中國(guó)財(cái)政體制改革路徑探析

戴 毅

§經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)研究§

中國(guó)財(cái)政體制改革路徑探析

戴 毅

(河南財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)稅系,河南鄭州450002)

1994年我國(guó)實(shí)行的分稅制財(cái)政體制改革雖然基本建立了比較規(guī)范的中央政府與地方政府間的財(cái)政分配關(guān)系,但地方各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系并未理順,由此成為導(dǎo)致省以下地方財(cái)政困難的重要原因。因此,創(chuàng)新我國(guó)財(cái)政體制,在中央、省、市(縣)三級(jí)財(cái)政管理級(jí)次下明確界定和合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)以及相應(yīng)的財(cái)政收支范圍,建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度,最終保障各級(jí)政府行使職能的資金需要,這些都具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

財(cái)政體制;分稅制;事權(quán);財(cái)權(quán);轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)政體制一直是理論界和實(shí)際工作部門(mén)探討最多的財(cái)政問(wèn)題,也是至今仍未解決好的問(wèn)題。與正在進(jìn)行的市場(chǎng)化改革相適應(yīng),我國(guó)財(cái)政體制的選擇是實(shí)行分級(jí)財(cái)政體制。1994年實(shí)施的分稅制符合財(cái)政體制改革的方向,但是,隨著地方財(cái)政,尤其是基層財(cái)政的日益困難,學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政體制改革的方向產(chǎn)生了兩種不同的思路:一種觀點(diǎn)認(rèn)為,基層財(cái)政困難是因?yàn)榉侄愔撇贿m合作為省以下政府財(cái)政關(guān)系的統(tǒng)一制度安排,應(yīng)該因地制宜實(shí)行差異化的省以下政府間財(cái)政體制;另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為,基層財(cái)政困難是由于省以下分稅制沒(méi)有真正進(jìn)入軌道,基層財(cái)政解困的出路只能是完善分稅制。筆者以為:完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制是我國(guó)財(cái)政體制改革的正確方向,這是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所決定的,但是,進(jìn)一步改革的路徑須突破現(xiàn)有五級(jí)政府結(jié)構(gòu)模式所決定的五級(jí)財(cái)政層級(jí),這是改革的關(guān)鍵。

一、財(cái)政體制改革涉及的理論問(wèn)題

財(cái)政體制是處理一國(guó)各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的基本制度,其核心是各級(jí)政府預(yù)算收支范圍和管理權(quán)限的劃分以及相互間的制衡關(guān)系[1]。確立財(cái)政體制的根本目的是為了保證國(guó)家財(cái)力在各級(jí)政府間合理分配,保障各級(jí)政府行使職能的資金需要,提高財(cái)政資金管理和使用的效率。財(cái)政體制的主要內(nèi)容包括政府財(cái)政管理級(jí)次的確定、財(cái)政收支范圍的劃分以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的安排等方面。無(wú)論何種類(lèi)型的財(cái)政體制,其設(shè)計(jì)、完善都是從以下幾個(gè)方面作出的規(guī)范。

1.政府財(cái)政管理級(jí)次。政府財(cái)政管理級(jí)次是政府分級(jí)管理體制的必然要求。迄今為止,世界絕大多數(shù)國(guó)家的政府都實(shí)行分級(jí)管理制度,即一個(gè)國(guó)家的政府不是由單一的或完全集中的一級(jí)組成,而是多級(jí)政府組成的政府體系。財(cái)政是以政府為主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),是為實(shí)現(xiàn)政府職能服務(wù)的,因此,有一級(jí)政府就有一級(jí)財(cái)政,這就形成了多級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系。如何處理政府間的財(cái)政分配關(guān)系,則是一個(gè)關(guān)于財(cái)政分權(quán)的問(wèn)題。所謂財(cái)政分權(quán)是指給予地方政府一定的財(cái)力支配權(quán)和支出責(zé)任范圍,并允許其自主決定預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu),使處于基層的地方政府能自由選擇其所需要的政策類(lèi)型,并積極參與社會(huì)管理,其結(jié)果是使地方政府能夠提供更多更好的服務(wù)。西方財(cái)政理論關(guān)于財(cái)政分權(quán)問(wèn)題的解釋是:公共產(chǎn)品的層次性決定其供給的層次性。按照權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則,地方受益的公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府提供,全國(guó)受益的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供。財(cái)政分權(quán)有利于資源的優(yōu)化配置,提高人民的福利水平。因?yàn)榈胤叫怨伯a(chǎn)品由地方政府提供能更符合效率原則。對(duì)此,施蒂格勒(George Stigler)提出了兩個(gè)理由:一是地方政府比中央政府更了解它所管轄的選民的效用和需求,二是不同地區(qū)的居民有權(quán)選擇自己消費(fèi)的公共產(chǎn)品的種類(lèi)和數(shù)量[2]。奧茨(Wallace E.Oates)也認(rèn)為:“讓地方政府將一個(gè)帕累托有效的產(chǎn)出量提供給他們各自的選民,則總要比中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量有效得多?！盵3]蒂布特(Charles Tiebout)通過(guò)“以足投票”理論,論證了如果允許居民在各地區(qū)之間自由流動(dòng),那么,個(gè)人的自由選擇和組合,將形成各地方政府的競(jìng)爭(zhēng)局面,從而迫使政府的財(cái)政決策更好地反映納稅人的偏好,促進(jìn)全國(guó)福利水平的最大化[4]。與多級(jí)政府管理相適應(yīng),財(cái)政預(yù)算管理級(jí)次也呈多級(jí)化,無(wú)論是聯(lián)邦制國(guó)家,還是單一制國(guó)家,政府財(cái)政管理級(jí)次通常為三級(jí)架構(gòu)。

