政府信用信息的公開
——《政府信息公開條例》的“盲點(diǎn)”？

冉艷輝

(重慶工商大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400067)

政府信息公開，是建立誠信政府的必然選擇。2008年5月1日起實(shí)行的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)，對于提高政府工作的透明度、保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，起到了積極的作用。從政府信息公開的范圍上看，《條例》從行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息、依公民、法人或者其他組織申請公開的信息、不得公開的信息這三個(gè)方面，做出了較為全面的規(guī)定。但是，上述政府信息的范圍，主要涉及國家的法律、法規(guī)、政策以及行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況，對于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的信用信息，卻沒有作出規(guī)定。政府信用信息的公開，是《條例》的立法“盲點(diǎn)”嗎？筆者認(rèn)為，政府信用信息與其他政府信息相比，具有特殊性，不屬于《條例》規(guī)定的應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的范圍，但是，為了督促政府依法行政，公民、法人或者其他組織為了保護(hù)自己的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)有權(quán)依法向行政機(jī)關(guān)申請公開政府信用信息。要解決政府信用信息公開的法律依據(jù)問題，關(guān)鍵在于對政府信用信息的界定以及對《條例》第13條的解讀。[注]《政府信息公開條例》第13條規(guī)定，“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息?！?/p>

一、什么是政府信用信息

《條例》第2條規(guī)定，政府信息 “是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！睆恼Z義上看，政府信息也包含了政府信用信息，但是《條例》所調(diào)整的政府信息是否包括政府信用信息？這是本文致力于闡釋的問題。

2002年頒布的《寧波市政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員信用信息管理辦法》(以下簡稱《辦法》)第3條規(guī)定：“政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的信用信息征集、披露、使用、管理限于政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的違法違紀(jì)違規(guī)行為和不履行或不適當(dāng)履行職責(zé)等方面的負(fù)面信息?！庇纱丝梢?，在上述規(guī)范性文件中，政府信用信息被界定為“政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的違法違紀(jì)違規(guī)行為和不履行或不適當(dāng)履行職責(zé)等方面的負(fù)面信息”。在第13條，政府機(jī)關(guān)行政訴訟敗訴記錄、公務(wù)員的違法犯罪記錄、公務(wù)員的違紀(jì)處理記錄等都被列入政府信用信息的披露范圍。該《辦法》以規(guī)范性文件的形式對政府信用信息進(jìn)行了正式的界定，但是筆者認(rèn)為，該《辦法》的界定存在以下兩個(gè)問題：1.“違法違紀(jì)違規(guī)行為”是否都屬于政府的失信行為？2.政府信用信息是否只包括政府履行職責(zé)過程中的負(fù)面信息？政府信用信息是對政府信用狀況的記錄，因此，了解政府信用的含義是界定政府信用信息的前提。

(一)什么是政府信用

學(xué)界目前對于政府信用沒有比較統(tǒng)一的認(rèn)識，例如，有學(xué)者認(rèn)為，“政府信用是社會(huì)組織、人民群眾對政府能力和政府信譽(yù)的一種主觀評價(jià)或價(jià)值判斷,它是政府能力和政府所作所為所產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在社會(huì)組織和人民群眾中所形成的一種心理反映?！盵1]還有學(xué)者從實(shí)證的角度進(jìn)行分析，認(rèn)為“官員和公務(wù)員的腐敗行為”、“弄虛作假，欺上瞞下”、“官員和公務(wù)員的不作為”、“政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性”、“習(xí)慣于做表面文章，熱衷于搞政績工程”和“違法行政，執(zhí)法犯法”是我國目前地方政府信用缺失的六大主要表現(xiàn)形式。[2]另外，根據(jù)學(xué)者的歸納，對于政府信用的界定，還存在“主客體說”、“五要素說”、“行為理念說”、“狀態(tài)說”、“總和說”等等理論，[3]限于篇幅，在此不一一詳述。由于理論上對政府信用認(rèn)識的模糊，在行政活動(dòng)中，哪些屬于應(yīng)當(dāng)記錄的政府信用信息，就存在著很大的爭議。

