水權(quán)交易模式的法學(xué)探析
——以水銀行制度構(gòu)建為視角

陳廣華,芮志文

(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京 210098)

水權(quán)交易模式的法學(xué)探析
——以水銀行制度構(gòu)建為視角

陳廣華,芮志文

(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京 210098)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,用水問(wèn)題越來(lái)越成為限制社會(huì)發(fā)展的一大問(wèn)題,加之我國(guó)人均水資源短缺的國(guó)情,建立節(jié)水機(jī)制勢(shì)在必行。本文在對(duì)我國(guó)水權(quán)交易模式和美國(guó)水銀行制度對(duì)比分析的基礎(chǔ)上,分析我國(guó)建立水銀行制度的必要性及可行性,提出從水權(quán)交易原則的界定、政府與水銀行關(guān)系界定以及水銀行信息披露制度等方面對(duì)我國(guó)水銀行制度進(jìn)行完善,以達(dá)到建立節(jié)水型政府,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展的目的。

水權(quán);水權(quán)交易;水權(quán)交易模式;水銀行;水量分配

一、水權(quán)交易模式概述

1.水權(quán)

關(guān)于水權(quán)的概念,長(zhǎng)久以來(lái)理論界一直存在很多的爭(zhēng)議。水權(quán)的概念源于英美法系國(guó)家,美國(guó)加利福尼亞州水法認(rèn)為“水權(quán)即為水資源產(chǎn)權(quán)”[1],認(rèn)為水權(quán)包含水資源的所有權(quán)。而澳大利亞法律認(rèn)為“水權(quán)是權(quán)利人引取定量之水和存蓄定量之水的權(quán)利”[2],它不包含對(duì)水資源“所有”的內(nèi)容。在我國(guó)理論界較為流行的主要有3種觀點(diǎn):“一權(quán)說(shuō)”①持此說(shuō)的代表人物為裴麗萍,其在《中國(guó)法學(xué)》2001年第2期上發(fā)表的《水權(quán)制度初論》一文中認(rèn)為水權(quán)是非所有人依法對(duì)于地面水和地下水所享有的一種用益物權(quán)。認(rèn)為水權(quán)僅指水資源使用權(quán);“二權(quán)說(shuō)”②持此說(shuō)的代表人物為汪恕誠(chéng),其在《中國(guó)水利》2001年第11期上發(fā)表的《水權(quán)與水市場(chǎng)——談水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段》一文中認(rèn)為水權(quán)是指對(duì)水資源的所有權(quán)以及對(duì)水資源的使用權(quán)。認(rèn)為水權(quán)包括水資源使用權(quán)和水資源所有權(quán);“多權(quán)說(shuō)”③持此說(shuō)的代表人物為蔡守秋,其在《中國(guó)法學(xué)》2001年增刊上發(fā)表的《論水權(quán)體系與水市場(chǎng)》一文中認(rèn)為水權(quán)是指包含水資源所有權(quán)、水資源使用權(quán)以及水資源經(jīng)營(yíng)權(quán)等一系列經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利束。認(rèn)為水權(quán)包括水資源所有權(quán)、水資源使用權(quán)及水資源經(jīng)營(yíng)權(quán)等一系列的權(quán)利束。這3種學(xué)說(shuō)主要爭(zhēng)議就在于水權(quán)是否包含水資源所有權(quán)。由于我國(guó)實(shí)行的是水資源國(guó)有的制度,我國(guó)《民法通則》第81條規(guī)定:“國(guó)家所有的礦藏、水流,國(guó)家所有的和法律規(guī)定屬于集體所有的林地、山嶺、草原、荒地、灘涂不得買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓”。水利部《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》④《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》即水政法[2005]11號(hào)文件,由水利部于2005年1月11日印發(fā)。中明確規(guī)定:水權(quán)轉(zhuǎn)讓指水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。而且在研究水權(quán)交易時(shí),由于水資源的所有權(quán)是禁止流通的,若認(rèn)為水權(quán)包括水資源所有權(quán),明顯有失妥當(dāng)。因而,在當(dāng)前我國(guó)所有制形式下,水權(quán)應(yīng)僅指水資源使用權(quán)。“水資源所有權(quán)的客體是自然狀態(tài)下的水資源,水權(quán)的客體是已經(jīng)特定化了的水資源,而水所有權(quán)的客體是商品水,或者說(shuō)加入了物化勞動(dòng)的水資源”[3]。

