我國社會保障預算的現(xiàn)實定位與未來選擇

包麗萍

（東北財經大學，大連 116025）

我國社會保障預算的現(xiàn)實定位與未來選擇

包麗萍

（東北財經大學，大連 116025）

1993年《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出要實行包括社會保障預算在內的復式預算，但是，長期以來我國對社會保障收支沒有單獨編列預算進行管理，而是與經常性預算收支混收、混用、混管，這種做法無法滿足加強社會保障資金管理以及完善政府預算體系的要求。本文從分析我國社會保障預算的背景出發(fā)，對西方國家社會保障預算模式進行比較分析，根據(jù)我國國情，提出了“板塊式”社會保障預算的近期目標和“一攬子”社會保障預算的未來目標。

社會保障預算 政府預算 改革目標 方案設計

一、社會保障預算的提出

建國以來，我國一直采取單式預算的編制方法，社會保障收支包含在預算總收支中。

1991年10月21日，國務院頒布了《國家預算管理條例》，規(guī)定從1992年開始國家預算采用復式預算的編制辦法，分為經常性預算和建設性預算兩部分，社會保障收支反映在經常性預算中。

1993年11月14日，中共十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，指出要改進和規(guī)范復式預算制度，建立政府公共預算和國有資產經營預算，并可以根據(jù)需要建立社會保障預算和其他預算，在中央文件中首次提出了社會保障預算的概念。

1994年3月22日，八屆全國人大二次會議通過了《中華人民共和國預算法》，其中第二十六條規(guī)定，“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制”。1995年11月22日，國務院第三十七次常務會議通過了《中華人民共和國預算法實施條例》，其中第二十條規(guī)定，“各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其它預算?！边@標志著建立社會保障預算正式取得法律地位。

1996年，《國務院關于加強預算外資金管理的決定》明確規(guī)定，以政府信譽強制建立的社會保障基金在國家財政建立社會保障預算制度以前，先按預算外資金管理制度進行管理，專款專用，實行“收支兩條線管理”。

上述演進表明，我國實施復式預算制度，編制單獨的社會保障預算早已具備了必要的法律和政策依據(jù)，并進行了“單式預算”、“雙重預算”和“多重預算”的理論探討。

黨中央、全國人大、國務院高度重視，多次要求盡快研究建立社會保障預算制度。胡錦濤總書記在十七屆中央政治局第十三次集體學習時指出，要研究建立社會保障基金預決算制度，強化預算約束，形成穩(wěn)定的基金來源渠道，提高保障能力和水平。

2005年3月，十屆全國人大三次會議通過的全國人大財經委對中央財政2004年預算執(zhí)行情況和2005年預算草案的審查報告指出，要“研究建立社會保障預算，完善社會保障制度，健全法律法規(guī)，形成長效機制”。近三年來，全國人大在預算審查報告中對建立社會保障預算也提出了一系列要求，其中，2007年提出“要將基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等社會保險基金納入預算管理，研究編制社會保障預算”；2008年提出要“進一步研究建立社會保障預算制度”；2009年進一步明確要求“2010年試編社會保險基金預算”。

2006年10月，《國務院批轉勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要的通知》明確要求“建立健全社會保險基金預決算制度”。2009年5月，國務院在批轉發(fā)展改革委《關于2009年深化經濟體制改革工作意見》中指出，要“加快推進財稅體制改革，建立有利于科學發(fā)展的財稅體制，深化預算制度改革，研究起草國有資本經營預算條例，試行社會保險基金預算制度，實現(xiàn)政府公共預算、國有資本經營預算、政府性基金預算和社會保障預算有機銜接”。由此，編制社會保險基金預算工作拉開了序幕。

與此同時，部分地區(qū)在編制社會保障預算方面也進行了一些有益的探索。一是以湖北省枝江市等為代表的“一攬子”社會保障預算模式；二是以河北省為代表的“板塊式”社會保障預算模式；三是以廣東、福建等省為代表的社會保險基金預算模式。這些地區(qū)的探索與實踐為全國社會保障預算編制提供了參考依據(jù)。此外，近幾年，為加強管理，社會保險經辦機構也組織各地編制了社會保險基金收支計劃，為建立全國統(tǒng)一的社會保險基金預算制度積累了寶貴的經驗。