2.財(cái)政收支范圍的劃分。財(cái)政收支范圍的劃分是為了確定各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán),即如何進(jìn)行財(cái)政分權(quán)的問(wèn)題。財(cái)政收支范圍劃分是否合理,關(guān)系到財(cái)政體制的運(yùn)行是否有效率,各級(jí)政府的職責(zé)能否充分實(shí)現(xiàn),各層次的公共需要能否有效滿足,因而是財(cái)政體制設(shè)計(jì)的核心問(wèn)題。如何進(jìn)行財(cái)政分權(quán),西方財(cái)政理論認(rèn)為,財(cái)政支出的劃分應(yīng)遵循三個(gè)原則:一是受益原則,即全國(guó)受益的支出應(yīng)劃歸中央,地方受益的支出劃歸地方;二是行動(dòng)原則,即必須在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的公共服務(wù)活動(dòng),其支出由中央承擔(dān),反之則由地方承擔(dān);三是技術(shù)原則,即投資大、受益廣、協(xié)調(diào)難、技術(shù)難度高或者關(guān)系到國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的項(xiàng)目,列入中央支出,其他應(yīng)由地方承擔(dān)。財(cái)政收入的劃分也應(yīng)遵循三個(gè)原則:一是效率原則,即以征稅效率的高低為標(biāo)準(zhǔn)劃分各級(jí)財(cái)政收入;二是適應(yīng)原則,即以稅基的寬窄為標(biāo)準(zhǔn)劃分各級(jí)財(cái)政收入;三是恰當(dāng)原則,即以公平分擔(dān)稅收入標(biāo)準(zhǔn)劃分各級(jí)財(cái)政收入。馬斯格雷夫等(R.A.M usgrave&P.B.M usgrave)還從財(cái)政職能的角度對(duì)各級(jí)政府財(cái)政收支劃分進(jìn)行分析,認(rèn)為財(cái)政的收入分配職能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能應(yīng)由中央政府來(lái)執(zhí)行,資源配置職能應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性分別由中央政府和地方政府來(lái)履行。相應(yīng)地應(yīng)將影響宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的稅收、與收入再分配有關(guān)的稅收、稅基在各地分布不均且有高度流動(dòng)性的稅收劃歸中央政府,稅基流動(dòng)性小的稅收由地方政府征收,并以收取使用費(fèi),作為財(cái)政收入的補(bǔ)充來(lái)源[5]。

財(cái)政分權(quán)理論是劃分各級(jí)政府財(cái)政收支的重要依據(jù),但一國(guó)財(cái)政體制的設(shè)計(jì)還受其政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、稅制結(jié)構(gòu)、歷史文化傳統(tǒng)的影響,從而使各國(guó)分權(quán)的程度存在差異,因此,各國(guó)財(cái)政體制各有千秋。從實(shí)踐來(lái)看,財(cái)政體制有三種具體類(lèi)型:集權(quán)型、分權(quán)型、集權(quán)分權(quán)結(jié)合型。實(shí)行集權(quán)型財(cái)政體制的國(guó)家,主要是單一制國(guó)家,在支出劃分上,中央政府的權(quán)限較大,中央政府承擔(dān)了大部分財(cái)政支出,地方政府只負(fù)責(zé)本地區(qū)的市鎮(zhèn)建設(shè)、社區(qū)福利、地方治安、地方行政管理等支出。實(shí)行分權(quán)型財(cái)政體制的國(guó)家,主要是聯(lián)邦制國(guó)家,州、地政府自主權(quán)較大,有相對(duì)獨(dú)立性,各級(jí)政府財(cái)政支出劃分明確,自求平衡。實(shí)行集權(quán)分權(quán)結(jié)合型財(cái)政體制的國(guó)家,各級(jí)政府事權(quán)劃分職責(zé)分明,中央既集中了一定的權(quán)力,又給予地方政府以相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。無(wú)論是集權(quán)型財(cái)政體制,還是分權(quán)型財(cái)政體制或集權(quán)分權(quán)結(jié)合型財(cái)政體制,各級(jí)政府財(cái)權(quán)的劃分都以事權(quán)為基礎(chǔ),且劃分財(cái)政收入的普遍做法是實(shí)行分稅,即按稅種劃分各級(jí)政府財(cái)政收入,分設(shè)中央稅制和地方稅制,分設(shè)中央和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu),分別征收本級(jí)稅收。在明確劃分各級(jí)政府收支范圍的基礎(chǔ)上,實(shí)行嚴(yán)格分級(jí)預(yù)算。近20年來(lái),分權(quán)化成為世界性趨勢(shì)。