筆者認(rèn)為，界定政府信用，至少應(yīng)當(dāng)注意以下兩點(diǎn)：

第一，界定政府信用，要?jiǎng)澢逭赖伦月膳c規(guī)范約束的界限。近些年來，“打造誠信政府”的提法頻繁出現(xiàn)，理論界探討“誠信政府”或者“政府信用”的文章也很多，但是常常將政府的誠信和信用混為一談，沒有劃清道德自律與規(guī)范約束的界限。事實(shí)上，“誠信與信用，二者有內(nèi)在聯(lián)系，又有明顯區(qū)別。誠信屬于道德概念，是誠實(shí)守信的意思。它用于人的行為，是道德規(guī)范;見于人的修養(yǎng)，是道德品質(zhì)。誠信的信，意為人的內(nèi)在善意和良心，即孟子所說的‘有諸己之謂信’;按照北宋思想家張載的解釋，就是‘誠善于心之謂信’。信用則是指人們之間客觀的交往關(guān)系，它在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域體現(xiàn)著‘本質(zhì)的、發(fā)達(dá)的生產(chǎn)關(guān)系’。所謂守信，就是堅(jiān)守這種信用。人們常說的是人和人交往要“守信用”，而不是說要“守誠信”，原因就在于這兩個(gè)詞的涵義不同?！盵4]而我們通常是從廣義上使用“政府誠信”這個(gè)概念的，其中的“信”，既包含了“誠善于心”的“誠信”，也包含了表現(xiàn)為“人們之間客觀的交往關(guān)系”的“信用”。誠信與信用不同的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式使之在具體的制度構(gòu)建中無法統(tǒng)一起來，因此，將政府的誠信與信用區(qū)分開來，是區(qū)分政府的道德自律與法律責(zé)任的前提，也是進(jìn)一步探討政府信用的規(guī)范途徑的前提。

例如，有學(xué)者從廣義上將政府的誠信歸納為以下幾個(gè)方面：1.誠信意味著政府須對公眾懷有善良之動(dòng)機(jī);2.誠信意味著政府須取得公眾之信任;3.誠信意味著政府須對公眾有忠誠之行動(dòng);4.誠信意味著政府不可以說謊;5.誠信意味著政府工作人員須有善德;6.誠信意味著政府是責(zé)任政府。[5]按照筆者上述思路，可以將其進(jìn)一步分為以下兩方面的內(nèi)容：

一方面是屬于內(nèi)在道德的政府誠信，主要表現(xiàn)在內(nèi)心的情感和信仰方面。例如，要求政府在對待公眾、對待公眾所委托的事務(wù)時(shí)，必須基于善良的動(dòng)機(jī)，政府的工作人員必須有善德，這些要求是憲法和法律無法用具體的規(guī)定來保證的，正如密爾所說的“不是憲法上的立法問題，而是可以更恰當(dāng)?shù)胤Q為憲法上的道德問題”，“它和制度的關(guān)系不大”。[6]因此，屬于“憲法上的道德”的誠信只能依靠政府及其工作人員的內(nèi)心信仰和道德修養(yǎng)來維護(hù)，屬于自律的范疇。

另一方面是表現(xiàn)為外在行為的政府信用，例如政府對公眾忠誠之行動(dòng)，政府不可以說謊，政府誠信的這些外在表現(xiàn)，體現(xiàn)了人們之間交往的客觀關(guān)系，就是我們所說的政府信用。因其表現(xiàn)形式的客觀明確，是可以通過規(guī)范進(jìn)行約束的。而且，還可以通過規(guī)范這種外部力量的約束，促進(jìn)政府的道德自律。

第二，界定政府信用，要明確政府違法行為與失信行為的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)的行為給公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成影響，既可能是失信，也可能是違法。例如，行政機(jī)關(guān)不依法公開政府信息，違反了《政府信息公開條例》的規(guī)定，同時(shí)也損害了政府信用。既然可能因同一個(gè)行為違反不同類型的法律規(guī)范而產(chǎn)生法律責(zé)任“競合”，因此也就無法將政府的違法行為與失信行為截然分開。盡管如此，筆者認(rèn)為也不應(yīng)當(dāng)(或者沒必要)對政府的“失信”進(jìn)行泛化，認(rèn)為所有的“違法”行為都是“失信”。對于政府的某些行為，如果違法情形比較嚴(yán)重，有明確適當(dāng)?shù)姆韶?zé)任，就不必再考慮失信的責(zé)任;如果違法責(zé)任過于輕微或者雖然損害了相對人的合法權(quán)益但是不構(gòu)成違法，就可以考慮以失信責(zé)任作為補(bǔ)充。這樣一來，既能客觀反映政府承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)，又能體現(xiàn)“過罰相當(dāng)”的公平性原則。

