu)監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。在反腐制度設(shè)計上，從“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”變?yōu)椤爸苯庸芾怼睙o疑是值得認(rèn)可的。

(2)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的立法和實施：讓陽光防腐，從財富流向的源頭遏制住商業(yè)賄賂和貪腐。官員財產(chǎn)公開申報是國際社會普遍采取的制度，已有一、二百年歷史，實踐證明是反腐的有力和顯效手段，有“陽光法案”、“終端反腐”之稱。作為杜絕和懲治公職人員腐敗行為的常用手段，官員財產(chǎn)申報制度主要是通過對官員財產(chǎn)變化的掌控，洞察官員的行為。而這樣的掌控，又常常是以政府信息的公開、透明為前提的，社會公眾在這一過程中扮演重要角色，成為強(qiáng)大的社會監(jiān)督力量。通過嚴(yán)格的申報制度，一旦發(fā)現(xiàn)官員個人財產(chǎn)與其正常收入存在差距，官員就必須做出解釋與說明，如不能提供合法所得的證據(jù)，即便沒有證據(jù)證明是非法所得，也會被認(rèn)定為“灰色收入”而治罪。

早在上世紀(jì)80年代，有關(guān)方面就著手討論官員財產(chǎn)申報制度的問題，但一直沒有結(jié)果。直到1994年，全國人大常委會才將《財產(chǎn)申報法》正式列入立法規(guī)劃。在無法可依、商業(yè)賄賂頻發(fā)漫延、腐敗又日漸盛行的情況下，有關(guān)方面只好采用慣常的做法——即試圖靠政策規(guī)范官員的財產(chǎn)申報行為。但由于整體上缺乏法律依據(jù)，又是內(nèi)部申報，所以不少地方都流于形式，難以真正發(fā)揮作用。

(3)對商業(yè)賄賂犯罪行為及行為人：仍須執(zhí)法必嚴(yán)，不能搞法外開恩，對商業(yè)賄賂犯罪者的輕判輕治，客觀上造成了對后繼貪腐者的縱容。重典之下，方能振震攝。三十年反腐，從中央到地方，不可謂決心不大，宣傳教育不可謂不廣，成績也有目共睹，但必須現(xiàn)實客觀地承認(rèn)，貪腐或商業(yè)賄賂犯罪越演越烈，涉及官員人數(shù)越來越多，貪腐金額越來越大，其中帶根本性的一個重要原因，就是對貪腐犯罪濫用輕刑(含減刑、緩刑、免刑)，執(zhí)法不嚴(yán)、人為地歪曲法律客觀上助長了貪腐犯罪懲罰輕，犯罪獲利大于受懲罰的失利。

3.完善政務(wù)公開制度，提高權(quán)力運行的依法度、公開度和透明度讓權(quán)力在陽光下運行

所謂政務(wù)公開，就是指政府在行使行政管理權(quán)力的過程中，在一定范圍內(nèi)依法將有關(guān)行政事務(wù)向社會公眾或特定的人公開，接受社會和民眾監(jiān)督的原則程序和制度。

用健康的新聞輿論促進(jìn)政治文明建設(shè)。讓行政權(quán)運行過程置于陽光之下，是遏制濫權(quán)和權(quán)力尋租(商業(yè)賄賂)的重要機(jī)制和手段。政治文明離不開健康的新聞輿論，其中必然包括人民群眾通過新聞媒體對行政過程尤其是政府的決策和施政過程進(jìn)行監(jiān)督。依法、依程序確定政務(wù)公開的渠道形式，政務(wù)公開的渠道和形式越多，受眾面越廣，政府權(quán)力的行使就越能依法，商業(yè)賄賂發(fā)生的機(jī)率就越低。

政務(wù)公開，目前可操作的形式有七種途徑，這其實也是七種監(jiān)督渠道：通過報刊、電視、廣播等新聞媒體公開；通過文件、政報、通報、簡報、辦事手冊、宣傳材料等形式公開；通過新聞發(fā)布會、咨詢會、說明會、答復(fù)會等會議公開；通過辦事指南、辦事流程表、掛牌服務(wù)、桌牌明示等形式公開；通過公開欄、公示板、墻報、布告等形式公開；通過電腦查詢、互聯(lián)網(wǎng)等手段公開；通過其他適當(dāng)形式公開，如有的地方通過人大、政協(xié)、各民主黨派、各群眾團(tuán)體的例會，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的民主生活會、群眾評議、聯(lián)系對話等形式公開。拓寬人民群眾參政議政和監(jiān)督渠道，提高各級領(lǐng)導(dǎo)層的決策尤其是高層決策的公開化程度。

4.要盡快構(gòu)建獨立的國家獨立審計體系

獨立的國家審計是財權(quán)監(jiān)督系統(tǒng)的重要組成部分，是其他監(jiān)督不可取代的，其在權(quán)力的監(jiān)督制約中居于較高位置。與權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)中的其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式相比，審計監(jiān)督具有綜合性、獨立性和專職性、實效性、精準(zhǔn)性、權(quán)威性特點。審計機(jī)關(guān)是唯一專司經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能并在憲法層次上賦予經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)。審計監(jiān)督處于較高層次，可以對其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門實施再監(jiān)督。通過全面監(jiān)督，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會運行中存在的問題，是對財權(quán)流向的動態(tài)迅速反應(yīng)監(jiān)督模式，從宏觀微觀上加強(qiáng)對權(quán)力的制約與監(jiān)督。

高效率、公正的審計體系必須做到：審計工作本身也要法治化和程序化。法治要求一切國家權(quán)力都依既定的法律而行使，行政審計權(quán)作為國家權(quán)力，在法治國家中同樣需要依法行使。但正如前面所述及的，在這方面我們的制度還不夠完善。要改變這種狀況，首先要加強(qiáng)立法，完善有關(guān)行政審計的法律法規(guī)體系。

總之，上述四大剛性措施，在實踐中真正落實，能夠治本治源，懲防并舉，符合我黨反腐防腐的一貫原則，可以從宏觀和微現(xiàn)層面逐漸遏制、減少商業(yè)賄賂犯罪，保證中國特色社會主義事業(yè)永葆健康活力!