3.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。由于收支的劃分遵循的標(biāo)準(zhǔn)不完全一致,以及地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性造成不同級(jí)次財(cái)政主體之間的收支不對(duì)稱,因此,財(cái)政收支范圍的劃分并不能完全解決各級(jí)政府財(cái)政收支均衡的全部問(wèn)題。為了實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的最終統(tǒng)一,有必要在既定的財(cái)政收支范圍劃分的基礎(chǔ)上進(jìn)行收支水平的調(diào)節(jié)。這種調(diào)節(jié)包括上下級(jí)政府間的縱向調(diào)節(jié)即縱向轉(zhuǎn)移支付,和同級(jí)政府間的橫向調(diào)節(jié)即橫向轉(zhuǎn)移支付。政府間轉(zhuǎn)移支付制度通過(guò)財(cái)政資金的無(wú)償撥付,對(duì)各財(cái)政主體收支水平的調(diào)節(jié),保證了財(cái)政資金的的公平分配和有效使用,滿足了各級(jí)政府履行事權(quán)的財(cái)力需要。

二、分稅制財(cái)政體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政體制的基本模式是分級(jí)財(cái)政體制。分級(jí)財(cái)政體制是處理政府間財(cái)政關(guān)系的一種規(guī)范制度。西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行的就是分級(jí)財(cái)政體制。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求財(cái)權(quán)相對(duì)分散,而宏觀調(diào)控要求財(cái)權(quán)相對(duì)集中,集中和分散的關(guān)系反映在財(cái)政體制上就是集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系,分級(jí)財(cái)政體制較好地解決了中央政府和地方政府之間集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,在借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)并充分考慮我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上,我國(guó)于1994年進(jìn)行了分稅制財(cái)政體制改革。

(一)分稅制財(cái)政體制是調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系的制度創(chuàng)新

分稅制是在各級(jí)政府之間明確劃分事權(quán)和支出范圍的基礎(chǔ)上,按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則,結(jié)合稅種的特性,劃分中央與地方稅收收入,并輔之以轉(zhuǎn)移支付制度的財(cái)政體制模式。分稅制財(cái)政體制的結(jié)構(gòu)分為五個(gè)部分:一是實(shí)行財(cái)政分級(jí)管理,政府財(cái)政層級(jí)分為五級(jí):中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市(地區(qū)、自治州)、縣(自治縣、縣級(jí)市)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))。二是劃分各級(jí)政府的事權(quán)和支出范圍。中央政府負(fù)責(zé)全國(guó)性的支出,如國(guó)防、外交、社會(huì)福利、大型公共工程、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,以及中央直屬行政事業(yè)單位的各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出;地方政府負(fù)責(zé)地方性支出,如地方社會(huì)治安、發(fā)展地方文化教育、興辦地方公共服務(wù)事業(yè),以及承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需支出。三是按稅種劃分各級(jí)政府的財(cái)政收入。凡對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有重大影響或有利于宏觀調(diào)控的稅種劃歸中央;凡屬于地方性的,便于地方政府管理和征收的稅種劃歸地方;凡同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的稅種則為中央與地方共享稅。四是中央與地方分別設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu),分別組織自己的稅收。五是中央財(cái)政通過(guò)對(duì)地方財(cái)政的稅收返還、體制補(bǔ)助等形式的轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)地區(qū)間的財(cái)力差距。

1994年建立的分稅制財(cái)政體制,帶有強(qiáng)烈的制度創(chuàng)新性質(zhì),是建國(guó)以來(lái)實(shí)行的最穩(wěn)定的一種財(cái)政體制。這種財(cái)政體制初步理順了中央政府與地方政府之間的財(cái)政分配關(guān)系,政府間的收支范圍、權(quán)限和責(zé)任趨于明確化;規(guī)范了財(cái)政收入分配秩序,使中央政府與地方政府的收入激勵(lì)機(jī)制得以改善;建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制,使中央財(cái)政具備充裕的財(cái)政自給能力,中央政府的宏觀調(diào)控能力得到加強(qiáng);淡化了政府與企業(yè)的行政隸屬關(guān)系,為政府發(fā)揮對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用創(chuàng)造了條件。