(二)什么是政府信用信息

在對政府信用進(jìn)行規(guī)范時(shí)，要謹(jǐn)慎考慮哪些行為應(yīng)當(dāng)作為信用信息進(jìn)行管理。如前所述，政府信用是政府誠信的外在客觀表現(xiàn)，可以通過規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。但不是所有的違法違紀(jì)違規(guī)行為都應(yīng)當(dāng)作為政府的信用信息進(jìn)行管理。將所有的失信行為予以規(guī)范并不現(xiàn)實(shí)，并無必要，還會(huì)給行政管理體制帶來沉重的負(fù)擔(dān)，降低行政效率。例如，對于一些地方政府熱衷于做表面文章、政績工程的現(xiàn)象，除非出現(xiàn)了具體的失信行為和后果，否則往往缺乏明確的評判標(biāo)準(zhǔn)，無法納入規(guī)范調(diào)整的范圍。因此，只有那些對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成實(shí)際影響的，能夠建立明確評判標(biāo)準(zhǔn)的行為，才由立法進(jìn)行規(guī)范。結(jié)合行政活動(dòng)的現(xiàn)狀，[注]筆者所在的課題組對重慶市各級政府部門、企事業(yè)單位進(jìn)行了調(diào)研，了解到政府信用方面普遍存在的一些問題。另外，還詳細(xì)考察了各地政府出臺的信用建設(shè)措施，這些措施也可以從一定程度上反映出政府信用方面普遍存在的問題。例如，2003年的《重慶市政府信用建設(shè)工作方案》，從決策、執(zhí)行、監(jiān)督、服務(wù)和商務(wù)等5個(gè)方面加強(qiáng)政府信用建設(shè);2008年的《成都市誠信政府建設(shè)若干意見》主要包括政府信息公開、政務(wù)承諾、行政審批制度改革、行政執(zhí)法行為、政府采購、行政機(jī)關(guān)簽訂的各類合同、政府性債務(wù)管理、對外擔(dān)保行為、行政補(bǔ)償制度等方面。筆者認(rèn)為，目前政府信用主要存在以下幾個(gè)方面的問題：

一是行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件缺乏明確性、穩(wěn)定性和公開性。人們無法預(yù)測自己行為的后果，要么就承擔(dān)規(guī)范性文件被任意改變或是撤銷所帶來的無法預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)，要么就采取非正當(dāng)?shù)氖侄瓮ㄟ^相關(guān)部門或是工作人員獲取利益，造成越來越嚴(yán)重的腐敗，從而導(dǎo)致政府信用喪失;二是作出行政決策和各種行政承諾時(shí)反復(fù)無常。行政機(jī)關(guān)違背承諾也不給予當(dāng)事人合理的賠償或補(bǔ)償，造成當(dāng)事人不再信任政府。同時(shí)，重大行政決策的合法性和科學(xué)性也是影響政府信用的重要因素;三是在執(zhí)法過程中濫用行政裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)所要實(shí)現(xiàn)的行政目的和所采用的手段不成比例，對待行政相對方不能一視同仁，甚至選擇性地執(zhí)法，極大地降低了行政相對人對于政府權(quán)威的認(rèn)同和信任;四是在民事活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)拖欠債務(wù)、任意違反行政合同、違法提供擔(dān)保、招標(biāo)過程的不規(guī)范等行為，嚴(yán)重影響到政府的信用。

以上幾個(gè)方面看似寬泛，既包括政府制定規(guī)范性文件的抽象行政行為，也包括政府的具體行政行為，既包括政府在管理社會(huì)公共事務(wù)過程中作出的與職權(quán)相關(guān)的行為，也包括政府在民事領(lǐng)域的行為，但實(shí)際上都包含了一個(gè)內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，即行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)遵守法的安定性和信賴保護(hù)原則。行政機(jī)關(guān)一旦在上述行為中失信，就會(huì)對公民、法人或者其他組織的信賴?yán)嬖斐蓳p害。因此，筆者認(rèn)為政府信用信息可以主要從以上幾個(gè)方面進(jìn)行采集。

