被“喚醒”的質(zhì)詢權(quán)

王維博

兩會(huì)期間,人大工作報(bào)告高調(diào)重申“質(zhì)詢權(quán)”,使“人大監(jiān)督”議題陡然升溫。人們希望,被喚醒的“質(zhì)詢權(quán)”能在監(jiān)督政府與改善民生上更有作為。

3月10日下午,全國(guó)人大重慶代表團(tuán)第一小組會(huì)議室,10余名代表分組審議《全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告》。

“我提議,今年重慶代表團(tuán)也提一個(gè)質(zhì)詢案?！比珖?guó)人大代表、重慶市政協(xié)副主席陳萬(wàn)志的發(fā)言攪動(dòng)了氣氛。

此前一天,全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在《全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告》中表示,“今年,全國(guó)人大常委會(huì)將依法開展專題詢問(wèn)和質(zhì)詢,選擇代表普遍關(guān)心的問(wèn)題聽(tīng)取國(guó)務(wù)院有關(guān)部門專題匯報(bào),根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定,要請(qǐng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志到會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)、回答詢問(wèn)、答復(fù)問(wèn)題?！?/p>

“這樣的表述在常委會(huì)的報(bào)告中還是第一次出現(xiàn)?！标惾f(wàn)志會(huì)后接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)稱,期待人大對(duì)“一府兩院”開展一次真正有標(biāo)志意義的質(zhì)詢。

相對(duì)于監(jiān)督權(quán)被長(zhǎng)期擱置的現(xiàn)實(shí),更多代表對(duì)人大質(zhì)詢的將來(lái)表示謹(jǐn)慎樂(lè)觀,“質(zhì)詢只是走出了第一步,離監(jiān)督權(quán)真正歸位還有距離。”全國(guó)人大代表,黑龍江省伊春市人大副主任陳學(xué)平如是說(shuō)。

一波三折的“質(zhì)詢權(quán)”

中國(guó)的人大質(zhì)詢制度確立于1954年憲法,但嚴(yán)格意義上的質(zhì)詢案,全國(guó)人大及常委會(huì)的歷史上從未有過(guò)。

1954年《憲法》規(guī)定:“全國(guó)人民代表大會(huì)代表有權(quán)向國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)提出質(zhì)問(wèn),受質(zhì)問(wèn)的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。”1978年,《憲法》將“質(zhì)問(wèn)”改為“質(zhì)詢”。1982年的《憲法》規(guī)定,全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)“一府兩院”有質(zhì)詢權(quán),受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。

在全國(guó)人大行使監(jiān)督權(quán)的歷史上,有兩次公開的“質(zhì)詢”,被學(xué)界和媒體廣泛引用。

1980年,五屆全國(guó)人大三次會(huì)議北京代表團(tuán)小組討論會(huì)上,由時(shí)任清華大學(xué)校長(zhǎng)劉達(dá)發(fā)起對(duì)寶鋼選址等問(wèn)題向冶金工業(yè)部進(jìn)行質(zhì)詢。

2000年,由遼寧代表團(tuán)代表聯(lián)名提出,就煙臺(tái)“11·24”特大海難事故對(duì)交通部進(jìn)行質(zhì)詢。

兩次質(zhì)詢的結(jié)果是,兩個(gè)部門“一把手”當(dāng)年均率工作人員前往代表團(tuán)進(jìn)行了答復(fù),此舉被認(rèn)為是人大監(jiān)督史上僅有的兩次質(zhì)詢案。

“雖然有部長(zhǎng)答復(fù),但并不是嚴(yán)格意義上的質(zhì)詢案”。今年兩會(huì)期間,全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室原主任程湘清表示,1980年的質(zhì)詢案不能算上真正的“質(zhì)詢案”,當(dāng)時(shí)雖然提出質(zhì)詢的代表人數(shù)符合質(zhì)詢案的規(guī)定(按法律規(guī)定,全國(guó)人大會(huì)議期間,一個(gè)代表團(tuán)或30名以上代表聯(lián)名,或在全國(guó)人大常委會(huì)期間,10名常委聯(lián)名可以書面提出質(zhì)詢案),但當(dāng)時(shí)并沒(méi)有被大會(huì)列為議程,只能算是“詢問(wèn)”。

在程湘清看來(lái),無(wú)論是全國(guó)人大還是全國(guó)人大常委會(huì),歷史上從未有過(guò)質(zhì)詢案,“因?yàn)橘|(zhì)詢有嚴(yán)格的法律程序,得正式列入議程才算?！?/p>

來(lái)自基層人大的陳學(xué)平認(rèn)為,質(zhì)詢權(quán)長(zhǎng)期被冷落,關(guān)鍵是缺乏具體配套與可操作性的措施。首先是質(zhì)詢權(quán)實(shí)施門檻偏高,比如質(zhì)詢要經(jīng)過(guò)主席團(tuán)才能提交給被質(zhì)詢機(jī)關(guān)、代表只能在人大會(huì)期里提出、只有正式列入議程才能成為“質(zhì)詢案”;其次是質(zhì)詢?cè)趺窗l(fā)起、適用怎樣的范圍、怎么召開質(zhì)詢會(huì)等都沒(méi)有具體規(guī)定,這些均增加了質(zhì)詢的操作難度。

山西省人大常委會(huì)《人民代表報(bào)》編委、總編室主任原玉苗稱,質(zhì)詢有兩層含義:人大代表或委員對(duì)于不清楚、不理解的問(wèn)題,請(qǐng)“一府兩院”作出答復(fù);其二,質(zhì)詢有問(wèn)責(zé)的屬性,但不等于問(wèn)責(zé),更多是對(duì)工作中問(wèn)題的監(jiān)督,要求對(duì)有關(guān)部門進(jìn)行追責(zé)。