2.水權(quán)交易模式

我國(guó)法律法規(guī)對(duì)于水權(quán)交易并未作出規(guī)定,在此可以參照土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行分析。水權(quán)流轉(zhuǎn)可以分為兩類:一類是國(guó)家對(duì)于水權(quán)的初始分配,相當(dāng)于土地流轉(zhuǎn)制度中的土地劃撥或出讓;另一類是水權(quán)交易,即平等主體之間的資源水的使用權(quán),商品水的所有權(quán)等。第二類即是需要研究的水權(quán)交易市場(chǎng)。

因而,水權(quán)交易是指水資源使用人將水資源使用權(quán)全部或部分轉(zhuǎn)讓的行為。水權(quán)交易是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的一種,是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行的水權(quán)再分配,是就水權(quán)本身的交易[4]。

而水權(quán)交易的核心問(wèn)題則是在水權(quán)交易模式的選擇上,水權(quán)交易模式是指在水市場(chǎng)中水權(quán)交易所選擇的交易方式,包括水實(shí)體交易模式、水票制交易模式、取水許可證交易模式、水權(quán)期權(quán)交易模式[5]以及較為成熟的水銀行交易制度等。

二、我國(guó)水權(quán)交易模式與美國(guó)水銀行制度的比較分析

1.我國(guó)的水權(quán)交易模式現(xiàn)狀分析

由于國(guó)家對(duì)于水權(quán)交易并未作出明文規(guī)定,而由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的需要,我國(guó)很早就出現(xiàn)了隱性的水權(quán)交易現(xiàn)象,其交易的模式很多,主要包括以下幾種:

(1)水實(shí)體交易模式

浙江舟山本島水資源緊缺,每到干旱季節(jié),就用輪船從長(zhǎng)江口和寧波運(yùn)淡水,連居民生活用水也要限時(shí)限量供應(yīng)[6]。這種交易方式是最初的一種“水權(quán)”交易方式。實(shí)際上其并非真正意義上的水權(quán)交易。如上所述,水權(quán)交易的客體是水資源使用權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》的規(guī)定:水資源是指能夠在自然狀態(tài)下循環(huán)的地表水和地下水。而浙江舟山本島的實(shí)體水交易更像是一種客體為商品水的交易,其交易的是水的所有權(quán)。水所有權(quán)的客體是商品水,或者說(shuō)是已經(jīng)加入了物化勞動(dòng)后的水資源。

上述交易模式中,使用輪船進(jìn)行運(yùn)水,是一種物化勞動(dòng),使得自然狀態(tài)下的水資源已經(jīng)加入了物化勞動(dòng),成為商品水。因而其交易的客體已經(jīng)不是水權(quán),而是商品水,是一種具體水所有權(quán)的交易。

(2)水票制交易模式

甘肅省張掖市為了緩解水資源緊缺的狀況,實(shí)行了水票制度。在張掖實(shí)行的水票制度中,使用了兩種憑證:水權(quán)證和水票[7]。張掖水票制中交易的前提是政府機(jī)關(guān)向各用水戶核發(fā)水權(quán)證。水權(quán)證是用水戶享有水資源使用權(quán)的有效證件,其中詳細(xì)規(guī)定了持證人擁有的水權(quán)標(biāo)的,行業(yè)用水定額,并要求基層水管單位及時(shí)填寫(xiě)用水?dāng)?shù)量,記載水量流轉(zhuǎn)情況。水權(quán)證實(shí)際上體現(xiàn)的是當(dāng)?shù)卣畬?duì)于水資源的初始分配。在此基礎(chǔ)上實(shí)行水票制。農(nóng)民以持有的水權(quán)證上核定的水量作為依據(jù)購(gòu)買(mǎi)水票,用水時(shí)先交水票后放水。如果超額用水,須通過(guò)市場(chǎng)交易從有水票節(jié)余的用水戶手中購(gòu)買(mǎi),農(nóng)戶節(jié)約的水票在同一渠系內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓。