早在1996年，財政部社會保障司著手研究和推動社會保障預算工作，草擬了《關于建立社會保障預算的初步構想》，提出了社會保障預算編制的兩種形式，即“板塊式”社會保障預算方案和“一攬子”社會保障預算方案。此后，又在調研的基礎上，對《初步設想》不斷加以完善，提出應先行試編社會保險基金預算，在條件成熟時再編制社會保障預算的工作思路。2007年，按照黨中央、全國人大、國務院要求，財政部根據(jù)先建立社會保險基金預算，經過一段時間試行，待條件成熟后，再將公共財政預算中用于社會保障的支出與社會保險基金預算合并建立完整的社會保障預算的思路，積極研究建立社會保險基金預算制度，起草了《國務院關于試行社會保險基金預算的意見（代擬稿）》。經與人力資源社會保障部共同努力、反復協(xié)商，于2009年9月形成了《財政部人力資源社會保障部關于試行社會保險基金預算的請示》上報國務院。2010年1月，國務院下發(fā)了《關于試行社會保險基金預算的意見》，對社會保險基金預算的指導思想和原則、編制范圍、編審程序等內容作了原則性規(guī)定。財政部、人力資源社會保障部同時下發(fā)了《關于編報2010年社會保險基金預算的通知》，明確規(guī)定從2010年起在全國范圍內建立社會保險基金預算制度，各級財政和人力資源社會保障部門正式開始編制社會保險基金收支預算。經過近20年努力，社會保險基金收支終于正式納入政府預算體系，在全國范圍內建立了規(guī)范統(tǒng)一的社會保險基金預算制度。

二、社會保障預算模式的比較分析及借鑒

受歷史文化背景和社會經濟發(fā)展狀況影響，世界各國社會保障制度在政策取向、項目設計、待遇標準和實施辦法等方面，都存在著很大差別。因而，各國社會保障模式也不盡相同，主要分為三種類型：一是專項基金預算，美國等國家實行這種模式；二是政府公共預算，即社會保障收支同其他政府收支混在一起；三是“一攬子”社會保障預算，即將一般性稅收收入安排的社會保障性支出和各項社會保障基金收支作為一個有機的整體，編制涵蓋內容全面的社會保障預算。

（一）專項基金預算模式

專項基金預算模式是將社會保障收入、支出與政府經常預算收支分開，單獨編列社會保障基金專項預算，是一種獨立于國家預算之外的以基金形式反映社會保障收支狀況的預算模式。如美國社會保障財務狀況以基金的形式來反映，不包括在政府公共預算之內。社會保險是其最大的信托基金，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等項目。社會保障預算收入來源主要是社會保障稅、捐款和聯(lián)邦基金的撥款，社會保障預算支出絕大部分用于福利，一小部分用于管理費，并反映基金結余及其投資情況。這種模式也存在于日本和德國。

這種模式的優(yōu)點是：獨立于政府預算之外，接受社會公眾的監(jiān)督，均依法律運營，透明度高，政府參與的程度小，所擔負的責任小，有利于實現(xiàn)社會保障基金的自我平衡，不會造成社會保障基金與財政資金相互擠占情況的發(fā)生。其缺點是：政府有可能失去對社會保障事業(yè)的控制，使其成為獨立性很大的單純的社會福利事業(yè)，而政府承擔著對社會保障事業(yè)的總擔保責任，因此對政府的運轉構成潛在威脅。美國80年代里根政府試圖大幅度削減福利性開支，結果遭到社會公眾的反對，只好用增加政府補貼的辦法來挽救社會保障事業(yè)的信譽。一般來講，政府過分干預社會保障事業(yè)，對自身不利，但若過分脫離管理，弊端也很多。此外，比如新加坡的公積金制度，也是基金預算的一種模式，在這種模式下，政府不具有對基金的任何所有權，只能執(zhí)行信托管理權，其最大的缺陷是易受通貨膨脹因素的影響和缺少社會共濟性，因此，政府必須采取措施抑制通貨膨脹，為社會保障事業(yè)的運行奠定良好基礎，并引進保險機制，增強其社會共濟性。

（二）政府公共預算模式

政府公共預算模式是將社會保障收支全部納入預算內，直接列示在政府的經常性預算收支中，同政府其他收支融為一體，國家全面擔負起社會保障事業(yè)的財政責任，不存在單獨的社會保障預算。英國、瑞典等福利國家通常采用這種模式。

