當(dāng)前納稅人權(quán)益保護應(yīng)關(guān)注的幾個問題*

□ 羅一帆

(湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校,湖南 長沙 410116)

當(dāng)前納稅人權(quán)益保護應(yīng)關(guān)注的幾個問題*

□ 羅一帆

(湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校,湖南 長沙 410116)

當(dāng)前納稅人權(quán)益保護應(yīng)關(guān)注的以下幾個問題:納稅人權(quán)益保護的著力點是各級政府部門所提供的“全方位”公共商品與公共服務(wù);權(quán)益保護應(yīng)逐步體現(xiàn)具有普世價值的內(nèi)涵或精神實質(zhì);征管法的修訂要增加權(quán)益保護的專門章節(jié)或內(nèi)容;提高納稅人維護自身權(quán)益的意識與能力。

納稅人權(quán)益;公共服務(wù);法治內(nèi)涵;維權(quán)意識

廣義的概念看,納稅人權(quán)益是指納稅人依法在政治、經(jīng)濟、社會、文化等各個方面所享有的權(quán)力和利益。從狹義的概念看,納稅人權(quán)益是指納稅人在依法履行納稅義務(wù)時,稅收法律、行政法規(guī)對其依法可以作出一定行為或不作出一定行為,以及要求征稅機關(guān)作出或抑制某種行為的許可與保障,包括納稅人的合法權(quán)益受到侵犯時應(yīng)當(dāng)獲得的救助與補償。納稅人權(quán)益保護在立法、執(zhí)法和司法等方面受到世界范圍的普遍重視只有 30來年的時間,我國全面關(guān)注、重視納稅人權(quán)益保護更是近幾年的事情。2009年 11月國家稅務(wù)總局以公告的形式將納稅人在履行納稅義務(wù)中的 14項權(quán)利向全社會廣泛宣傳以來,各級稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員更加重視和關(guān)注納稅人權(quán)益保護,采取多種措施努力使納稅人的各項權(quán)益得到實現(xiàn),為推進落實稅制改革要求、提高稅收征管質(zhì)量和效率、構(gòu)建和諧征納關(guān)系作出了積極貢獻。下面,筆者就當(dāng)前納稅人權(quán)益保護應(yīng)關(guān)注的幾個問題談幾點看法。

一 納稅人權(quán)益保護是一項系統(tǒng)工程,其著力點是各級政府部門所提供的“全方位”的公共商品與公共服務(wù)

為保護納稅人合法權(quán)益,構(gòu)建和諧的稅收征納關(guān)系,國家稅務(wù)總局近幾年先后制定了《納稅服務(wù)工作規(guī)范(試行)》、《辦稅服務(wù)廳管理辦法 (試行)》、《全國稅務(wù)系統(tǒng) 2010-2012年納稅服務(wù)工作規(guī)劃》、《納稅服務(wù)投訴管理辦法 (試行)》。全國各地稅務(wù)機關(guān)據(jù)此開展了豐富多彩的保護納稅人合法權(quán)益的活動,綜觀各地的做法,目前納稅人權(quán)益保護活動的著眼點,主要放在了為納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效的納稅服務(wù)上。圍繞納稅人權(quán)益保護而推出的主要工作內(nèi)容,多限于稅收的征納環(huán)節(jié),稅務(wù)機關(guān)在為納稅人辦理涉稅事項時,提出了很多納稅服務(wù)的舉措,如導(dǎo)稅服務(wù)、全程服務(wù)、限時服務(wù)、延時服務(wù)、預(yù)約服務(wù)、提醒服務(wù)、零距離服務(wù)、微笑服務(wù)、零差錯等。這些都是稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員的行政職責(zé)要求和職業(yè)道德規(guī)范,也是稅務(wù)機關(guān)自身所能提供和落實的。但它們并非是充分的、最重要的納稅服務(wù)事項,甚至是有相當(dāng)局限性的。

如果我們超越稅收的征納關(guān)系視野,站在經(jīng)濟社會的運行全局上看問題,就可以清晰地看到,在市場經(jīng)濟體系中,各有關(guān)行為主體圍繞稅收而形成的實質(zhì)關(guān)系是:市場經(jīng)濟主體——企業(yè)和居民繳稅,國家行政執(zhí)法機關(guān)——稅務(wù)機關(guān)征稅,各級政府職能部門用稅。政府職能部門與企業(yè)和居民是兩極,稅務(wù)機關(guān)就是連接兩極的橋梁或紐帶。我們要認識到:納稅人(企業(yè)和居民)之所以要繳稅,其所要換取的,并非是或主要不是稅務(wù)機關(guān)現(xiàn)在提供的納稅服務(wù)內(nèi)容,而是作為一個整體的政府部門所提供的公共商品和公共服務(wù)?？梢韵胍?倘若各級政府職能部門提供的公共商品和公共服務(wù)不夠到位,不能物有所值,那么無論稅務(wù)機關(guān)提供的征納服務(wù)多么全面、多么具體或執(zhí)法多么講究人性化,都很難說納稅人的權(quán)益得到了實質(zhì)且有效的保護。