在這種水權(quán)交易方式中,存在兩層水權(quán)交易市場(chǎng):一層是政府機(jī)關(guān)對(duì)于水資源的初始分配;另一層是用水戶之間水票的轉(zhuǎn)讓。相對(duì)于我國(guó)目前土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)而言,初始分配即為土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)下的一級(jí)市場(chǎng),相當(dāng)于土地劃撥;而用水戶之間的水票轉(zhuǎn)讓即為土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)下的二級(jí)市場(chǎng)。水資源的初始分配是由政府根據(jù)相關(guān)政策,在符合法律規(guī)定和當(dāng)?shù)赜盟畱T例的前提下制定出的分配方案,屬于政府宏觀調(diào)控的范疇,相對(duì)于土地劃撥而言,可以稱為水權(quán)出讓,不應(yīng)劃歸為水權(quán)交易。而水票轉(zhuǎn)讓,是不同的用水戶之間對(duì)于水資源的使用權(quán)進(jìn)行的交易,也即我們通常意義上所認(rèn)為的水權(quán)交易。

(3)取水許可證交易模式

黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換出讓方按照《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實(shí)施辦法(試行)》①《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實(shí)施辦法(試行)》由水利部于2004年6月29日發(fā)布并實(shí)施。第4條規(guī)定:“水權(quán)轉(zhuǎn)換出讓方必須是依法獲得黃河取水權(quán)并在一定期限內(nèi)擁有節(jié)余水量或者通過(guò)工程節(jié)水措施擁有節(jié)余水量的取水人”。按照該條規(guī)定,可以看出黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換需要滿足兩個(gè)條件:一是必須擁有黃河取水權(quán);二是必須有節(jié)余水量,通過(guò)節(jié)水工程驗(yàn)收證明有節(jié)余水量的存在。《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實(shí)施辦法(試行)》第二條規(guī)定:“本辦法所稱水權(quán)是指黃河取水權(quán),所稱水權(quán)轉(zhuǎn)換是指黃河取水權(quán)的轉(zhuǎn)換”。按照該辦法規(guī)定,水權(quán)轉(zhuǎn)換雙方要申請(qǐng)辦理取水許可證或調(diào)整取水許可水量指標(biāo)的手續(xù),出讓方變更取水許可證的許可水量,受讓方領(lǐng)取取水許可證,從而使得水權(quán)轉(zhuǎn)換生效。從這里看出,黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換是要改變?cè)瓉?lái)取水許可證上規(guī)定的取水權(quán)的內(nèi)容[8]。

按照1993年的《取水許可制度實(shí)施辦法》②《取水許可證制度實(shí)施辦法》是由國(guó)務(wù)院令119號(hào),于1993年6月11日國(guó)務(wù)院第5次常務(wù)會(huì)議通過(guò)并公布,自1993年9月1日施行,已于2006年4月15日廢止。。第26條的規(guī)定:“取水許可證不得轉(zhuǎn)讓”。但是按照2006年新出臺(tái)的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》③《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》是由國(guó)務(wù)院令460號(hào),于2006年1月24日國(guó)務(wù)院第123次常務(wù)會(huì)議通過(guò)并公布,自2006年4月15日起施行。第27條規(guī)定:“依法獲得取水權(quán)的單位或者個(gè)人,通過(guò)調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的,在取水許可的有效期和取水限額內(nèi),經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn),可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源,并到原審批機(jī)關(guān)辦理取水權(quán)變更手續(xù)。具體辦法由國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)制定”。但并非所有河流都能夠通過(guò)取水權(quán)交易模式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓,因?yàn)樗畽?quán)交易的前提是初始水權(quán)的分配,而水量的分配又是初始水權(quán)分配的前提[9]。而黃河是到目前為止唯一一條全流域?qū)嵭杏?jì)劃配水的大河,《黃河可供水量分配方案》是我國(guó)歷史上首次對(duì)黃河全流域配水量權(quán)的界定[10]。其他河流由于不存在這一前提,而無(wú)法進(jìn)行效仿。