這種模式的優(yōu)點是：可以切實保障每一位公民（或居民）的基本生活，體現(xiàn)了較高的福利水平和社會公平性；由于政府將社會保障收支與政府經常性收支一樣對待，予以安排，因此，政府可以直接參與社會保障收支的具體管理，控制社會保障事業(yè)的進程，在社會保障收支安排過程中直接體現(xiàn)政府的意志，管理簡便，沒有保值升值的壓力。其缺點是：由于社會保障收支全部由財政負擔，在“福利剛性”作用下，社會保障支出膨脹，財政的負擔日益沉重；社會保障收支與政府經常性收支混為一體，容易出現(xiàn)社會保障收支與政府經常性收支之間相互擠占資金，把社會保障資金用于彌補預算赤字。

（三）“一攬子”社會保障預算模式

“一攬子”社會保障預算模式將來自社會保障基金的收支和來自政府公共預算安排的社會保障收支混合為一體，編制一個獨立完整的社會保障預算，全面反映社會保障收支、結余、投資及調劑基金的使用情況。

這種模式的優(yōu)點是：能夠全面反映社會保障資金收支情況和資金規(guī)模，體現(xiàn)國家社會保障整體水平；可以對社會保障基金進行統(tǒng)籌安排，有利于社會保障事業(yè)的協(xié)調發(fā)展；既體現(xiàn)了國家對社會保障事業(yè)的參與管理程度，又體現(xiàn)了社會公眾對社會保障事業(yè)的監(jiān)督管理；國家對社會保障事業(yè)的財政負擔既不是過重，又能所承受，均在合理的限度內。其缺點是：涉及部門利益的重新調整，實施難度很大；具體編制方法比較復雜，技術處理有一定難度。此外，當前社會保障事業(yè)多頭管理，易于造成預算編制權限的割裂，影響社會保障預算的編制與執(zhí)行。

三、我國社會保障預算的現(xiàn)實定位

目前，我國可采用“基金預算+一般預算”的“板塊式”社會保障預算結構，先行建立社會保險基金預算。經過一段時間試行，待條件成熟后，再將公共財政預算中用于社會保障的支出與社會保險基金預算合并建立完整的社會保障預算。

（一）社會保險基金預算

社會保險基金預算是根據(jù)國家社會保險和預算管理法律法規(guī)建立，反映各項社會保險基金收支的年度計劃，是社會保障預算的重要組成部分，也是建立社會保障預算的基礎。社會保險基金預算按險種分別編制，包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險基金。主要是考慮：編制全國社會保險基金預算草案是一項新的工作，在試行階段，本著先易后難的原則，暫時只將較為成熟并具有強制性的上述5項社會保險納入預算范圍。由于城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農村合作醫(yī)療、新型農村社會養(yǎng)老保險等依據(jù)自愿性原則而不是強制性原則建立，并且處于制度探索階段，暫不納入基金預算編制范圍，待條件成熟時再逐步納入。根據(jù)國家法律法規(guī)建立的其他社會保險基金，條件成熟時，也應盡快納入社會保險基金預算管理。

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金預算包括基金收入預算和基金支出預算?；鹗杖胫饕ɑ攫B(yǎng)老保險費收入、利息收入、財政補貼收入、轉移收入、上級補助收入、下級上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本養(yǎng)老金支出、醫(yī)療補助金支出、喪葬撫恤補助支出、轉移支出、補助下級支出、上解上級支出、其他支出等。

失業(yè)保險基金預算包括基金收入預算和基金支出預算?；鹗杖胫饕ㄊI(yè)保險費收入、利息收入、財政補貼收入、轉移收入、上級補助收入、下級上解收入、其他收入等；基金支出主要包括失業(yè)保險金支出、醫(yī)療補助金支出、喪葬撫恤補助支出、職業(yè)培訓和職業(yè)介紹補貼支出、轉移支出、補助下級支出、上解上級支出、其他支出等。

城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金預算包括基金收入預算和基金支出預算?；鹗杖胫饕ɑ踞t(yī)療保險費收入、利息收入、財政補貼收入、轉移收入、上級補助收入、下級上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本醫(yī)療保險待遇支出、轉移支出、補助下級支出、上解上級支出、其他支出等。

工傷保險基金預算包括基金收入預算和基金支出預算?；鹗杖胫饕üｋU費收入、利息收入、財政補貼收入、轉移收入、上級補助收入、下級上解收入、其他收入等；基金支出主要包括工傷保險待遇支出、勞動能力鑒定費支出、轉移支出、補助下級支出、上解上級支出、其他支出等。

