事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算管理的有效模式研究

肖 俠

一、引言

預(yù)算管理是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的軸線。強(qiáng)化預(yù)算管理，提高資金使用效果與效益，理應(yīng)成為事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的首要目標(biāo)。然而，目前我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算管理中還普遍存在預(yù)算管理弱化的現(xiàn)象。如何改善事業(yè)單位的預(yù)算管理，學(xué)者們提出了許多有益的建議，如提高單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理重要性的認(rèn)識(shí)；成立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化預(yù)算管理的法制性；推行復(fù)式預(yù)算管理；實(shí)行零基預(yù)算，提高預(yù)算編制方法的科學(xué)性；建立約束機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章制度；加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督與考核等。誠(chéng)然，這些對(duì)策與建議一定程度上能夠改善事業(yè)單位的預(yù)算管理效果，但是，筆者認(rèn)為，進(jìn)一步強(qiáng)化事業(yè)單位的預(yù)算管理，還需要從體制方面進(jìn)行變革。實(shí)行事業(yè)單位內(nèi)部的二級(jí)預(yù)算，能夠在體制上保障事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理工作，換句話說，實(shí)行二級(jí)預(yù)算是事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算管理的有效模式。

二、事業(yè)單位實(shí)行二級(jí)預(yù)算的必要性

預(yù)算管理是一種量化的有助于管理者協(xié)調(diào)貫徹計(jì)劃的一種重要的管理工具，是財(cái)務(wù)人員通過各項(xiàng)相關(guān)預(yù)算及其有機(jī)組合來優(yōu)化資源配置的財(cái)務(wù)管理基本制度。根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和國(guó)家相關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)，事業(yè)單位必須編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算，實(shí)施預(yù)算管理。然而，事業(yè)單位現(xiàn)行的預(yù)算管理基本上是以事業(yè)單位整體活動(dòng)為管理對(duì)象，筆者謂之“一級(jí)預(yù)算”，絕大多數(shù)事業(yè)單位還沒有要求其內(nèi)部的每一個(gè)業(yè)務(wù)部門和職能部門（以下統(tǒng)稱為二級(jí)單位）必須開展預(yù)算管理，筆者謂之“二級(jí)預(yù)算”。從提高預(yù)算管理的有效性出發(fā)，事業(yè)單位實(shí)行二級(jí)預(yù)算尤為必要。

1、實(shí)行二級(jí)預(yù)算是事業(yè)單位分權(quán)管理的需要。伴隨著事業(yè)單位組織規(guī)模及其業(yè)務(wù)擴(kuò)張，管理分權(quán)不可避免。根據(jù)管理學(xué)原理，在管理權(quán)限下放的過程中，管理的責(zé)任也應(yīng)一同下放。就財(cái)務(wù)管理而言，既然二級(jí)單位通過一級(jí)預(yù)算獲得了預(yù)算資金及資金使用權(quán)，那么，二級(jí)單位就必須對(duì)這部分資金使用的合法性、合規(guī)性以及使用效果與效益負(fù)責(zé)?？茖W(xué)編制二級(jí)預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行二級(jí)預(yù)算，理應(yīng)成為二級(jí)單位的管理職責(zé)。

2、實(shí)行二級(jí)預(yù)算是嚴(yán)格執(zhí)行一級(jí)預(yù)算的需要。目前我國(guó)多數(shù)事業(yè)單位還存在預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行“兩張皮”的現(xiàn)象，即預(yù)算編制是一回事，而預(yù)算執(zhí)行又是另一回事，反映在預(yù)算執(zhí)行中，執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)偏差太大，預(yù)算調(diào)整頻繁，預(yù)算管理工作缺乏科學(xué)性與嚴(yán)肅性。筆者認(rèn)為，該問題的根本原因還在于事業(yè)單位只有一級(jí)預(yù)算而缺乏二級(jí)預(yù)算。我們知道，一級(jí)預(yù)算是總預(yù)算，是上位預(yù)算，二級(jí)預(yù)算是子預(yù)算，是下位預(yù)算，如果事業(yè)單位只搞一級(jí)預(yù)算而不搞二級(jí)預(yù)算，那么一級(jí)預(yù)算就無法得到有效執(zhí)行。與此同時(shí)，受“經(jīng)濟(jì)人”動(dòng)機(jī)的驅(qū)使，二級(jí)單位自然就會(huì)產(chǎn)生隨意花錢而不負(fù)責(zé)任的行為，由此也就導(dǎo)致了預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行“兩張皮”的現(xiàn)象。