綜上所述,上述3種交易模式各有利弊,水實(shí)體交易模式適用于一些極小的“水權(quán)”交易,其交易簡(jiǎn)便,無(wú)需對(duì)水利工程進(jìn)行投資,但對(duì)于大型水權(quán)交易顯然無(wú)法適用;水票制交易模式只能限定在一定區(qū)域內(nèi),并且大多是個(gè)體用水戶之間的小型水權(quán)交易,且政府在其中扮演了很重要的角色,但其相對(duì)于水實(shí)體交易已有了相當(dāng)大的發(fā)展;取水許可證交易模式是真正意義上的水權(quán)交易模式,但其需要對(duì)于整條河流的水量進(jìn)行分配,而這一前提目前只有黃河可以滿足,對(duì)于其他河流則無(wú)法適用。

2.美國(guó)水銀行制度分析

水銀行制度起源于美國(guó)。1979年愛(ài)達(dá)荷州水資源局主持之下的州議會(huì)上,首先設(shè)立了水銀行,其運(yùn)作方式是沿襲1930年的民間運(yùn)河公司經(jīng)營(yíng)租賃水池的集體管理方式。具體為:把農(nóng)業(yè)剩余水資源儲(chǔ)存在租賃的水池,并把水供給缺水者,利用民間運(yùn)河公司已經(jīng)具有規(guī)模的輸配水路,調(diào)配水資源運(yùn)用地區(qū)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、公共用水,可大幅度降低水資源的運(yùn)輸成本,并且可以掌握水資源運(yùn)用的時(shí)效性。所謂水銀行,是指在國(guó)家水行政主管部門(mén)宏觀調(diào)控下建立的以水資源為服務(wù)對(duì)象的類似于銀行的企業(yè)化運(yùn)作機(jī)構(gòu),它主要是水資源的賣(mài)方與買(mǎi)方的集中統(tǒng)一的購(gòu)銷中介機(jī)構(gòu)[11]。

(1)水銀行的運(yùn)作過(guò)程

水銀行在政府的主持下建立之后,其運(yùn)作機(jī)制也相當(dāng)嚴(yán)密,可分為5個(gè)步驟:第一,水銀行發(fā)布買(mǎi)水賣(mài)水信息。在水銀行建立之后,其首先需要吸收成員,包括買(mǎi)水方和賣(mài)水方。水銀行的成員可以是公司、用水組織或是負(fù)責(zé)工農(nóng)業(yè)和環(huán)境供水的公共機(jī)構(gòu)。第二,對(duì)其成員進(jìn)行資格審查。水銀行的成員形式多樣,但這些成員也必須符合一定的條件,如賣(mài)水方必須保證其水權(quán)轉(zhuǎn)讓行為不侵害第三人的合法權(quán)益;買(mǎi)水方必須是自身按水量分配的水不能滿足自身需求的情況下,并且若有多名買(mǎi)方,其買(mǎi)水的順序按照先來(lái)后到,但也要滿足生態(tài)用水優(yōu)先于工業(yè)用水等原則。第三,水權(quán)擁有者將多余的水出售或者存入水銀行。第四,需水方與水銀行簽訂水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議,按照總量控制和定額管理的原則,進(jìn)行水權(quán)交易。第五,實(shí)行公告制度。在水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議簽訂之后,將簽訂的協(xié)議交由水銀行登記備案。

