農(nóng)村“一事一議”制度存在的問(wèn)題及對(duì)策※

○張勝利

農(nóng)村“一事一議”制度存在的問(wèn)題及對(duì)策※

○張勝利

為了解決農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)村公益事業(yè)投資問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳于2007年1月16日轉(zhuǎn)發(fā)了農(nóng)業(yè)部《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》以規(guī)范村民一事一議籌資籌勞，加強(qiáng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)和推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。眾多學(xué)者就農(nóng)村“一事一議”制度難以滿足農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展多有共識(shí)，普遍認(rèn)為農(nóng)村實(shí)施“一事一議”仍存在問(wèn)題。

一、農(nóng)村“一事一議”制度在實(shí)施過(guò)程中面臨的問(wèn)題及原因

（一）部分村干部和群眾對(duì)“一事一議”認(rèn)識(shí)不到位

一部分干部對(duì)“一事一議”籌資籌勞政策不熟悉、不了解；一部分群眾對(duì)稅費(fèi)改革后卻要農(nóng)民出資出勞搞農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的做法不能理解，認(rèn)為“一事一議”籌資籌勞是村干部亂收費(fèi)，是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。還有的村干部把“一事一議”當(dāng)作是一種形式，走走過(guò)場(chǎng)，做做樣子，最終還是少數(shù)人決策，更有甚者，有的村干部把“一事一議”籌集的資金視為一般村有資金，?？畈粚Ｓ?，急事不急辦，使“一事一議”制度未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）召集村民開(kāi)會(huì)集中難

隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的加快，一些農(nóng)民常年外出務(wù)工經(jīng)商，留在村子里的大都是老人、婦女，文盲居多，他們的議事能力有限且參與議事意識(shí)淡薄，由于在家庭中沒(méi)有做主的權(quán)力,很難甚至不敢表達(dá)自己的真實(shí)意愿，常找借口避開(kāi)會(huì)議。而對(duì)于外出務(wù)工人員來(lái)說(shuō)，他們最關(guān)心的是在外地打工的收入和生活，對(duì)享受不到其利益的村內(nèi)公益事業(yè)缺乏必要的關(guān)心和參與的熱情，加之打工地點(diǎn)比較分散，想要召集組織超過(guò)半數(shù)或三分之二的村民參加村民代表大會(huì)或全體村民大會(huì)有難度。

（三）資金到位難

目前我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱，地區(qū)發(fā)展不平衡，人均可支配資金有限，除去生產(chǎn)生活消費(fèi)所剩無(wú)幾，不愿負(fù)擔(dān)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的籌資，這無(wú)疑增加了資金收繳的難度。另一方面，即使在村民代表大會(huì)上通過(guò)決議非辦不可的公益事業(yè)也難免有少數(shù)人抗拒不籌款。部分群眾還認(rèn)為，他們籌集的資金有可能落入部分村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的腰包，交上的資金要打水漂，這樣也加重了集資的難度。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政保障看，隨著農(nóng)業(yè)稅取消、兩工的減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入既要保證吃飯又要解決前些年因盲目發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集資貸款欠下的巨額村級(jí)債務(wù)，工作難以正常運(yùn)行，更無(wú)力支付巨額的農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展支出。

（四）規(guī)范操作難

有些地方村干部不按農(nóng)業(yè)部《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》規(guī)定的議事范圍、審批程序執(zhí)行，違規(guī)操作、隨意擴(kuò)大議事范圍，把原來(lái)由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目費(fèi)用強(qiáng)加到農(nóng)民頭上，對(duì)村民籌資籌勞的明細(xì)方案不張榜公示，把一些模糊不清的村議事項(xiàng)、未在預(yù)算方案之內(nèi)甚至根本不存在的項(xiàng)目冠以“一事一議”的名義進(jìn)行籌款，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。有些地方在資金的籌集方法上與上級(jí)的要求相背離，采取一些過(guò)激做法引起村民的強(qiáng)烈不滿。有些地方籌資的透明度不高，未及時(shí)上報(bào)資金的使用數(shù)額、使用情況，村民對(duì)資金的收取、使用、結(jié)算等不清楚。有些地方對(duì)籌集的資金也未單獨(dú)建賬、專款專用，甚至挪用，不用于解決村民關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，使廣大農(nóng)民心存疑慮，影響農(nóng)民籌資籌勞的積極性。

二、解決農(nóng)村“一事一議”制度實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題，加快農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展

（一）加大宣傳和引導(dǎo)的力度

各級(jí)政府要認(rèn)真做好引導(dǎo)工作，做好多渠道、多媒體的宣傳工作，通過(guò)廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、板報(bào)等形式進(jìn)行廣泛宣傳，讓廣大群眾了解此項(xiàng)政策，充分調(diào)動(dòng)村民參與“一事一議”的積極性。村干部要認(rèn)真研究新形勢(shì)下農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，用創(chuàng)新的思維和方法研究“一事一議”，熟悉理解該政策的宗旨、原則、操作程序、管理方法、限額標(biāo)準(zhǔn)等，以便順利地開(kāi)展此項(xiàng)工作。