3、實(shí)行二級(jí)預(yù)算是提高預(yù)算資金使用效果與效益的需要。事業(yè)單位預(yù)算管理的最終目的在于提高資金的使用效果與效益，然而，目前我國(guó)事業(yè)單位在預(yù)算管理中重視對(duì)資金使用過程的監(jiān)控而輕視對(duì)資金使用效果考核的現(xiàn)象還較為普遍。換句話說，不少事業(yè)單位預(yù)算管理的主要任務(wù)已經(jīng)異化為如何籌錢、如何分錢以及如何合法花錢，至于錢是否花在刀刃上，是否花得精打細(xì)算未曾進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估與考核。顯然，這樣的預(yù)算管理沒有達(dá)到應(yīng)有的目的。實(shí)行二級(jí)預(yù)算能夠提高預(yù)算資金的使用效果與效益，這是因?yàn)?，一方面，事業(yè)單位高層管理者能夠通過二級(jí)預(yù)算全面準(zhǔn)確了解各二級(jí)單位的工作計(jì)劃，從而使得一級(jí)預(yù)算的編制能夠從實(shí)際出發(fā)，資金分配上該增的就增，該減的就減，不搞一刀切，其結(jié)果提高了預(yù)算資金的使用效果；另一方面，各二級(jí)單位通過實(shí)施二級(jí)預(yù)算，科學(xué)決策，嚴(yán)格管理，能夠?qū)⒂邢薜馁Y金用到刀刃上，其結(jié)果提高了資金的使用效率與效益。

4、實(shí)行二級(jí)預(yù)算是二級(jí)單位民主管理的需要。民主管理是事業(yè)單位管理的大趨勢(shì)與事業(yè)發(fā)展的根本要求，實(shí)行二級(jí)預(yù)算能夠全面提升事業(yè)單位民主管理水平。我們知道，預(yù)算管理尤其是其中的預(yù)算編制，是一個(gè)公開化、民主化過程，在一級(jí)預(yù)算體制下，這個(gè)公開化、民主化管理僅停留在事業(yè)單位總體層面上。實(shí)行二級(jí)預(yù)算后，二級(jí)單位也需要開展預(yù)算管理，也需要成立預(yù)算管理委員會(huì)，這樣，二級(jí)單位的預(yù)算管理不再是二級(jí)單位管理者的個(gè)人管理，而是上升到依靠集體智慧來管理，同時(shí)，借助預(yù)算管理委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)制，二級(jí)單位的管理者能夠最大限度地保證資金使用的嚴(yán)謹(jǐn)性與合理性。

三、事業(yè)單位實(shí)行二級(jí)預(yù)算的運(yùn)作模式

基于管理業(yè)務(wù)流程，事業(yè)單位實(shí)行二級(jí)預(yù)算的運(yùn)作模式可分為以下四個(gè)步驟：

1、一級(jí)預(yù)算的科學(xué)編制。一級(jí)預(yù)算是事業(yè)單位的總預(yù)算，是二級(jí)預(yù)算的上位預(yù)算，需要預(yù)先編制，并以此作為二級(jí)預(yù)算編制的依據(jù)與前提。如果所編制的一級(jí)預(yù)算不科學(xué)、不合理，則二級(jí)預(yù)算就會(huì)失去科學(xué)性與合理性。因此，實(shí)行二級(jí)預(yù)算管理模式，對(duì)一級(jí)預(yù)算工作提出了更高的要求。它要求一級(jí)預(yù)算不可以主觀臆斷，不可以采取“基數(shù)加增長(zhǎng)”的編制方法，必須以業(yè)務(wù)計(jì)劃為中心，以科學(xué)分析與預(yù)測(cè)為條件，以零基預(yù)算、增量預(yù)算、彈性預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算等科學(xué)方法為手段，在此基礎(chǔ)上，對(duì)一級(jí)預(yù)算方案進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的編制。在一級(jí)預(yù)算編制過程中，事業(yè)單位內(nèi)部的二級(jí)單位并非袖手旁觀，而是通過上報(bào)其業(yè)務(wù)計(jì)劃及初步預(yù)算為事業(yè)單位的一級(jí)預(yù)算提供參考。