(2)水銀行實(shí)施條件

美國(guó)最初建立水銀行的初衷就是為調(diào)水量不能滿足受水區(qū)用水需求時(shí)啟動(dòng)的旱災(zāi)應(yīng)急機(jī)制,即水資源需求大于供給的情況下,才需要進(jìn)行水權(quán)交易?，F(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展為調(diào)水工程供水管理的輔助配置手段。實(shí)施水銀行制度主要包括以下兩個(gè)條件:

一是相關(guān)的法律法規(guī)政策的保障。首先,水權(quán)必須可以作為交易對(duì)象,在市場(chǎng)中進(jìn)行流轉(zhuǎn)。其次,由于水權(quán)交易可能會(huì)對(duì)第三人造成經(jīng)濟(jì)損失、生活質(zhì)量下降或者是造成生態(tài)環(huán)境的破壞等負(fù)面影響,因而需要政府制定相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行規(guī)制。如在1992年,加利福尼亞州議會(huì)發(fā)布了規(guī)范水權(quán)交易的法令,內(nèi)容包括:①對(duì)于水權(quán)流轉(zhuǎn)及其影響,建立良好的信息管理系統(tǒng);②建立管理第三者環(huán)境影響效果的機(jī)制;③減少水權(quán)的交易成本[12]。

二是相關(guān)輔助制度,如初始水權(quán)分配制度,水價(jià)形成機(jī)制等。初始水權(quán)分配制度是建立水銀行的前提條件,只有用水量在初始水權(quán)分配范圍內(nèi)才允許對(duì)剩余水權(quán)進(jìn)行處分,可以存入或出售給水銀行,而對(duì)于用水量達(dá)到或已經(jīng)超過(guò)可供水量分配指標(biāo)的地區(qū),那就只能向水銀行購(gòu)買(mǎi)所需水量,而購(gòu)買(mǎi)量也會(huì)根據(jù)審查結(jié)果而受到控制。水銀行之所以能夠稱為“銀行”,是由于其管理模式類似于銀行的管理,其水的價(jià)格又會(huì)根據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主要由市場(chǎng)進(jìn)行選擇,當(dāng)然政府的適度控制也是必要的。水權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格一般都將體現(xiàn)出受水地區(qū)水資源供求情況,當(dāng)然還包括輸水成本,“水銀行采取供水成本與售價(jià)的價(jià)差或提取傭金用于保證轉(zhuǎn)讓中水資源運(yùn)輸?shù)膿p失和項(xiàng)目管理的成本”[13]。

3.水銀行與我國(guó)水權(quán)交易模式優(yōu)勢(shì)對(duì)比

美國(guó)的水權(quán)交易市場(chǎng)——水銀行是當(dāng)前較為發(fā)達(dá)的水權(quán)交易模式中的一種,與我國(guó)當(dāng)前眾多非正規(guī)的交易模式相比,其具有很大的優(yōu)勢(shì)。

第一,水銀行的建立能夠有效地促進(jìn)水資源的節(jié)約。水銀行的運(yùn)作過(guò)程中,買(mǎi)水方買(mǎi)水是在總量控制和定額管理的原則下進(jìn)行的,其購(gòu)水量將會(huì)受到嚴(yán)格審查。而我國(guó)的水權(quán)交易模式中并未有對(duì)于購(gòu)水量的控制,即便是水票制交易模式和取水許可證交易模式下,也只是對(duì)于賣(mài)水方的賣(mài)水量有所控制,而對(duì)于買(mǎi)水方?jīng)]有嚴(yán)格的要求。即使水權(quán)允許交易提高了賣(mài)水方的節(jié)水意識(shí),但也不能控制買(mǎi)水方的浪費(fèi)水的行為。