(二)分稅制財(cái)政體制存在的問(wèn)題

1.財(cái)政管理級(jí)次過(guò)多。財(cái)政管理級(jí)次是財(cái)政體制的基礎(chǔ),財(cái)政層級(jí)的確定直接制約著財(cái)政收支的劃分和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的安排。按照《預(yù)算法》的規(guī)定:“一級(jí)政府,一級(jí)預(yù)算,各級(jí)政府是獨(dú)立的利益主體?！迸c政府級(jí)次相對(duì)應(yīng),我國(guó)分稅制確定的財(cái)政層級(jí)為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)架構(gòu),由此形成中央對(duì)省、省對(duì)市、市對(duì)縣、縣對(duì)鄉(xiāng)四級(jí)財(cái)政關(guān)系。與世界其他國(guó)家相比,五級(jí)架構(gòu)的特征使中央與地方以及地方各政府間面臨復(fù)雜的財(cái)政關(guān)系,各級(jí)政府財(cái)政收支劃分的難度明顯。此外,我國(guó)各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系還受到行政隸屬關(guān)系的影響,上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的行政權(quán)力既表現(xiàn)為控制下級(jí)政府的人事任免,也體現(xiàn)為具有決定下級(jí)政府的收入分配和支出責(zé)任的經(jīng)濟(jì)權(quán)力。將支出責(zé)任盡量推給下級(jí)政府,而盡量保留財(cái)權(quán)的現(xiàn)象普遍存在[6]。

2.財(cái)政支出范圍不明確,收入劃分不清晰。分稅制財(cái)政體制改革的直接目的是提高中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重,因此對(duì)財(cái)政支出的劃分沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革,還是采用舊體制中的老辦法來(lái)規(guī)范中央與地方的支出責(zé)任。事權(quán)是政府的職責(zé)任務(wù),是劃分財(cái)政收支范圍的基本依據(jù)。分稅制財(cái)政體制對(duì)中央與地方各自支出范圍的劃分是粗線條的。從中央到地方五級(jí)政府之間的事權(quán)沒(méi)有作出明確的界定,地方各級(jí)政府可以有不同的事權(quán)和支出劃分。上級(jí)政府有權(quán)直接決定其下級(jí)政府的支出劃分:省級(jí)政府決定市級(jí)政府的支出劃分,市級(jí)政府決定縣級(jí)政府的支出劃分,縣級(jí)政府決定鄉(xiāng)級(jí)政府的支出劃分。由于政府層級(jí)過(guò)多,職能轉(zhuǎn)變滯后,以及部門(mén)利益等因素的影響,造成地方各級(jí)政府之間的責(zé)任權(quán)限難以明確細(xì)化,基層財(cái)政承擔(dān)事權(quán)過(guò)多,致使分稅制財(cái)政體制在實(shí)施過(guò)程中一旦涉及兩級(jí)以上政府共同負(fù)擔(dān)的事務(wù)便出現(xiàn)責(zé)任不明確。一方面表現(xiàn)為上級(jí)政府過(guò)多地包攬了下級(jí)政府的責(zé)權(quán),另一方面表現(xiàn)為下級(jí)政府承擔(dān)了部分屬于上級(jí)政府的事務(wù),而且在事權(quán)交叉,尤其是中央與地方跨地區(qū)性的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí),中央或省的負(fù)擔(dān)下移。財(cái)政支出范圍劃分存在的問(wèn)題,是由于我國(guó)市場(chǎng)化改革和財(cái)政公共化改革滯后于分稅制財(cái)政體制改革,財(cái)政體制改革的實(shí)踐缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論和公共財(cái)政理論的指導(dǎo),分稅制在事權(quán)劃分上失去科學(xué)的依據(jù)造成的[7]。

如果說(shuō)各級(jí)政府事權(quán)的劃分是分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)的話,那么科學(xué)合理地劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和財(cái)政收入范圍則是分稅制財(cái)政體制的核心。財(cái)權(quán)是政府對(duì)財(cái)力的支配權(quán),各級(jí)政府財(cái)權(quán)和收入范圍的劃分是以事權(quán)為基礎(chǔ)的,由于稅收是財(cái)政收入的主要形式,因此,各級(jí)政府財(cái)政收入范圍的劃分表現(xiàn)為分稅。分稅制財(cái)政體制的具體做法是將全國(guó)稅收分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅,從大的線條看是清楚的。但是大稅種、主要稅種、收入高的稅種基本劃歸中央政府,零散的、難以征收的、收入少的稅種劃歸地方財(cái)政,而且存在交叉重疊的現(xiàn)象,有的地方稅變成了共享稅,如營(yíng)業(yè)稅;有的共享稅中一部分是中央固定收入,如企業(yè)所得稅,稅種劃分不完整。此外共享稅比重過(guò)大,使中央政府和地方政府都缺乏穩(wěn)定的稅源。在中央與地方分稅的基礎(chǔ)上,歸地方政府的稅收還要在地方各級(jí)政府間劃分。比照中央與地方分稅的辦法,地方稅收也劃分為省固定收入、市縣固定收入、省與市縣共享收入。由于地方財(cái)政層級(jí)過(guò)多的障礙,稅收的劃分采取了分享、分成、分享加分成等多種形式,呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)。例如地方國(guó)有企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系由地方各級(jí)政府分享,其他企業(yè)所得稅按屬地原則劃分;又如各省均將增值稅作為共享稅在地方各級(jí)政府間分配,但分享的標(biāo)準(zhǔn)和辦法各地又有不同。由于地方政府收入劃分具有完全的自主性,財(cái)力普遍向省、市級(jí)政府集中。