2、二級(jí)預(yù)算的編制。二級(jí)預(yù)算的編制是二級(jí)預(yù)算管理的首要工作，事業(yè)單位內(nèi)部的二級(jí)單位必須在一級(jí)預(yù)算總體框架內(nèi)，編制更為詳細(xì)的二級(jí)預(yù)算。搞好二級(jí)預(yù)算的編制工作需要注意三點(diǎn)：第一，由于預(yù)算管理工作比較專業(yè)，也比較瑣碎，二級(jí)單位需要指派相對(duì)穩(wěn)定的人員從事這項(xiàng)管理業(yè)務(wù)工作。第二，二級(jí)預(yù)算的編制需采取零基預(yù)算方法。實(shí)行二級(jí)預(yù)算的目的就在于強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，切實(shí)提高預(yù)算資金的使用效果與效益，如果二級(jí)單位仍采取“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法來編制預(yù)算，那么二級(jí)預(yù)算就會(huì)走向形式主義。采用零基預(yù)算后，二級(jí)單位的預(yù)算能夠從實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真分析研究計(jì)劃期每項(xiàng)支出的必要性以及支出數(shù)額大小的變化，從而能夠保證二級(jí)預(yù)算的科學(xué)性、準(zhǔn)確性與執(zhí)行上的有效性。第三，二級(jí)預(yù)算編制后，需報(bào)上級(jí)預(yù)算管理委員會(huì)，經(jīng)上級(jí)預(yù)算管理委員會(huì)審核、確認(rèn)后生效。

3、二級(jí)預(yù)算的執(zhí)行。預(yù)算編制與執(zhí)行是預(yù)算管理的兩個(gè)輪子，如果預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，那么再完美的預(yù)算編制也僅是花架子。要徹底解決事業(yè)單位現(xiàn)存的預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行“兩張皮”的問題，必修狠抓預(yù)算執(zhí)行。第一，二級(jí)單位的管理者要將二級(jí)預(yù)算作為二級(jí)單位的“法規(guī)”，在二級(jí)單位內(nèi)部形成人人尊重“法規(guī)”、人人嚴(yán)格執(zhí)行“法規(guī)”的意識(shí)與習(xí)慣。第二，二級(jí)單位需要從管理制度入手，通過建立健全日常管理制度，規(guī)范工作行為，防止出現(xiàn)預(yù)算資金支出的隨意性。第三，為強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行工作，二級(jí)單位需要在公開性上做文章。防止資金使用上的違規(guī)與出位，最好的制度是“公開”二字。二級(jí)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，要盡可能做到預(yù)算方案公開、收支過程公開、領(lǐng)導(dǎo)簽字公開、執(zhí)行結(jié)果公開。

4、二級(jí)預(yù)算的考核。考核是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，沒有考核就沒有管理，當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算管理弱化的現(xiàn)象與預(yù)算考核工作缺位也有很大關(guān)系。事業(yè)單位實(shí)行二級(jí)預(yù)算管理模式必須加強(qiáng)對(duì)二級(jí)預(yù)算的考核，包括兩個(gè)層面的考核。第一層面是二級(jí)單位內(nèi)部的自我考核。首先，各二級(jí)單位要按照預(yù)算項(xiàng)目逐項(xiàng)進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況的考核，做到一事一結(jié)；其次，各二級(jí)單位要按照月度、季度來進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況的自我總結(jié)。自我考核的目的在于自查自糾，通過自我改進(jìn)，不斷提高預(yù)算管理水平。第二層面是由事業(yè)單位組織對(duì)二級(jí)單位預(yù)算管理工作的考核，具體又有兩種方式：一是在每個(gè)預(yù)算年度結(jié)束時(shí)，二級(jí)單位的預(yù)算管理工作要接受考核；二是由事業(yè)單位的審計(jì)部門對(duì)二級(jí)單位預(yù)算資金使用的合規(guī)性、合法性以及效益性進(jìn)行審計(jì)。第二層面的考核結(jié)果應(yīng)反饋給各二級(jí)單位的管理者，同時(shí)，考核結(jié)果應(yīng)與二級(jí)單位的獎(jiǎng)懲掛鉤。

四、事業(yè)單位實(shí)行二級(jí)預(yù)算應(yīng)注意的問題

1、實(shí)行二級(jí)預(yù)算是事業(yè)單位預(yù)算管理體制的變革，需要事業(yè)單位高層管理者的重視與推動(dòng)。實(shí)行二級(jí)預(yù)算不是一級(jí)預(yù)算的簡(jiǎn)單分解，而是事業(yè)單位預(yù)算管理體制的一種變革，這種變革不是依靠財(cái)務(wù)部門就能推行的工作，它需要從全局高度來推進(jìn)實(shí)施。首先，事業(yè)單位的高層管理者要充分認(rèn)識(shí)到實(shí)行二級(jí)預(yù)算管理的必要性與重要性；其次，高層管理者要為推行這項(xiàng)改革搖旗吶喊并提供保駕護(hù)航，要大力支持并切實(shí)發(fā)揮好單位財(cái)務(wù)部門與審計(jì)部門在二級(jí)預(yù)算管理工作中的指導(dǎo)作用與監(jiān)督作用。