第二,水銀行的建立能夠更好的保護(hù)第三人的利益,保護(hù)生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。水銀行條件中需要有相關(guān)的法律法規(guī)及政策予以保障,其中有一條為建立管理第三者環(huán)境影響效果的機(jī)制。該機(jī)制中有對(duì)受損第三者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定,并且在有第三者受影響時(shí),需要舉辦聽(tīng)證會(huì)得到政府和受影響第三者的核定方能進(jìn)行交易。而我國(guó)的水權(quán)交易模式,特別是在大型水權(quán)交易下,損害的沿河流域的居民的利益卻并沒(méi)有能夠得到補(bǔ)償,且沒(méi)有生態(tài)環(huán)境評(píng)估機(jī)制對(duì)于那些對(duì)環(huán)境具有嚴(yán)重影響的水權(quán)交易行為進(jìn)行必要的限制。另外水銀行交易模式下有一種形式為地下水的倒灌,即在豐水年購(gòu)水并灌入地下水庫(kù),等到干旱時(shí)節(jié)再取出,這樣不但保證了用水,同時(shí)也改善了水環(huán)境。

第三,水銀行交易范圍廣泛,其成員包含了公司、用水組織或是負(fù)責(zé)工農(nóng)業(yè)和環(huán)境供水的公共機(jī)構(gòu)。而我國(guó)的水權(quán)交易模式主體雖然也可以是依法獲得取水權(quán)的單位或個(gè)人。但是實(shí)踐中的交易模式,其交易主體很片面或界定不科學(xué)。對(duì)于東陽(yáng)義烏水權(quán)交易[14],其交易主體實(shí)則是雙方市政府,其混淆了政府與水權(quán)主體之間的關(guān)系。而水銀行在這一方面的處理較為得當(dāng),其水權(quán)主體較為明確。

綜上所述,我國(guó)的水權(quán)交易模式現(xiàn)狀是在一種沒(méi)有明確的法律法規(guī)政策保障的環(huán)境下,在民間進(jìn)行的“水權(quán)”交易模式。要真正的規(guī)范水權(quán)交易,必須建立水權(quán)交易市場(chǎng)。而美國(guó)的水銀行制度被認(rèn)為是發(fā)達(dá)的水權(quán)交易市場(chǎng)的一種,對(duì)于我國(guó)有很強(qiáng)的借鑒作用。

三、我國(guó)水銀行制度構(gòu)建設(shè)想

1.我國(guó)建立水銀行的必要性及可行性

如上分析,我國(guó)本身是缺水國(guó)家,水資源分布不均勻,目前存在的水權(quán)交易模式雖然可以緩解一些由于不存在水權(quán)交易市場(chǎng)的壓力,但也更體現(xiàn)出了我國(guó)急需一種有法律政策支持的規(guī)范的水權(quán)交易市場(chǎng)。而美國(guó)的水銀行制度正是這樣一種正規(guī)的能夠?yàn)槲覈?guó)所應(yīng)用的水權(quán)交易市場(chǎng)。