那么，政府信用信息是否應(yīng)當(dāng)包括政府的守信行為？筆者認(rèn)為，從行為的后果上看，只有政府的失信行為才會(huì)對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響，因此，信用信息只需包括行政機(jī)關(guān)失信的負(fù)面信息。進(jìn)一步說，正如寧波市的《辦法》第1條所規(guī)定的，對政府信用信息進(jìn)行管理的目的，是“規(guī)范政府機(jī)關(guān)及公務(wù)員的行為，提升政府行為公信度”，而且在國務(wù)院2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中，依法行政的基本要求之一就是誠實(shí)守信。因此，行政機(jī)關(guān)的守信行為只是符合了法治政府的基本要求，無需專門記錄。

綜上所述，可以對政府信用信息作出界定：各級行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件、作出行政決策、行政執(zhí)法以及其他與行使行政職權(quán)相關(guān)的行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法行政，誠實(shí)守信，非經(jīng)法定程序或具備法定事由，不得隨意變更、撤銷或廢止對公民、法人或其他組織作出的各種職務(wù)承諾，在民事活動(dòng)中不得違反依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事義務(wù)。違反上述義務(wù)的，就作為信用信息記錄。

二、政府信用信息是否屬于《條例》中的政府信息

雖然《條例》第2條規(guī)定，政府信息 “是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！钡瞧湔{(diào)整的政府信息的范圍，已經(jīng)通過第9條—第13條的規(guī)定予以了限定。

首先，《條例》第9條涉及的政府信息不包括政府信用信息。這一條對于應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的政府信息做了規(guī)定：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的;需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的;反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的;其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的。政府的失信行為，雖然會(huì)給公民、法人或者其他組織的切身利益造成損失，但是失信記錄即信用信息本身，跟公民、法人或者其他組織的切身利益并沒有直接的利害關(guān)系。對政府的信用記錄予以記錄、管理，只是為了在行政體系之內(nèi)更好地監(jiān)督、考核行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履職狀況。即使政府信用信息的搜集，需要特定范圍相對人意見的反饋，但是信用信息本身也不需要“社會(huì)公眾的廣泛知曉或者參與”。另外，政府信用信息反映的是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的狀況，而不是行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況。因此，政府信用信息不符合《條例》第9條所規(guī)定的政府信息的條件。

其次，《條例》第10條、第11條和第12條所列舉的政府信息也不包括政府信用信息。以《條例》第10條第一款為例，這一款涉及的政府信息是行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。但是，與行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件相關(guān)的政府信用信息，例如規(guī)范性文件未依法報(bào)送登記審查、備案審查的記錄;規(guī)范性文件未依法公開的記錄;除為了更好地保護(hù)公民、法人或者其他組織的權(quán)益而作的特別規(guī)定外，規(guī)范性文件內(nèi)容溯及既往的記錄;非因法定事由，非經(jīng)法定程序，將規(guī)范性文件停止執(zhí)行、撤銷的記錄等等，都沒有包含在內(nèi)。又如，《政府信息公開條例》第10條第七款規(guī)定，行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況應(yīng)當(dāng)公開。然而，與行政許可相關(guān)的信息，不僅僅包括申請?jiān)S可的相關(guān)材料和辦理程序之外，例如，還包括行政機(jī)關(guān)非因法定事由，非經(jīng)法定程序，對生效的行政許可予以變更或者撤銷的記錄，本條對此并沒有涉及。

最后，《條例》第13條是一個(gè)概括條款，該條規(guī)定，除行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的政府信息外，“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息?！边@一條所指的“相關(guān)政府信息”是否包括政府信用信息？筆者認(rèn)為，對這一條的解釋可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮：

第一，結(jié)合《條例》的其他條款進(jìn)行解釋?！稐l例》第8條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定?！钡?4條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。”這兩條規(guī)定對可以公開的政府信息進(jìn)行了限定。從上述兩條可以看出，與行政機(jī)關(guān)及其工作人員履職狀況相關(guān)的政府信用信息并沒有被排除在外。