生育保險基金預算包括基金收入預算和基金支出預算?；鹗杖胫饕ㄉｋU費收入、利息收入、財政補貼收入、轉移收入、上級補助收入、下級上解收入、其他收入等；基金支出主要包括生育保險待遇支出、醫(yī)療費支出、轉移支出、補助下級支出、上解上級支出、其他支出等。

在試編社會保險基金預算基礎上，漸進擴大其范圍和內容，試編涵蓋社會保險基金以及住房公積金、殘疾人就業(yè)保障金、社會福利基金的社會保障基金預算。

（二）社會保障一般預算

政府用一般性稅收收入安排的社會保障支出在政府公共預算中以“社會保障和就業(yè)”和“醫(yī)療衛(wèi)生”類級科目單獨反映。

“社會保障和就業(yè)”類，反映政府在社會保障與就業(yè)方面的支出?？上略O“財政對社會保險基金的補助”、“補充全國社會保障基金”、“行政事業(yè)單位離退休”、“企業(yè)改革補助”、“就業(yè)補助”、“撫恤”、“退役安置”、“社會福利”、“殘疾人事業(yè)”、“城市居民最低生活保障”、“農村社會救濟”、“自然災害生活救濟”、“紅十字事業(yè)”、“保障性住房支出”等款級科目。根據(jù)各自具體內容可下設“項”級科目，如“財政對社會保險基金的補助”可下設“財政對基本養(yǎng)老保險基金的補助”、“財政對失業(yè)保險基金的補助”、“財政對基本醫(yī)療保險基金的補助”、“財政對工傷保險基金的補助”、“財政對生育保險基金的補助”、“財政對其他社會保險基金的補助”等六個“項”級科目。

“醫(yī)療衛(wèi)生類”，反映政府醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出?？上略O“公共衛(wèi)生”、“基層醫(yī)療衛(wèi)生機構”等“款”級科目。

四、我國社會保障預算的未來選擇

從長遠目標看，我國社會保障預算采用“一攬子”社會保障預算模式，逐步建立以社會保障稅為主要收入來源，各項社會保障資金得到全面反映，收支管理及社會保障基金投資運營活動規(guī)范化，各項政策措施完整配套的具有中國特色的社會保障預算體系。即將現(xiàn)行政府預算一般預算和基金預算中的社會保障內容全部轉出，政府一般性稅收收入安排的社會保障支出和各項社會保障基金收支作為一個有機的整體，編制內容全面的、獨立完整的社會保障預算。

（一）社會保障預算收入

社會保障預算收入是指國家為實施社會保障事業(yè)，通過多種渠道參與國民收入分配而籌集的社會保障資金，主要包括以下六個部分：

1.政府經常性預算補助收入。從政府公共預算轉入用一般性稅收收入安排的社會保障資金。從世界各國的情況看，社會保險支出主要依靠社會保障稅收入，而社會救濟、社會福利支出的資金來源則由政府經常性預算撥付，以彌補社會保障資金的不足，這部分資金體現(xiàn)了政府對社會保障制度承擔的社會責任，是政府預算對社會保障體系支持的具體體現(xiàn)。

2.社會保障稅收入。社會保障稅收入是社會保障預算收入的主要來源，納稅義務人為各類行政事業(yè)單位和企業(yè)及所屬的職工，以及三資企業(yè)、獨資企業(yè)、個體工商業(yè)戶等。以法人納稅義務人的工資支出總額或自然人納稅義務人的實際收入額為課稅對象，稅目的確定應與現(xiàn)行社會統(tǒng)籌范圍和社會保障支出項目相銜接，目前設養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險5個稅目。本著易于操作、簡便適用的原則，社會保障稅宜采用分比例稅率。社會保障稅稅基寬，涉及面廣，宜由稅務部門按屬地原則統(tǒng)一征收，具體由行政企事業(yè)單位代扣代繳。

3.專項基金收入。根據(jù)國家有關規(guī)定設立的具有專門用途的資金，包括社會福利基金、殘疾人就業(yè)保障金和住房公積金。下設上述三個“款”級科目。

4.社會保障基金投資收益。社會保障基金結余是為了均衡不同時期社會保障支出而安排的儲備，這部分財力若暫時閑置不用而又不善于運營，可能會貶值、流失，因而必須根據(jù)安全性、盈利性、流動性原則進行投資實現(xiàn)保值和增值，所獲收入增加社會保障基金。從各國社會保障基金結余的營運實踐看，國債是最安全、最普遍的投資對象。此類級科目可下設“一般利息收入”、“投資回報收入”等“款”級科目。