從我國(guó)當(dāng)前社會(huì)看,已經(jīng)基本符合了建立水銀行的條件。第一,我國(guó)本身是缺水國(guó)家,水資源時(shí)空分布的不均勻性以及水文現(xiàn)象波動(dòng)的周期性等原因,使得很多地區(qū)水資源供給緊張,特別是由于城市的擴(kuò)張和生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大,水的需求主要是城市用水和工業(yè)用水,具備建立水銀行的必要條件。第二,建立美國(guó)加州“水銀行”的硬件條件主要是水源地蓄水量充足,輸配、調(diào)蓄工程完備。加州“水銀行”是在其具有良好的調(diào)水設(shè)施、輸水設(shè)施及廣闊的含水層蓄水空間優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上,當(dāng)發(fā)生極端干旱情況時(shí)啟動(dòng)的應(yīng)對(duì)水危機(jī)的水資源配置模式[15]。隨著我國(guó)南水北調(diào)工程的完工,我國(guó)輸水管將網(wǎng)遍布全國(guó),南方即可作為水源地,蓄水量充足,已經(jīng)滿足了建立水銀行的硬件條件。第三,2008年實(shí)施的《水量分配暫行辦法》①《水量分配暫行辦法》是中華人民共和國(guó)水利部令2007年第32號(hào)文件,經(jīng)2006年4月24日水利部部務(wù)會(huì)議審議通過(guò),2007年12月5日公布,自2008年2月1日起施行。第5條規(guī)定:“水量分配應(yīng)當(dāng)遵循公平和公正的原則,充分考慮流域與行政區(qū)域水資源條件、供用水歷史和現(xiàn)狀、未來(lái)發(fā)展的供水能力和用水需求、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的要求,妥善處理上下游、左右岸的用水關(guān)系,協(xié)調(diào)地表水與地下水、河道內(nèi)與河道外用水,統(tǒng)籌安排生活、生產(chǎn)、生態(tài)與環(huán)境用水”?？梢?jiàn)我國(guó)對(duì)于水量分配也有了較為明確的規(guī)定,而初始水權(quán)的分配正是水銀行運(yùn)作的前提條件之一,我國(guó)也符合了水權(quán)明晰的條件。第四,2009年實(shí)施的《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》②《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》由財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、水利部于2009年1月1日起實(shí)施。第8條規(guī)定:“水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn),由各省、自治區(qū)、直轄市價(jià)格主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門(mén)、水行政主管部門(mén)制定,報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn),并報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部和水利部備案。其中,由流域管理機(jī)構(gòu)審批取水的中央直屬和跨省、自治區(qū)、直轄市水利工程的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn),由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)同財(cái)政部、水利部制定”?？梢?jiàn),我國(guó)水資源使用費(fèi)也有了明確的規(guī)定,其建立水銀行時(shí)的水價(jià)形成機(jī)制可以參照該標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

當(dāng)然我國(guó)建立水銀行也存在一些不足之處,如水權(quán)交易原則方面,政府與水銀行的關(guān)系界定,對(duì)于水權(quán)交易中對(duì)于第三人造成的損害的補(bǔ)償問(wèn)題等沒(méi)有明確規(guī)定,這些部分仍需完善。

2.我國(guó)建立水銀行制度的相關(guān)措施

(1)水權(quán)交易原則確定

目前我國(guó)規(guī)定國(guó)有水資源使用權(quán)交易原則的法律法規(guī)和政策還很少,因而結(jié)合我國(guó)水權(quán)交易的實(shí)際情況和美國(guó)水銀行制度下的經(jīng)驗(yàn),提出以下水權(quán)交易的基本原則:①水資源所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則。該原則的確定是由于我國(guó)實(shí)行的是水資源所有權(quán)的國(guó)有,并禁止流通。只有賦予水資源使用權(quán)人對(duì)水資源的處分權(quán),才能形成水權(quán)交易市場(chǎng)。②不得損害第三方利益的原則。任何權(quán)利的行使都不得損害第三方的利益,水權(quán)交易也不例外。水權(quán)交易雖然只在雙方當(dāng)事人之間進(jìn)行,但很容易造成第三方利益的損失,如造成下游水質(zhì)受損等。但是只有在水權(quán)交易不損害第三方利益的原則下,水權(quán)交易市場(chǎng)才能健康的發(fā)展。③效益優(yōu)先原則。水資源的總量是有限的,要提高水資源的利用率,就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮水資源的最大效益,也即要將水資源使用權(quán)從效益低的行業(yè)向效益高的行業(yè)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。當(dāng)然效益的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不僅僅是指經(jīng)濟(jì)效益,還包括社會(huì)效益和生態(tài)效益等。④水資源可持續(xù)利用原則。水權(quán)交易的目的就是為了建立節(jié)水型政府,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)的發(fā)展。因而水權(quán)交易應(yīng)該在這個(gè)大前提下進(jìn)行。