分稅制財(cái)政體制以稅種劃分中央與地方以及地方各級(jí)政府的財(cái)政收入,對(duì)稅種數(shù)量有客觀要求,需要較多的稅種。到目前為止,除去停征、暫緩開(kāi)征的稅種,我國(guó)實(shí)際征收的稅種數(shù)量不到20個(gè)。受稅種數(shù)量的限制,我國(guó)分稅制不可能做到對(duì)各級(jí)政府都按稅種分稅,只能采取劃分稅收收入的辦法,各級(jí)政府稅收收入中來(lái)自共享稅的比重較大。此外,我國(guó)預(yù)算外非稅收入規(guī)模也較大,這些財(cái)政性收入游離于分稅制財(cái)政體制之外,使得分稅制劃分的政府間財(cái)政收入,不能真實(shí)反映各級(jí)政府的實(shí)際收入,導(dǎo)致財(cái)政體制不能有效運(yùn)作。

3.轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和公平性有待提高。劃分財(cái)政收支范圍的目的是為了實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府的支出責(zé)任與財(cái)力的匹配,但是收入的劃分形成的僅僅是地方政府的自有收入。從各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看,在分稅制下為了保證中央集中統(tǒng)一管理和有效實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)政策,賦予中央政府的財(cái)權(quán)通常大于事權(quán),中央財(cái)政收入大于財(cái)政支出,而地方政府不具有與事權(quán)完全對(duì)應(yīng)的自有稅收權(quán),地方政府的自有收入小于其支出責(zé)任,即中央政府和地方政府在支出責(zé)任和自有收入上存在著縱向財(cái)政不平衡,需要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)。

轉(zhuǎn)移支付制度是事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分相結(jié)合的有機(jī)體,事權(quán)的劃分以及“標(biāo)準(zhǔn)支出需求”的確定,是一般轉(zhuǎn)移支付撥款的依據(jù)。事權(quán)的界定相對(duì)滯后且過(guò)于原則,在具體事務(wù)上,中央政府與地方政府之間、地方各級(jí)政府之間存在的事權(quán)不清、交叉重疊勢(shì)必影響地方政府標(biāo)準(zhǔn)支出的測(cè)定。轉(zhuǎn)移支付只有在總量上達(dá)到一定的規(guī)模,才能保證轉(zhuǎn)移支付制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的五種方式中,稅收返還是我國(guó)轉(zhuǎn)移支付資金中規(guī)模最大的一部分,但稅收返還的結(jié)果是在維護(hù)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)既得利益的同時(shí),也在拉大與落后地區(qū)間財(cái)政能力的差距。一般轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)最好,但規(guī)模較小不能滿足需要。

(三)現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制不利于地方財(cái)政的規(guī)范運(yùn)行

1994年進(jìn)行的分稅制財(cái)政體制改革是在劃分各級(jí)政府職能的前提下,以稅種劃分中央與地方的財(cái)權(quán)和收入,在中央與地方之間的收入劃分確定之后,省級(jí)政府又與省級(jí)以下的地方政府實(shí)施劃分收入的分稅制。這種“雙層”分稅制設(shè)計(jì)的缺陷直接影響地方財(cái)政的規(guī)范運(yùn)行,表現(xiàn)在兩個(gè)方面:

一是財(cái)力分配的矛盾轉(zhuǎn)移到了省以下地方各級(jí)財(cái)政。地方財(cái)政自給率低,制約了地方政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力,財(cái)政支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能弱化。地方財(cái)政自給率是衡量地方財(cái)政運(yùn)行狀況的重要標(biāo)志。1993年我國(guó)地方財(cái)政自給率達(dá)到102%①參見(jiàn)《完善地方稅制是化解地方財(cái)政困難的當(dāng)務(wù)之急》,“中國(guó)論文下載中心”,2008年7月11日。,地方自有收入不僅可以保證支出的需要,而且略有結(jié)余。從1994年開(kāi)始地方財(cái)政自給率指標(biāo)下滑,財(cái)政赤字的壓力日益上升。由于財(cái)力向省、市集中,越到基層政府,財(cái)政困境越明顯,越往西部走,財(cái)政赤字面越寬?；鶎迂?cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)等基本公共領(lǐng)域的投入明顯不足。為了擺脫困境,一些地方政府采取變相發(fā)債的違規(guī)手段,使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日漸加劇,給財(cái)政運(yùn)行埋下隱患。