在原玉苗看來(lái),質(zhì)詢是剛性監(jiān)督,比詢問(wèn)更為嚴(yán)厲、影響大、力度大,是僅次于罷免和撤職的、比較嚴(yán)厲的手段。“現(xiàn)實(shí)中,詢問(wèn)經(jīng)常有,但是質(zhì)詢非常少見(jiàn)?！?/p>

人大監(jiān)督推進(jìn)改革

在復(fù)雜利益格局下,推進(jìn)改革并不容易,必須要借助于外力推動(dòng),“人大監(jiān)督”應(yīng)是主要外力之一。

細(xì)心的陳萬(wàn)志發(fā)現(xiàn),溫家寶總理在政府報(bào)告中,高達(dá)65次提及“改革”二字,甚至提出“沒(méi)有政治體制改革,經(jīng)濟(jì)體制改革和現(xiàn)代化建設(shè)就不可能成功” 。

此前,中共中央召開“省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變專題研討班”上,胡錦濤講了52個(gè)“加快”。

與吳邦國(guó)在人大工作報(bào)告中加強(qiáng)監(jiān)督的表態(tài)相呼應(yīng),溫家寶在政府工作報(bào)告中也首次提出,要“創(chuàng)造條件讓人民批評(píng)政府、監(jiān)督政府”。

“兩份工作報(bào)告遙相呼應(yīng),顯示通過(guò)人大監(jiān)督助推改革已成中國(guó)高層領(lǐng)導(dǎo)人的共識(shí)?！标惾f(wàn)志說(shuō)。

分析人士認(rèn)為,不管是財(cái)政預(yù)算監(jiān)督,還是推進(jìn)財(cái)產(chǎn)公開、收入分配改革,人大都扮演著重要的角色。重申人大監(jiān)督,顯示中央高層在既有框架內(nèi)尋求制衡的努力。

這樣的努力并非今年開始,2009年5月,全國(guó)人大常委會(huì)就啟動(dòng)了“部分政府重大公共投資項(xiàng)目實(shí)施情況專題調(diào)研活動(dòng)”, 在全國(guó)人大常委會(huì)歷史上,開創(chuàng)了以重大專題調(diào)研的形式推動(dòng)中央重大政策部署貫徹落實(shí)的先河。

今年兩會(huì)期間,全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書局局長(zhǎng)竇樹華在接受媒體集體采訪時(shí)表示,今年還要繼續(xù)進(jìn)行專題調(diào)研。同時(shí),今年還要開展一項(xiàng)工作,即對(duì)“十二五”規(guī)劃綱要若干重要問(wèn)題進(jìn)行專題調(diào)研,既為“十二五”規(guī)劃的制定提供有價(jià)值的參考意見(jiàn),同時(shí)為明年人大審議“十二五”規(guī)劃做好準(zhǔn)備。

需要破冰之舉

“詢問(wèn)和質(zhì)詢是人大對(duì)‘一府兩院實(shí)施監(jiān)督的法定形式?！比珖?guó)人大代表、重慶大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)陳忠林接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)稱,全國(guó)人大強(qiáng)調(diào)行使質(zhì)詢權(quán)、提出質(zhì)詢案,不僅意味著代表權(quán)力的充分使用,也可以切實(shí)保障人民群眾行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利。

在陳忠林看來(lái),剛剛通過(guò)的《選舉法》修正案實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,就是中國(guó)民主政治發(fā)展進(jìn)程加快的信號(hào)。

陳學(xué)平對(duì)人大監(jiān)督的前景持謹(jǐn)慎樂(lè)觀,因?yàn)椤侗O(jiān)督法》對(duì)于詢問(wèn)和質(zhì)詢并沒(méi)有太多的限制性要求,即使是提出了質(zhì)詢,前面還是加上了“選擇代表普遍關(guān)心的問(wèn)題”這一限定。

在陳學(xué)平看來(lái),人大監(jiān)督權(quán)目前還是“半截權(quán)利”流于形式,“影響人大監(jiān)督的因素有多種,主要是法律賦予人大的權(quán)力沒(méi)有完全落實(shí)。比如決定重大事項(xiàng)的權(quán)力,人大權(quán)力界定就很模糊。這個(gè)現(xiàn)象很普遍。雖說(shuō)是人大通過(guò),但通過(guò)不是決定?！?/p>

另外影響監(jiān)督的是任免權(quán)走形式。陳學(xué)平說(shuō),在地方的人事任免中,人大更多是履行法律程序?！叭绻蚊饬饔谛问?在被監(jiān)督者的意識(shí)中,其工作只要黨委承認(rèn)就行,人大監(jiān)不監(jiān)督并不重要。”

陳萬(wàn)志分析認(rèn)為,啟動(dòng)質(zhì)詢案時(shí)代表團(tuán)往往有顧慮,“我們部委掌握很大的資源配置權(quán),你質(zhì)詢哪個(gè)部委就可能影響跟它的關(guān)系,那下一步該拿的錢有可能就拿不到了?！?/p>

相對(duì)于監(jiān)督權(quán)被長(zhǎng)期擱置的現(xiàn)實(shí),陳萬(wàn)志希望,能產(chǎn)生一個(gè)有標(biāo)志意義的質(zhì)詢案,“如果全國(guó)人大成功啟動(dòng)對(duì)國(guó)務(wù)院部門的質(zhì)詢,客觀上會(huì)引領(lǐng)地方人大質(zhì)詢的前行?！?/p>