水權(quán)交易原則確定后,水銀行中發(fā)生的水權(quán)交易活動(dòng)應(yīng)當(dāng)在這些原則下進(jìn)行,違反原則的交易應(yīng)予禁止。

(2)政府與水銀行的關(guān)系界定

目前我國(guó)水權(quán)交易往往是政府主導(dǎo)的,以政府為當(dāng)事人簽訂水權(quán)交易合同的,如東陽(yáng)義烏水權(quán)交易。然而政府并非水資源使用權(quán)人,其地位界定不清。首先,水銀行應(yīng)是獨(dú)立于水行政主管部門(mén)的經(jīng)濟(jì)組織。水行政主管代表公共利益,管理公共濕地、綠地、河流、航運(yùn)、生態(tài)環(huán)境用水等,既要管水,又要用水,如果水行政主管部門(mén)組織水銀行運(yùn)營(yíng),既充當(dāng)水銀行管理者,又參加交易,則在制定水價(jià)政策等方面難免會(huì)從自身利益角度考慮,有損水市場(chǎng)交易的公平性。其次,水銀行雖然是一種經(jīng)濟(jì)組織,但設(shè)立的初衷是為了調(diào)劑余缺、節(jié)約交易成本,而不僅僅以贏利為目的。水行政主管部門(mén)在控制水價(jià)、制定水銀行運(yùn)作程序、進(jìn)行水權(quán)登記等方面負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和管理職責(zé),要確保水銀行圍繞經(jīng)營(yíng)目標(biāo)經(jīng)營(yíng)。再次,水行政主管部門(mén)也是水銀行的客戶。既然水行政主管部門(mén)擁有水權(quán),又有用水需求,就會(huì)有余缺,就須參加市場(chǎng)交易,因而水行政主管部門(mén)是水銀行的一個(gè)客戶。水行政主管部門(mén)在參加水銀行交易時(shí),應(yīng)與其他客戶處于同等的地位,共同遵守水銀行交易規(guī)則,協(xié)商一致訂立雙方可接受的水價(jià)合同。最后,水行政主管部門(mén)還扮演“銀行的銀行”和“最后貸款人”角色,通過(guò)運(yùn)用“公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)”調(diào)節(jié)水銀行供求狀況。

(3)水銀行信息披露制度完善

在我國(guó),由于水資源非商品的觀念根深蒂固,水銀行的信息公開(kāi)化顯得更加重要。實(shí)施水銀行政策后,水銀行管理部門(mén)必須通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體及時(shí)公開(kāi)水銀行的管理決策、水的供需情況、水銀行的運(yùn)行狀況等。信息公開(kāi)化是我國(guó)水銀行制度得以有效運(yùn)行的前提。對(duì)于水銀行信息披露制度可以參照我國(guó)證券市場(chǎng)的信息披露制度,對(duì)于有重大變革的事件發(fā)生或者定期必須進(jìn)行信息公開(kāi)。

四、結(jié) 語(yǔ)

美國(guó)水銀行的實(shí)踐目前看來(lái)很成功的,值得我國(guó)借鑒。我國(guó)現(xiàn)有的各種水權(quán)交易模式在實(shí)踐中已經(jīng)暴露出種種問(wèn)題,因而,抓住契機(jī)結(jié)合我國(guó)國(guó)情,建設(shè)有中國(guó)特色的水銀行市場(chǎng)勢(shì)在必行。水銀行的建立,有利于全國(guó)水資源的調(diào)配,便于水資源供需雙方的交易,可規(guī)范和促進(jìn)水權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展。

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D922.29

A

1671-4970(2010)04-0048-05

2010-08-28

河海大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目(2009B28914)

陳廣華(1969—),男,江蘇泰州人,副教授,博士研究生,從事民商法學(xué)研究。