由此可見,作為一個專司提供公共商品和公共服務(wù)之職的特殊產(chǎn)業(yè)部門,政府存在或者征稅的全部依據(jù)就在于:作為消費者的納稅人有著對公共商品和公共服務(wù)的現(xiàn)實需求。企業(yè)和居民之所以要納稅,就在于換取政府提供公共商品和公共服務(wù)的消費權(quán)。稅務(wù)機關(guān)之所以要代表國家(政府)征稅,就在于為各級政府籌措提供公共商品和公共服務(wù)的資金來源。納稅人的根本權(quán)益,存在于政府所提供的各種公共商品和公共服務(wù)之中。由此出發(fā),納稅人權(quán)益保護的著力點,應(yīng)當(dāng)是包括稅務(wù)機關(guān)和所有政府職能部門在內(nèi)的、由作為一個整體的政府部門所提供的“全方位”的公共服務(wù),而不能僅僅局限于稅收征納環(huán)節(jié)所享有的權(quán)益。納稅人權(quán)益保護是一項系統(tǒng)工程,它包括納稅人納稅、政府部門用稅、稅務(wù)機關(guān)征稅中的權(quán)益保護。征稅中的權(quán)益保護又包括稅前保護、稅中保護和稅后保護。稅前保護和稅后保護是我們今后工作的重點。

二 納稅人權(quán)益保護應(yīng)逐步體現(xiàn)具有普世價值的內(nèi)涵或精神實質(zhì)

過去我國的財政理論認為稅收是以國家為主體,為實現(xiàn)國家職能,憑借政治權(quán)力,按照法律規(guī)定,強制地、無償?shù)貐⑴c社會產(chǎn)品分配而取得財政收入的一種特定分配形式。稅收具有“強制性、無償性、固定性”三個基本特征。在這樣的理論指導(dǎo)下,我國的稅收法律關(guān)系一直被認為屬于單方面的權(quán)利 (國家或代表國家的稅務(wù)機關(guān))或義務(wù)(納稅人)性質(zhì),納稅人的權(quán)利很容易被忽視。這種理論導(dǎo)向下的稅收,以“持續(xù)、穩(wěn)定地取得財政收入”為基本目的,具有較強的政治色彩和強制性。如此帶來兩個基本問題:一是納稅人難以自覺遵從稅法的要求,對稅收“用之于民,造福于民”的感受不深刻;二是稅務(wù)機關(guān)在工作中總是站在保護國家財政利益的角度行使征稅權(quán),片面強調(diào)納稅人的義務(wù),使得不依法行政、侵犯納稅人合法權(quán)利的行為時有發(fā)生。

為此,今后在制定納稅人權(quán)益保護法律、行政法規(guī)及具體制度時,應(yīng)逐步體現(xiàn)具有普世價值的內(nèi)涵或精神實質(zhì)。我們可從以下幾個方面理解其涵義:

1、征稅法定。其內(nèi)涵和精神實質(zhì)是政府的征稅權(quán)來源于公民的委托,形成人民最廣泛參與并最終決定政府征稅的機制,征稅法定,包括稅款的開征、停征、減稅、免稅、退稅、補稅等在內(nèi)的一切事務(wù)通過協(xié)商由多數(shù)人決定。在我國的實現(xiàn)路徑就是通過全國人大或者全國人大常委會作為具體的制度載體,使得稅收是否真正由納稅人決定與批準,不再僅僅停留于法理研究層面,或者停留于話語的宣示和情感的企盼,而要在一些關(guān)鍵問題上有本質(zhì)性的突破,真正實現(xiàn)“征稅須經(jīng)國民同意”和“無代表則無稅”的法治理念。當(dāng)然,征稅法定的實現(xiàn)方式要按本國國情創(chuàng)新、建立和發(fā)展,不能簡單照搬西方模式,以避免全盤西化問題的出現(xiàn)。

2、公平、公正執(zhí)法。其內(nèi)涵和精神實質(zhì)是人人有權(quán)、我無特權(quán),依靠制定法律處理稅務(wù)機關(guān)與納稅人的關(guān)系,稅法公開、透明地由納稅人以及社會各界參與制定,構(gòu)成企業(yè)、居民、稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員都必須遵守的“社會契約”,法律面前人人平等,也就是以社會契約為本。