二是進(jìn)行非規(guī)范性財(cái)政活動(dòng)。由于通過(guò)財(cái)政體制劃分的收入只是地方預(yù)算內(nèi)收入(主要包括自有稅收和轉(zhuǎn)移支付收入),在地方政府預(yù)算內(nèi)收入短缺,無(wú)法滿足正常的財(cái)政資金需要時(shí),預(yù)算外的非稅收入就成為地方財(cái)政平衡的“蓄水池”,它為預(yù)算外非稅收入的大量存在和非規(guī)范性財(cái)政活動(dòng)的進(jìn)行提供了可能。這是導(dǎo)致地方非稅收入過(guò)度膨脹和無(wú)序混亂的最直接的體制原因,可以說(shuō)正是地方預(yù)算外收入的增長(zhǎng)以及地方政府的負(fù)債,彌補(bǔ)了預(yù)算內(nèi)收入的不足,一定程度上綜合平衡了社會(huì)財(cái)力,維持了現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的運(yùn)行。

三、財(cái)政體制改革的路徑選擇

我國(guó)分稅制財(cái)政體制的實(shí)踐表明,現(xiàn)行財(cái)政體制與理論分析的財(cái)政體制存在偏差,而且與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法也有較大差異。從世界范圍看,成功實(shí)施分稅制財(cái)政體制的國(guó)家通常是三級(jí)政府架構(gòu),對(duì)應(yīng)三級(jí)財(cái)政級(jí)次,且各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分明確,轉(zhuǎn)移支付制度完善。規(guī)范的財(cái)政體制是各級(jí)政府有效履行提供公共產(chǎn)品職責(zé)的制度保證,因此,完善分稅制財(cái)政體制不僅是財(cái)政公共化改革的客觀要求,也是地方財(cái)政,尤其是基層財(cái)政擺脫困境,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政增收情況下實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)的治本之策。分稅制財(cái)政體制的完善是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政體制不是一件孤立的事情,而是要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善、政府職能轉(zhuǎn)變、稅收體系健全、政治體制改革相配套。因此,完善我國(guó)分稅制財(cái)政體制需要從兩方面入手,即體制本身的改革和配套改革,其中財(cái)政體制的理論分析可作為改革的基本依據(jù)。

(一)建立“中央、省、市(縣)”三級(jí)財(cái)政管理級(jí)次

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的最終目標(biāo)是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政模式是公共財(cái)政。在公共財(cái)政模式下,處理中央與地方以及地方各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系的最優(yōu)財(cái)政體制,應(yīng)為以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制,而我國(guó)分級(jí)財(cái)政體制建立的障礙是政府級(jí)次過(guò)多,導(dǎo)致財(cái)政層級(jí)過(guò)多。為此,筆者認(rèn)為,我國(guó)財(cái)政體制可設(shè)計(jì)為三個(gè)層級(jí):一是中央財(cái)政;二是作為中觀層次的省級(jí)財(cái)政;三是承擔(dān)城市公共事務(wù)管理的市級(jí)財(cái)政和承擔(dān)農(nóng)村地區(qū)公共事務(wù)管理的縣級(jí)財(cái)政。由于市、縣財(cái)政直接面對(duì)地方居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù),因此,市、縣財(cái)政同級(jí),實(shí)行省級(jí)財(cái)政直管市縣財(cái)政。市級(jí)財(cái)政管轄的重點(diǎn)是市轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù),不再涉足縣級(jí)以下農(nóng)村地區(qū)的公共事務(wù)。

實(shí)行中央、省、市(縣)三級(jí)財(cái)政體制符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政的內(nèi)在要求,有利于加強(qiáng)省與縣之間的信息溝通,提高行政管理效率。不過(guò),三級(jí)財(cái)政級(jí)次是與三級(jí)政府管理架構(gòu)相對(duì)應(yīng)的,要改變當(dāng)前五級(jí)財(cái)政與分稅制財(cái)政體制不相容的局面,只有進(jìn)行行政體制改革。因此,進(jìn)行行政體制改革,撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府,實(shí)行市、縣行政同級(jí)是完善我國(guó)財(cái)政體制的前提條件和重要的配套改革措施。

(二)明確界定各級(jí)政府的事權(quán)和支出范圍

根據(jù)事權(quán)劃分理論,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,我國(guó)劃分中央政府與地方政府,上級(jí)政府與下級(jí)政府事權(quán)的原則是:受益范圍覆蓋全國(guó)的社會(huì)共同事務(wù)是中央政府的事權(quán),由中央政府履行職責(zé);受益范圍局限于本地區(qū)的社會(huì)共同事務(wù)是地方政府的事權(quán),由地方政府履行職責(zé)。

中央政府的事權(quán)范圍是:國(guó)防、外交、國(guó)際事務(wù)、海關(guān)、行政管理等涉及國(guó)家整體利益的公共產(chǎn)品和服務(wù);社會(huì)保障、醫(yī)療與健康、重大科學(xué)研究與開(kāi)發(fā)、跨區(qū)域發(fā)展等具有收入再分配性質(zhì)或需要全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給;調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展和宏觀調(diào)控。