第二，結(jié)合政府信息公開制度的立法目的進(jìn)行解釋?！案鲊畔⒆杂煞ǖ牧⒎康闹饕腥?1)確保公眾得以接近取得評價(jià)政府官員行為所必需的資訊;(2)確保公眾得以接近取得有關(guān)公共政策的資訊;(3)防止政府秘密制定或執(zhí)行法律、行政法規(guī)或進(jìn)行決策?！盵7]如前所述，政府信用信息記錄的是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履職狀況，是公眾評價(jià)政府行為的重要依據(jù)。因此對政府信用信息的公開，符合政府信息公開制度的立法目的。

第三，還必須考慮《條例》實(shí)施之時(shí)的社會(huì)和制度現(xiàn)實(shí)。目前我國的政府信用狀況堪憂，但是就我國的政府信用建設(shè)措施而言，只有一些效力層次很低的規(guī)范性文件，而且規(guī)范性文件的內(nèi)容也不甚合理。以寧波市的《辦法》為例，第13條規(guī)定的信用信息披露范圍包括政府機(jī)關(guān)行政訴訟敗訴記錄、公務(wù)員的違法犯罪記錄、公務(wù)員的違紀(jì)處理記錄等。披露行政機(jī)關(guān)行政訴訟的敗訴記錄，立法者的目的是督促行政機(jī)關(guān)依法行政，但是，更可能導(dǎo)致的結(jié)果是：行政機(jī)關(guān)為減少敗訴記錄，采取不正當(dāng)手段向法院或當(dāng)事人施加壓力，或者以公共利益為代價(jià)，與當(dāng)事人達(dá)成庭外和解。因此，以披露敗訴記錄的方式來推動(dòng)政府信用建設(shè)，這一措施本身值得商榷。另外，考慮到公務(wù)員的合法權(quán)益和工作積極性的保護(hù)，其失信行為的記錄和公開，也應(yīng)當(dāng)十分慎重。筆者認(rèn)為，《條例》作為我國目前位階最高的政府信息公開法，理應(yīng)成為下位相關(guān)規(guī)范的立法依據(jù)。具體說來，如果《條例》第13條的“相關(guān)政府信息”不包括政府信用信息，那么，政府信用信息的公開問題就成為我國政府信息公開制度的盲點(diǎn)。

因此，筆者認(rèn)為，《條例》第13條的“相關(guān)政府信息”應(yīng)當(dāng)包括政府信用信息。這樣一來，一方面會(huì)督促行政機(jī)關(guān)公開自身履職狀況，有助于公眾對政府行為進(jìn)行評價(jià)、監(jiān)督，另一方面也會(huì)合理控制政府信用信息的公開范圍，在保護(hù)公眾知情權(quán)的同時(shí)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、如何保障政府信用信息的公開

將政府信用信息納入《條例》第13條的調(diào)整，意味著公民、法人或者其他組織要獲取政府信用信息，必須提出申請。這樣會(huì)不會(huì)導(dǎo)致公眾獲取政府信用信息存在困難？《條例》第13條規(guī)定的獲取信息的條件是“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，什么情況下可以認(rèn)定為“特殊需要”，在實(shí)踐中卻十分模糊。

有學(xué)者認(rèn)為，這一規(guī)定沒有限制申請人的范圍。也就是說，任何人而不只是特定人都有權(quán)利向行政機(jī)關(guān)提出公開政府信息的申請。[8]但是也有學(xué)者認(rèn)為，將《條例》第13條的適用做一目的論的限縮更為恰當(dāng)。認(rèn)為需要衡量申請人要求公開的信息是否與其有“特殊”關(guān)系,如,為訴訟提供佐證,為投資生產(chǎn)經(jīng)營提供預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù),為維護(hù)自身利益的憑據(jù)等需要可以認(rèn)定為“特殊需要”;而其他的需求,如為參與國家政治管理需要,甚至僅僅是好奇或與自身無關(guān)的請求,系一般需要,則不符合“申請資格要件”,不能申請信息公開。[9]筆者認(rèn)為后一種觀點(diǎn)有失偏頗，根據(jù)憲法第41條的規(guī)定，公民“對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！比绻駷榱诵惺股鲜鰴?quán)利，向政府申請信用信息公開，應(yīng)當(dāng)予以受理。否則，公民的上述憲法權(quán)利就成為一句空話。