3、限制政府權(quán)力擴張。其內(nèi)涵是人人有責(zé)監(jiān)督政府,讓政府成為負有責(zé)任的服務(wù)提供者。就稅收征納關(guān)系而言,就是以納稅人為本,以滿足納稅人的合理需求為導(dǎo)向,實行涉稅政策、辦稅流程公開,千方百計減輕納稅人的辦稅負擔(dān),降低辦稅成本。目前,要加快推進財政預(yù)算改革,全面編制中央和地方政府性基金預(yù)算,試編社會保險基金預(yù)算,完善國有資本經(jīng)營預(yù)算,加快形成覆蓋政府所有收支、完整統(tǒng)一、有機銜接的公共預(yù)算體系。在稅款使用環(huán)節(jié),要通過一定的方式,如預(yù)算決定過程的公開(看得見)、透明(看得懂),形成財政支出必須“用之于民、造福于民”的有效制約機制,使無限政府變成有限政府與有效政府,以解決政府的“越位”和“缺位”行為,從整體上讓納稅人或負稅人的所負與所得基本一致,徹底改變傳統(tǒng)社會下政府可以不顧公民需求隨意支配稅款的機制。

三 稅收征管法的修訂要增加納稅人權(quán)益保護的專門章節(jié)或內(nèi)容

從稅收立法保護看,當(dāng)前我國納稅人權(quán)益保護存在的主要問題是在憲法層面缺少對稅收法定原則的規(guī)定,沒有《稅收基本法》和專門的《納稅人權(quán)利法》,現(xiàn)行稅收征管法及其實施細則對納稅人權(quán)利保護的內(nèi)容不系統(tǒng)、不完整。

從稅收行政保護看,主要存在以下問題:一是行政權(quán)侵蝕立法權(quán)。我國現(xiàn)行 19個稅種的征收依據(jù),除《企業(yè)所得稅法》與《個人所得稅法》制定了法律外,其余稅種的征收依據(jù)只是行政法規(guī)或部門規(guī)章,并沒有真正做到《立法法》第八條規(guī)定的“稅收的基本制度屬于必須由全國人民代表大會及其常委會制定法律的事項。”稅收法律層次不高,稅收政策調(diào)整頻繁,影響了稅收法律的嚴肅性和權(quán)威性。在稅的問題上,行政部門自己立法、自己解釋、自己收稅、再加上自己花錢,這樣容易導(dǎo)致程序意識缺失,難以自覺做到尊重、保護納稅人的權(quán)益。二是稅收行政程序不完善。三是向稅務(wù)機關(guān)下達指令性稅收任務(wù)與保護納稅人權(quán)利在價值取向上存在矛盾,如各級政府年年下達遠遠超過經(jīng)濟增長速度的稅收任務(wù),主要以稅收任務(wù)的完成情況作為評價稅收工作業(yè)績的指標(biāo),以組織收入為目的的納稅評估、稅務(wù)稽查普遍存在。四是稅務(wù)機關(guān)對納稅人權(quán)利的宣傳不足,還沒有形成一套統(tǒng)一的、全面的、可操作的維權(quán)制度。

在對現(xiàn)行征管法進行修訂時,要增加納稅人權(quán)益保護的專門章節(jié)或內(nèi)容,應(yīng)包括以下幾個方面: (1)增加“依法納稅權(quán)”的規(guī)定。依法納稅權(quán)是指納稅人僅依照法律規(guī)定承擔(dān)納稅義務(wù),在沒有法律依據(jù)的情況下,國家不得行使征稅權(quán),納稅義務(wù)僅在稅法規(guī)定其為應(yīng)稅行為時才成立。(2)增加“誠實納稅推定權(quán)”的規(guī)定。誠實推定權(quán)是指在沒有證據(jù)并經(jīng)法定程序,稅務(wù)機關(guān)不得推定納稅人不誠實。(3)增加“參與稅收法律、行政法規(guī)制定、修改權(quán)的規(guī)定”。說白了,就是讓納稅人真正對稅收規(guī)范性文件的制定具有發(fā)言權(quán),對納稅服務(wù)具有話語權(quán),讓納稅人的涉稅訴求表達渠道暢通起來,讓征納關(guān)系雙方在稅收法律關(guān)系中能合理博弈。(4)增加“正當(dāng)程序享有權(quán)”的規(guī)定。納稅人享有正當(dāng)法律程序,不僅指納稅人對稅務(wù)機關(guān)未經(jīng)合法程序?qū)嵤┑男姓袨榫哂芯芙^的權(quán)利,更蘊含著納稅人通過法定程序,來監(jiān)督稅務(wù)機關(guān)依法實施稅收征管行為,合法表達自己意愿,保護自己合法權(quán)益的精神。(5)修改“稅收保密權(quán)”的規(guī)定。明確規(guī)定“涉稅保密”的具體范圍及涉稅信息的用途。如何處理個人納稅信息披露的問題,世界上目前存在著公布與不公布兩種聲音。相比較而言,西方國家更注重對個人隱私的保護,如加拿大規(guī)定,納稅人有權(quán)要求稅務(wù)當(dāng)局僅為法律允許的目的使用其提供的個人與財產(chǎn)信息;美國規(guī)定,除非法律允許,否則國內(nèi)收入局不得將納稅人提供的信息透露給任何人。而像韓國、新加坡、日本這樣的東方國家,則由于文化心理不同及對“黑金政治”等的擔(dān)憂,走得比較“先鋒”。尤其是日本政府,近 20年來一直在向社會公布個人納稅排行榜。(6)增加“拒絕重復(fù)提供資料權(quán)”的規(guī)定。