省級(jí)政府的事權(quán)范圍是:貫徹執(zhí)行中央的政策,完成中央委托事務(wù),制定適合本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策;省級(jí)行政事務(wù)和管理;環(huán)境保護(hù)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展;承擔(dān)大型防汛、抗旱、水利設(shè)施維護(hù)和自然災(zāi)害的救助;省內(nèi)的道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目的建設(shè);維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

市(縣)政府的事權(quán)范圍是:貫徹執(zhí)行中央、省級(jí)政府制定的政策,完成中央、省級(jí)政府委托的事務(wù);地方行政事務(wù)和管理;地方公路建設(shè)和交通事務(wù)、水電和能源供應(yīng);城市和農(nóng)村地區(qū)的文化、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障;住宅建設(shè)和城市發(fā)展;維持地方社會(huì)治安;組織本地防汛、抗旱和救災(zāi)工作。

由各級(jí)政府事權(quán)確定的支出分別屬于中央財(cái)政支出、省級(jí)財(cái)政支出和市(縣)財(cái)政支出。

總之,中央政府和地方政府作為不同的財(cái)政主體,代表著不同的利益,中央政府立足于全局,注重宏觀協(xié)調(diào);地方政府偏重于局部,主要為本地區(qū)居民的生產(chǎn)和生活提供具有直接影響的公共產(chǎn)品和服務(wù)。為了維護(hù)公眾的利益,不管何種政府事務(wù)都應(yīng)首先考慮交給最能反映民意,并且是行政權(quán)力最小的市縣政府辦理。為了保證各級(jí)政府事權(quán)劃分的有效性,首先實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的真正歸位,政府的職責(zé)范圍應(yīng)是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域,財(cái)政必須從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出,這是財(cái)政體制事權(quán)劃分的基礎(chǔ)。

(三)合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和收入范圍

在明晰各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上,合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和收入范圍是完善財(cái)政體制的關(guān)鍵。由于稅收是政府財(cái)政收入的重要來(lái)源,因此,科學(xué)合理地分稅是劃分各級(jí)政府財(cái)權(quán)和財(cái)力的最佳選擇。為了使財(cái)政收入的劃分真實(shí)反映各級(jí)政府的實(shí)際收入,保證財(cái)政體制的有效運(yùn)作,應(yīng)建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算,將所有非稅收入納入預(yù)算管理。另外,完善我國(guó)稅收體系也是按稅種劃分各級(jí)政府的財(cái)政收入,保證各級(jí)政府都有穩(wěn)定稅源的客觀要求。本著簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管的原則,在規(guī)范征管制度的基礎(chǔ)上,根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化,取消、合并和開(kāi)征一部分稅種。取消固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等過(guò)時(shí)稅種;將房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅合并為不動(dòng)產(chǎn)稅或物業(yè)稅;開(kāi)征社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)及贈(zèng)與稅、環(huán)境保護(hù)稅和教育稅。

稅制改革之后,根據(jù)財(cái)權(quán)劃分理論,將全部稅種在中央、省、市(縣)三級(jí)政府間進(jìn)行劃分。中央財(cái)政的固定收入包括:增值稅、關(guān)稅、個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅、資源稅、車(chē)輛購(gòu)置稅等具有公平收入分配和宏觀調(diào)控功能的稅種。省級(jí)財(cái)政的固定收入包括:營(yíng)業(yè)稅、社會(huì)保障稅、環(huán)保稅等涉及結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境改善的稅種。市(縣)財(cái)政的固定收入包括:不動(dòng)產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、遺產(chǎn)及贈(zèng)與稅、車(chē)船使用稅、土地使用稅、印花稅、契稅和教育稅等稅基流動(dòng)性較小,收入較穩(wěn)定的稅種。企業(yè)所得稅和證券交易稅是共享稅,實(shí)行共享稅源,分率計(jì)征的辦法,其中省和市(縣)政府可依據(jù)各自的征收比例征收企業(yè)所得稅,中央和省級(jí)政府可依據(jù)各自的征收比例征收證券交易稅。以上分稅辦法使各級(jí)政府擁有自己的主體稅種成為可能,也使各級(jí)政府財(cái)政收入具有高度的可預(yù)見(jiàn)性,從而實(shí)現(xiàn)收入隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展自動(dòng)穩(wěn)定增長(zhǎng)的良性循環(huán)。

我國(guó)是單一制政體的國(guó)家,實(shí)行中央集中立法制度,地方政府無(wú)稅收立法權(quán),地方政府的稅收權(quán)限由中央立法所規(guī)定。不過(guò)地方政府也并非沒(méi)有自主權(quán),在多級(jí)政府管理體制下,地方政府被賦予了一定的自主管理的權(quán)力。我國(guó)的財(cái)政體制是集權(quán)分權(quán)結(jié)合型體制,中央政府應(yīng)把地方稅的課稅權(quán)給予地方政府,賦予地方政府必要的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)、特定條件下的設(shè)稅權(quán),作為權(quán)力制約,地方政府必須上報(bào)國(guó)務(wù)院和財(cái)政部批準(zhǔn)。