雖然《條例》第13條可以將政府信用信息包含進(jìn)去，但是這一條的規(guī)定過于籠統(tǒng)，要對政府信用信息進(jìn)行規(guī)范，還需要進(jìn)一步細(xì)致的立法。有學(xué)者建議，制定《政府信用監(jiān)督與管理法》，“在《政府信用監(jiān)督與管理法》中應(yīng)明確規(guī)定,對嚴(yán)重失信于民的政府及部門必須改組其領(lǐng)導(dǎo)班子;對信用缺失的政府官員和公務(wù)員,依據(jù)情節(jié)輕重分別予以降職、降薪、辭退以及經(jīng)濟(jì)處罰和司法處理,并將其失信狀況記錄在案。”[10]從長遠(yuǎn)來看，對政府信用進(jìn)行立法是必要的，但是立法的周期較長，“遠(yuǎn)水解不了近渴”。目前一些地方政府通過規(guī)范性文件的方式對政府信用進(jìn)行管理，不失為一種可行的辦法。但是，要提高規(guī)范性文件內(nèi)容的合法性、科學(xué)性，必須以《條例》的相關(guān)規(guī)定和立法目的為依據(jù)。筆者認(rèn)為，公民、法人或者其他組織依據(jù)《條例》第13條，可以申請公開的政府信用信息至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

1.各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，制定規(guī)范性文件并報(bào)送審查，保證規(guī)范性文件的合法性、合理性、公開性和穩(wěn)定性。行政機(jī)關(guān)的下列信用信息應(yīng)當(dāng)公開：規(guī)范性文件未依法報(bào)送登記審查、備案審查的;規(guī)范性文件未依法公開的;除為了更好地保護(hù)公民、法人或者其他組織的權(quán)益而作的特別規(guī)定外，規(guī)范性文件內(nèi)容溯及既往的;非因法定事由，非經(jīng)法定程序，將規(guī)范性文件停止執(zhí)行、撤銷，對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損失的。

2.行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保證行政決策的合法性、科學(xué)性和穩(wěn)定性，作出重大行政決策應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定舉行聽證。行政決策一經(jīng)作出，非經(jīng)法定程序和具備法定事由，不得任意變更、撤銷、廢止。行政機(jī)關(guān)的下列信用信息應(yīng)當(dāng)公開：在作出重大行政決策時(shí)，依法應(yīng)當(dāng)舉行聽證而未舉行聽證的;非因法定事由，非經(jīng)法定程序，將重大行政決策變更、撤銷、廢止的，對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損失的。

3.下級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守上級行政機(jī)關(guān)的行政決策。下級行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行上級行政機(jī)關(guān)的行政決策，給公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損失的，屬于失信，該信用信息應(yīng)當(dāng)公開。

4.行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政裁決以及其他行政行為，并且應(yīng)當(dāng)采取措施保證已經(jīng)做出的行政行為的效力得以實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)的下列信用信息應(yīng)當(dāng)公開：行政行為作出后，不依法采取措施予以實(shí)現(xiàn)的;非因法定事由，非經(jīng)法定程序，對生效的行政決定予以變更或廢止的;違法對生效的行政行為予以變更和撤銷，給公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損失的。

5.行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在本系統(tǒng)內(nèi)制定合法、合理行使行政裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，以防止行政裁量權(quán)的濫用。行政機(jī)關(guān)的下列信用信息應(yīng)當(dāng)公開：對依法可以量化、細(xì)化的行政裁量權(quán)行使標(biāo)準(zhǔn)，不予量化、細(xì)化的;對量化、細(xì)化的行政裁量權(quán)行使標(biāo)準(zhǔn)，不依法公開的;對量化、細(xì)化的行政裁量權(quán)行使標(biāo)準(zhǔn)，不依法執(zhí)行的。

6.行政機(jī)關(guān)的工作目標(biāo)、優(yōu)惠政策和其他涉及公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的承諾事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)兌現(xiàn)。不具備法定事由、不遵循法定程序，行政機(jī)關(guān)對承諾事項(xiàng)變更或撤銷，對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損失的，該信用信息應(yīng)當(dāng)公開。