5.其他收入。除上述之外的社會保障收入。如國有資本經營預算劃轉收入、滯納金和社會籌措資金等。在國外，尤其是西方發(fā)達國家，捐贈收入是社會保障的一項主要收入來源。但我國目前捐贈收入還很少，今后我國應積極引導增加該類收入，使之成為我國社會保障的一項重要收入來源。此類級科目可下設“國有資本經營預算劃轉”、“社會籌措資金”、“其他”三個“款”級科目。

6.轉移性收入。轉移性收入屬于資金的調度性科目，表明了社會保障資金在其體制內部上下級之間的運動情況。由于在一級政府的社會保障資金運動中，會存在資金在上下級之間、上下年度之間的轉移，這種轉移的結果使社會保障資金發(fā)生了政府間轉移，但不會增加社會保障資金總量。所以，應設置一些資金調度性的科目，包括“上級補助收入”、“下級上解收入”和“上年結余收入”、“調入其他資金”四個“款”級科目。

（二）社會保障預算支出

社會保障預算支出是政府多元籌集的社會保障資金，通過預算安排用于社會保障事業(yè)的各項支出，包括社會保險支出、社會福利支出、社會救濟支出、社會優(yōu)撫支出和其他支出等。為了更清晰地反映社會保障預算收支對應關系，根據(jù)社會保障收入科目設置支出科目。具體設置如下：

1.由一般稅收收入安排的社會保障支出。支出科目可設置如下：①社會福利支出。包括老年福利支出、醫(yī)療保健支出、住房福利支出、教育福利支出、公益事業(yè)建設支出及殘疾福利支出等。②社會救助支出。主要是貧困救濟支出、自然災害救濟支出、低收入家庭補助支出、扶貧支出等。③社會優(yōu)撫支出。主要針對軍人優(yōu)撫和專家津貼方面的支出。

2.社會保險支出。社會保險支出是以社會保險基金形成的各種具有“社會保險”性質的支出，是社會保障預算支出中的主要項目，可在“社會保險支出類”下設“養(yǎng)老保險支出”、“醫(yī)療保險支出”、“失業(yè)保險支出”、“工傷保險支出”、“生育保險支出”等“款”級科目。

3.專項基金支出。下設三個“款”級科目，分別反映“社會福利基金支出”、“殘疾人就業(yè)保障金支出”、“住房公積金支出”情況。

4.其他支出。除上述之外的社會保障開支，主要由國有資產經營增值和捐贈收入所支持的其他類支出，作為一種增量補充用于提高社會社會保險和社會福利的支付水平。

5.轉移性支出。下設“補助下級支出”、“上解上級支出”和“年終滾存結余”三個“款”科目?！耙粩堊印鄙鐣Ｕ项A算收支總表見下表。

（三）社會保障預算與政府公共預算、國有資本經營預算的銜接

我國完整統(tǒng)一的政府預算體系由政府公共預算、國有資本經營預算和社會保障預算組成，但這三類預算并非完全獨立，而是有機銜接的整體，在各項預算之間，應建立規(guī)范、明確、透明的資金往來渠道。

在編制“一攬子”社會保障預算之前，社會保障收支是作為政府公共預算的收支項目體現(xiàn)的，如果社會保障預算實現(xiàn)了單獨編制，這部分單獨編制的社會保障預算收支就不需要在政府公共預算中體現(xiàn)了。但政府承擔著社會保障的責任，因此，在政府公共預算支出功能分類科目中設置單獨的“社會保障和就業(yè)——財政對社會保障的補助”科目，專門反映財政對社會保障的補助支出情況。政府公共財政預算可補助社會保險基金，但社會保險基金不能用于平衡政府公共預算。

社會保障預算的缺口同時需要國有資本經營預算來彌補。在國有資本經營預算支出功能分類科目中增設新科目，“轉移性支出——調出資金——國有資本經營預算調出資金”，構建二個預算之間的資金融通渠道，國有資本經營預算的結余資金可以通過這個科目向社會保障預算轉移資金，以彌補社會保障資金的缺口。

〔1〕 林治芬，高文敏.社會保障預算管理[M].北京:中國財政經濟出版社，2006.7.

〔2〕 周順明.社會保障預算[M].武漢:湖北人民出版社，2000.10.

F810.3

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1672-9544（2010）12-0062-06

【責任編輯 張兵男】