財(cái)政支農(nóng)：需從“恩惠”向“責(zé)任”轉(zhuǎn)變

寇明風(fēng)

財(cái)政支農(nóng)：需從“恩惠”向“責(zé)任”轉(zhuǎn)變

寇明風(fēng)

自2003年解決“三農(nóng)”問(wèn)題被確立為黨和國(guó)家工作的重中之重以來(lái)，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出大幅度增長(zhǎng)，由2003年的1134.86億元增長(zhǎng)到2009年6720.41億元，年均增長(zhǎng)29.5%。同時(shí)，國(guó)家出臺(tái)取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)、農(nóng)業(yè)直補(bǔ)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等一系列措施惠及農(nóng)村，對(duì)我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)生了巨大的影響。但在這一可喜趨勢(shì)下，我們也發(fā)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)的背后隱藏著一個(gè)基本的理念問(wèn)題：即不斷增加的財(cái)政支出往往帶有“上位者”對(duì)“小民”的“恩惠”色彩，而不是現(xiàn)代化語(yǔ)境下所強(qiáng)調(diào)的政府公共“責(zé)任”，并由此造成制度構(gòu)建與政策設(shè)計(jì)的部分扭曲。主要表現(xiàn)為：

——象征意義大于實(shí)質(zhì)意義。支農(nóng)政策從取消農(nóng)業(yè)稅開(kāi)始就被賦予了象征意義，農(nóng)民和國(guó)家因稅費(fèi)而產(chǎn)生的緊張關(guān)系亟需調(diào)節(jié)和轉(zhuǎn)型，正是這種“免稅-補(bǔ)貼”的變化實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)換。但是由于"免稅"的實(shí)際效應(yīng)快速減弱和農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼較高的交易成本，這種轉(zhuǎn)化在實(shí)際中象征意義大于實(shí)質(zhì)意義。在這種模式下，許多財(cái)政項(xiàng)目工程都陷入“形式主義”的困局之中，支農(nóng)項(xiàng)目往往變得有意義而無(wú)效果（效率）。

——決策過(guò)程缺乏民眾的參與。“恩惠”意識(shí)并不強(qiáng)調(diào)民眾具有相應(yīng)的權(quán)利和對(duì)稱(chēng)的信息，忽略了社會(huì)和民眾的意見(jiàn)表達(dá)，而財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目大多屬于公共產(chǎn)品，尤其是具體到項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施時(shí)，不考慮需求者意見(jiàn)，會(huì)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱(chēng)而造成供需雙方的脫節(jié)，大大降低了財(cái)政支農(nóng)資金的實(shí)際使用效果。

——權(quán)力大而責(zé)任少。在“恩惠”的觀念下，無(wú)法建立統(tǒng)一的權(quán)力和責(zé)任，財(cái)政資金的分配和使用被認(rèn)為只是政府部門(mén)內(nèi)部的事情。由于“部門(mén)化”權(quán)力和資金的博弈，往往著眼于本部門(mén)本系統(tǒng)的權(quán)力，并不顧及“支出”的責(zé)任化和整體性，造成了財(cái)政支農(nóng)資金被分割使用的體制性障礙。

——有管轄而無(wú)監(jiān)督問(wèn)責(zé)。“恩惠”理念下形成的制度規(guī)范和政府行為方式，并未形成公開(kāi)透明的程序化議事模式，由此而造成監(jiān)督平臺(tái)和基礎(chǔ)的缺失。行政部門(mén)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金規(guī)范性與合理性缺乏監(jiān)督，對(duì)實(shí)際使用效果缺乏考察和問(wèn)責(zé)。因此，財(cái)政支農(nóng)資金的管理和使用出現(xiàn)了賬目管理混亂，使用隨意性很大，轉(zhuǎn)移支付出現(xiàn)“體制截留”，資金績(jī)效差等一系列問(wèn)題。

財(cái)政支農(nóng)資金的大幅度增長(zhǎng)，是基于“城鄉(xiāng)關(guān)系”轉(zhuǎn)變的基本判斷，即胡錦濤同志“兩個(gè)趨勢(shì)”的論斷。而在不斷增加的財(cái)政支農(nóng)支出面前，我們還需要一個(gè)價(jià)值和理念的轉(zhuǎn)型：由“恩惠”向“責(zé)任”轉(zhuǎn)變。只有如此，才能重新進(jìn)行制度構(gòu)建和機(jī)制設(shè)計(jì)。從現(xiàn)實(shí)可行的突破來(lái)看，當(dāng)前一定要在意識(shí)和實(shí)際行動(dòng)上弱化財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的象征性意義，取消毫無(wú)實(shí)際意義的政績(jī)工程，讓農(nóng)村民眾來(lái)評(píng)價(jià)項(xiàng)目本身的意義和效果；財(cái)政支農(nóng)資金的分配和使用過(guò)程中要有民眾的充分參與，運(yùn)用參與式預(yù)算和民主懇談等方式，體現(xiàn)農(nóng)民對(duì)支農(nóng)項(xiàng)目的需求和真實(shí)意愿；支農(nóng)資金的分配、轉(zhuǎn)移、管理和使用過(guò)程要有公開(kāi)的信息、規(guī)范的程序和監(jiān)管平臺(tái)，并建立有效的評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制。