(四)建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度

通過(guò)以上事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分不難看出,我國(guó)政府事權(quán)以地方為主,而財(cái)權(quán)偏重于中央,中央稅在全國(guó)稅收總額中處于主導(dǎo)地位,中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)存在明顯的不對(duì)稱。如果沒(méi)有規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度,實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)地方的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移,保障地方政府履行職責(zé)所需資金,整個(gè)財(cái)政體制的運(yùn)作將難以維系。因此,每一級(jí)政府財(cái)政收支的均衡所涉及的事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分,不僅包括政府支出責(zé)任和自有收入(即自有稅收)的劃分,還涉及轉(zhuǎn)移支付制度的安排。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō),由于稅源充裕,較小的財(cái)權(quán)也能汲取更多的財(cái)力,財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱不很影響財(cái)政收支的均衡。但是在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū),由于缺乏稅源,財(cái)權(quán)不能順利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的財(cái)力,通過(guò)轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮彌補(bǔ)財(cái)力不足的作用就顯得尤其重要,對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)其財(cái)權(quán)就是對(duì)自有收入和轉(zhuǎn)移支付收入的支配權(quán)。規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度以追求公共服務(wù)均等化為目標(biāo),中央對(duì)省的轉(zhuǎn)移支付制度(省對(duì)市、縣轉(zhuǎn)移支付制度可比照中央對(duì)省的做法)實(shí)行以縱向?yàn)橹?、橫向?yàn)檩o、縱橫交錯(cuò)的模式。轉(zhuǎn)移支付采取無(wú)條件補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助兩種方式。首先,取消現(xiàn)行體制上解和補(bǔ)助,將其列入地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付。凡人均財(cái)力超過(guò)全國(guó)平均水平的地區(qū),原則上都要無(wú)償轉(zhuǎn)移部分富余財(cái)力,作為平衡基金,支援人均財(cái)力低于全國(guó)平均水平的地區(qū)。接受橫向轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)如果人均財(cái)力仍未達(dá)到全國(guó)平均水平,中央政府再對(duì)其進(jìn)行縱向轉(zhuǎn)移支付。其次,取消現(xiàn)行稅收返還,將資金全部用于中央對(duì)地方的一般轉(zhuǎn)移支付。一般轉(zhuǎn)移支付額根據(jù)客觀、透明的公式計(jì)算確定。再次,取消結(jié)算補(bǔ)助,將其列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū),即人均財(cái)力超過(guò)全國(guó)平均水平的地區(qū),不能接受轉(zhuǎn)移支付,只有人均財(cái)力低于全國(guó)平均水平的地區(qū),才能獲得轉(zhuǎn)移支付。這樣才能保障經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)政府事權(quán)的履行,使落后地區(qū)的居民享受到與富裕地區(qū)大致相同的公共服務(wù),從而消除在教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共設(shè)施、社會(huì)保障等方面的巨大差距,為各地區(qū)政府平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件[9]。

在明確財(cái)政收支范圍和轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上,各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立,自求平衡。地方預(yù)算經(jīng)常收入由本級(jí)稅收、收費(fèi)收入和轉(zhuǎn)移支付收入組成。在三類(lèi)收入不能滿足地方政府支出需要時(shí),允許發(fā)行地方債券或向銀行借款,因此,舉債權(quán)也是規(guī)范的分級(jí)財(cái)政體制下地方政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)之一。

總之,在分級(jí)財(cái)政體制下,財(cái)政層級(jí)的劃分、各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分以及轉(zhuǎn)移支付均要有法可依,為此,修訂和完善《預(yù)算法》等法律刻不容緩。

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The Reform Path of Chinese Financial System

DA I Yi

(Department of Public Finance and Taxation,Henan University of Finance and Economics,Zhengzhou 450002,Henan,China)

A lthough the refo rm of tax distribution system in 1994 established a quite o rdered financial distribution relationship between central and local government,the fiscal relations w ithin all levels of local government have not been rationalized,w hich is an impo rtant reason fo r local financial difficulties below the p rovincial level.Therefore,innovations upon the financial system must bemade in China.Meanw hile,the routine power and financial power,aswell as the corresponding scope of financial revenue and expenditure should be clearly defined and reasonably divided w ithin all levels of government under the three-level(central,p rovincial/m unicipal,and county/city levels)fiscal adm inistration.Together w ith the development of regulato ry transfer payment system,the fund fo r functional use by all levels of government can be guaranteed.

financial system,tax distribution system,routine power,financial power,transfer payment system

book=96,ebook=104

F812.2

A

1006-0766(2010)05-0096-07

(責(zé)任編輯:慧 宇)

2010-02-17

戴毅(1963—),女,重慶人。河南財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)稅系副教授。