如果在目前制定納稅人權(quán)益保護專門法律、行政法規(guī)條件不成熟的情況下,國家稅務(wù)總局可先行制定納稅人權(quán)利保護的規(guī)章。其體系范圍至少應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)上述幾個方面的內(nèi)容,還應(yīng)包括納稅人的權(quán)利、義務(wù)及其內(nèi)容,稅務(wù)機關(guān)納稅人維權(quán)機構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)、納稅人權(quán)利的行政救濟程序和司法救濟途徑等。

四、提高納稅人維護自身權(quán)益的意識與能力

1、建立納稅人學(xué)校開展稅法宣傳教育,提高納稅人自覺維權(quán)的意識與能力。各地建立的納稅人學(xué)校的功能定位體現(xiàn)在以下幾個方面:納稅人學(xué)校是稅法宣傳的“新陣地”,新辦企業(yè)的“新課堂”,稅企交流的“新平臺”,信息來源的“新渠道”。所以,建立納稅人學(xué)校開展稅法宣傳教育,是稅法宣傳教育的一次制度創(chuàng)新,可以實現(xiàn)稅務(wù)機關(guān)由被動服務(wù)到主動服務(wù)的轉(zhuǎn)型。在納稅人學(xué)校里,納稅人不僅可以免費知悉最新的稅收政策、感受權(quán)威的政策講解和辦稅實務(wù)操作,接受針對性、實用性強的辦稅輔導(dǎo)、享受個性化的納稅服務(wù),還可以方便納稅人向稅務(wù)機關(guān)反映政策執(zhí)行和征管中的疑難問題和新的辦稅需求。

2、建立納稅人維權(quán)組織,受理納稅人投訴,為納稅人排憂解難?？梢劳鞋F(xiàn)有維權(quán)服務(wù)資源,建立以政府組織、稅務(wù)主管、部門參與的維權(quán)體系,著力打造納稅人維權(quán)的溫馨家園,通過維權(quán)服務(wù)網(wǎng)站、辦稅服務(wù)廳、服務(wù)熱線等方式引導(dǎo)納稅人依法行使權(quán)利和履行義務(wù)。在受理納稅人投訴,為納稅人排憂解難方面,我國各地已經(jīng)成立的納稅人維權(quán)組織(中心、協(xié)會)已經(jīng)形成了比較完整獨特的服務(wù)觀念和意識,如:“以納稅人需求為導(dǎo)向,做到想納稅人之所想、急納稅人之所急,滿足納稅人合理需求”;“不論事情大小,都要件件有著落,處理有回音”;“對待納稅人投訴要熱心、耐心、誠心”;“不以事小而不為,不以事難而推諉”;處理投訴要做到“發(fā)函快、核實快、轉(zhuǎn)辦快、處理快、回復(fù)快”,等等。正因如此,納稅人維權(quán)組織贏得了廣大納稅人的信賴和愛戴,在處理征納法律關(guān)系中,全國各地納稅人維權(quán)組織協(xié)調(diào)解決了很多納稅人和稅務(wù)機關(guān)之間發(fā)生的涉稅爭議,化解了許多潛在的不和諧因素,為營造和諧的征納關(guān)系、促進稅收事業(yè)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展作出了貢獻。

[1]楊斌.論稅收治理的現(xiàn)代性[J].稅務(wù)研究,2010,(5).

[2]邱紅松.從“先審后辦”到“先辦后審”[J].中國稅務(wù),2010,(11).

[3]唐躍,汪義娟,趙玉偉,茅鐘馳.稅務(wù)機關(guān)如何更有效地保護納稅人的權(quán)利[N].中國稅務(wù)報.2009-9-23.

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F810.423

A

1008-4614-(2010)06-0003-03

2010-11-15

羅一帆(1963-),男,湖南婁底人,湖南稅務(wù)高等專科學(xué)校副教授。