7.行政機(jī)關(guān)在作出行政指導(dǎo)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循合法、自愿的原則。行政機(jī)關(guān)的下列信用信息應(yīng)當(dāng)公開：行政指導(dǎo)內(nèi)容不合法的;采取或變相采取強(qiáng)制措施迫使公民、法人或者其他組織接受行政指導(dǎo)，致使其合法權(quán)益受到損失的;改變或否認(rèn)已經(jīng)實(shí)施的行政指導(dǎo)行為，致使接受行政指導(dǎo)的公民、法人或者其他組織的合法利益受到損失的;以利益誘導(dǎo)推行行政指導(dǎo)，不兌現(xiàn)對接受行政指導(dǎo)的公民、法人或者其他組織作出的利益承諾的;因故意或重大過失作出錯(cuò)誤的行政指導(dǎo)，給公民、法人或者其他組織合法權(quán)益造成損失的。

8.行政機(jī)關(guān)在訂立行政合同時(shí)應(yīng)當(dāng)誠實(shí)守信，合同訂立后應(yīng)當(dāng)全面履行。在履行合同過程中，合同訂立所依據(jù)的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)發(fā)生重大的變化，繼續(xù)履行會(huì)對公共利益產(chǎn)生重大影響的，行政機(jī)關(guān)可以單方變更、終止合同，由此給合同相對方造成損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出賠償或者補(bǔ)償。行政機(jī)關(guān)的下列信用信息應(yīng)當(dāng)公開：在訂立行政合同過程中違反誠實(shí)信用原則的;非因法定事由，非經(jīng)法定程序，單方變更、終止合同，給公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損失的。

9.行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法參與行政訴訟，尊重和執(zhí)行司法機(jī)關(guān)作出的生效裁判。行政機(jī)關(guān)不依法參與行政訴訟和拒不執(zhí)行生效裁判的，該信用信息應(yīng)當(dāng)公開。

結(jié)語

政府信用信息的公開，要綜合考慮保障公民、法人或者其他組織的知情權(quán)、督促行政機(jī)關(guān)依法行政、保證行政機(jī)關(guān)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)等各個(gè)方面的因素。因此，完善政府信用信息公開制度，除了將政府信用信息納入《條例》的調(diào)整范圍，以此作為政府信用信息管理的法律依據(jù)之外，目前還要依靠各個(gè)地方政府為進(jìn)行政府信用信息管理而制定的規(guī)范性文件。政府信用信息的公開是一項(xiàng)比較復(fù)雜的制度，涉及信用信息的收集、分類、利用等過程，本文僅僅關(guān)注了政府信用信息公開的內(nèi)容。要使政府信用信息公開制度更具有現(xiàn)實(shí)操作性，相關(guān)的研究還需要繼續(xù)深入下去。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 肖陸軍.論政府信用建設(shè)[J].云南社會(huì)科學(xué)，2006(4).

[2] 范柏乃.我國地方政府信用缺失的實(shí)證調(diào)查[J].黨政干部學(xué)刊，2005(1).

[3] 周文翠.我國政府信用問題研究綜述[J].蘭州學(xué)刊，2007(7).

[4] 宋希仁.誠信與信用之辨析[N].人民日報(bào)，2003-05-20.

[5] 劉松山.運(yùn)行中的憲法[M].中國民主法制出版社，2008:340.

[6] 密爾.代議制政府[M].汪瑄譯，商務(wù)印書館，1997:171.

[7] 高仁川.資訊公開制度之理論與實(shí)際[D].臺灣政治大學(xué)法律學(xué)研究所,2000:190.轉(zhuǎn)引自程潔.憲政精義：法治下的開放政府[M].中國政法大學(xué)出版社,2000:157.

[8] 劉華.論政府信息公開的若干法律問題[J].政治與法律，2008(8).

[9] 錢影.公開,抑或不公開———對《中華人民共和國政府信息公開條例》第13條的目的論限縮[J].行政法學(xué)研究，2009(2).

[10] 范柏乃,張鳴.政府信用的影響因素與管理機(jī)制研究[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)， 2009(2).