（二）議事形式多樣化，因時(shí)因地制宜

“一事一議”要求村干部要想辦法采取多種措施調(diào)動(dòng)村民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，讓村民自覺(jué)加入其中參與項(xiàng)目的選定、實(shí)施等。首先，“一事一議”并不局限于召集村民開(kāi)會(huì)討論，根據(jù)每村每組的具體情況不同，村干部可以采取分任到組、分組到戶的形式，深入到群眾家中，逐家逐戶介紹所建公益事業(yè)項(xiàng)目的有關(guān)情況，并進(jìn)行意見(jiàn)征集，也可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信等途徑征集村民的意見(jiàn)。這樣雖然加重了村干部的工作量，但是，可以節(jié)省村民的時(shí)間，也能較便利地征求每一位村民的意見(jiàn)，解決了集中議事的困難，節(jié)省了不必要的開(kāi)支，避免了召集開(kāi)會(huì)期間部分村民鬧意見(jiàn)、鬧情緒。其次，村集體對(duì)本村所需興辦的公益事業(yè)，在可行性調(diào)查的基礎(chǔ)上，提交村兩委會(huì)討論并達(dá)成共識(shí)之后，應(yīng)以張榜、公告等形式進(jìn)行廣泛宣傳，讓村民有思考的余地并做到心中有數(shù)，不搞突然襲擊。再次，要抓準(zhǔn)時(shí)機(jī)，利用外出經(jīng)商、務(wù)工人員回家過(guò)春節(jié)、中秋等傳統(tǒng)節(jié)日的有利時(shí)機(jī)，召開(kāi)村民代表大會(huì)，盡快議事，不能拖拖拉拉，并嚴(yán)格遵守有事則議、無(wú)事不議的原則。

（三）加大政府財(cái)政支持力度，籌資來(lái)源多元化

各級(jí)黨委政府對(duì)“一事一議”要高度重視，使政府成為農(nóng)村公益事業(yè)融資模式中的主要角色，并通過(guò)立法，把國(guó)家的重大支農(nóng)、惠農(nóng)政策規(guī)范化、制度化；同時(shí)，加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的支持力度，使之成為農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的主要投入主體，構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體系。加大對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)項(xiàng)目資金的傾斜和扶持力度，通過(guò)一些惠農(nóng)政策的提出和資金安排、投入上的傾斜，切實(shí)解決村民興建本村公益事業(yè)籌資上的難題。

“一事一議”的實(shí)施在充分發(fā)揮農(nóng)民主體和國(guó)家主導(dǎo)的作用時(shí)，要根據(jù)各村的實(shí)際情況，采取靈活多樣的籌資渠道，多方籌資，建立多渠道資金投入機(jī)制，積極引導(dǎo)社會(huì)資助，促進(jìn)投資主體多元化。充分利用各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策，積極向上爭(zhēng)取一部分資金，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)村公益事業(yè)的供給。

（四）規(guī)范農(nóng)村“一事一議”運(yùn)作程序，加強(qiáng)資金監(jiān)管

農(nóng)村“一事一議”在運(yùn)作過(guò)程中，要按照國(guó)家的規(guī)定和政策依法進(jìn)行，向農(nóng)民籌資應(yīng)嚴(yán)格履行程序，需要農(nóng)民“一事一議”籌資的項(xiàng)目、數(shù)額，須經(jīng)村民議事小組提議，村民委員會(huì)對(duì)需辦的項(xiàng)目要進(jìn)行論證和作出預(yù)算，交村民會(huì)議或村民代表大會(huì)討論，不能以任何形式弄虛作假、虛假上報(bào)，力爭(zhēng)使每一步程序科學(xué)、公開(kāi)、透明、公正，防止一些村干部謀取私利和個(gè)別村民搞小團(tuán)體主義。要加強(qiáng)對(duì)資金的管理，公益事業(yè)項(xiàng)目議事前的預(yù)算、村民籌集的資金數(shù)目、建設(shè)中資金的使用以及項(xiàng)目結(jié)束后的決算都要進(jìn)行詳細(xì)公示，并逐項(xiàng)逐條向群眾公布，注重發(fā)揮村民理財(cái)小組和村民代表的監(jiān)督作用,堅(jiān)持定期公開(kāi)、公示公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的賬目和有關(guān)情況，讓群眾對(duì)整個(gè)工程項(xiàng)目的進(jìn)展、資金使用情況都一目了然，做到?？顚Ｓ茫袑?shí)把好預(yù)算關(guān)、程序關(guān)、監(jiān)管關(guān)、決算關(guān)、公開(kāi)關(guān)。

（五）建立有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方積極性

一方面，對(duì)于一些熱心于公益事業(yè)的村干部和群眾，政府可以設(shè)立專項(xiàng)資金和榮譽(yù)稱號(hào)給予其物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。尤其是對(duì)公益事業(yè)進(jìn)行大規(guī)模投資的個(gè)人，更應(yīng)該給予鼓勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)其積極性。另一方面，要建立一個(gè)有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，規(guī)范各項(xiàng)體制的運(yùn)作，對(duì)村干部的無(wú)所作為、農(nóng)戶的拒交款項(xiàng)行為等作出具體懲罰規(guī)定，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，建設(shè)農(nóng)村公共事業(yè)。

農(nóng)村“一事一議”制度是新生事物。作為農(nóng)村一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，該制度為廣大農(nóng)民帶來(lái)了一定利益，可是，由于其自身的特點(diǎn)，難免會(huì)出現(xiàn)一些制度上的漏洞和問(wèn)題。但是，如果花了錢后有一個(gè)好結(jié)果，能夠?yàn)檗r(nóng)民帶來(lái)實(shí)惠，農(nóng)民就不會(huì)怕出資出勞，也會(huì)積極參與“一事一議”。這就要求在國(guó)家出臺(tái)關(guān)于農(nóng)村“一事一議”制度系列惠農(nóng)政策的同時(shí)，從各地實(shí)際出發(fā)，因時(shí)制宜，因地制宜；各農(nóng)村基層政權(quán)一定要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的政策法規(guī)，實(shí)事求是，以農(nóng)民為本，把農(nóng)民利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)。

※本文為河南省政府決策研究招標(biāo)課題《農(nóng)村“一事一議”機(jī)制與農(nóng)村公益事業(yè)投資關(guān)系研究》（課題批準(zhǔn)號(hào)B211）的階段性成果之一。

（作者單位 河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 楚樸）