2、實(shí)行二級(jí)預(yù)算需要對(duì)二級(jí)單位的管理者與業(yè)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)。預(yù)算管理是一項(xiàng)專業(yè)性比較強(qiáng)的工作，需要專門的知識(shí)與技能。然而，目前我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部絕大多數(shù)二級(jí)單位的管理者與業(yè)務(wù)人員缺乏預(yù)算管理知識(shí)與能力，這樣的管理隊(duì)伍不利于二級(jí)預(yù)算工作的順利開展。因此，需要對(duì)二級(jí)單位的管理者與指定的業(yè)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，通過培訓(xùn)，能夠提高二級(jí)單位管理者對(duì)實(shí)行二級(jí)預(yù)算管理必要性與重要性的認(rèn)識(shí)，從而使二級(jí)預(yù)算管理由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)；同時(shí)，通過培訓(xùn)，能夠增加二級(jí)單位對(duì)預(yù)算管理專業(yè)知識(shí)的掌握，從而提升二級(jí)單位實(shí)施二級(jí)預(yù)算管理的能力。

3、實(shí)行二級(jí)預(yù)算需要發(fā)揮財(cái)務(wù)部門的主導(dǎo)作用。財(cái)務(wù)部門是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的職能部門，是預(yù)算管理的執(zhí)行部門，在二級(jí)預(yù)算管理模式推進(jìn)的過程中，財(cái)務(wù)部門應(yīng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用。第一，需要由財(cái)務(wù)部門牽頭，科學(xué)編制并組織實(shí)施好事業(yè)單位的一級(jí)預(yù)算；第二，需要財(cái)務(wù)部門對(duì)二級(jí)單位的預(yù)算管理工作進(jìn)行過程指導(dǎo)與監(jiān)督；第三，需要財(cái)務(wù)部門組織對(duì)二級(jí)預(yù)算管理工作的考核?？梢哉f，二級(jí)預(yù)算工作開展得如何，在很大程度上取決于財(cái)務(wù)部門是否發(fā)揮了其主導(dǎo)作用。如果財(cái)務(wù)管理部門抱著“走過場(chǎng)”的態(tài)度，那么再好的預(yù)算管理制度也是形同虛設(shè)。

4、實(shí)行二級(jí)預(yù)算需要重點(diǎn)考核二級(jí)單位預(yù)算資金的使用效果與效益。傳統(tǒng)的預(yù)算管理往往偏重于對(duì)資金使用合法性與合規(guī)性的控制，而對(duì)資金使用效果與效益則缺乏考核，其結(jié)果造成預(yù)算資金使用效果與效益較差，預(yù)算執(zhí)行中產(chǎn)生亂花錢的現(xiàn)象。實(shí)行二級(jí)預(yù)算后，財(cái)務(wù)部門管理重點(diǎn)應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的“形式控制”重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“實(shí)質(zhì)控制”，即要以提高資金使用效果與效益為控制重點(diǎn)。事業(yè)單位在對(duì)二級(jí)預(yù)算管理工作進(jìn)行考核時(shí)，要重點(diǎn)評(píng)估與考核二級(jí)單位預(yù)算資金的使用效果與效益，并以此為指揮棒來規(guī)范、引導(dǎo)、提升各二級(jí)單位的預(yù)算管理水平。

5、應(yīng)逐步推進(jìn)二級(jí)預(yù)算向全面預(yù)算管理轉(zhuǎn)型。筆者認(rèn)為，二級(jí)預(yù)算雖是強(qiáng)化預(yù)算管理的一種有效模式，但仍是一種過度模式，是對(duì)現(xiàn)行一級(jí)預(yù)算的改良。隨著二級(jí)預(yù)算管理工作的逐步推進(jìn)與完善，在條件成熟的事業(yè)單位應(yīng)實(shí)施全面預(yù)算管理模式。全面預(yù)算管理已較普遍地運(yùn)用于企業(yè)，是企業(yè)加強(qiáng)成本費(fèi)用管理提高經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)管理模式。但從我國(guó)當(dāng)前實(shí)踐看，將全面預(yù)算管理引入到事業(yè)單位還需要一個(gè)由淺入深，逐步完善的過程。它需要建立全面預(yù)算管理架構(gòu)；建立與預(yù)算體系相匹配的責(zé)任會(huì)計(jì)核算體系，完善各項(xiàng)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)定額；依靠信息化手段，確立制度規(guī)范、流程順暢、編制科學(xué)、執(zhí)行嚴(yán)格、考核有力的全面預(yù)算管理體系。實(shí)行二級(jí)預(yù)算管理能夠?yàn)槿骖A(yù)算管理模式的實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，伴隨著二級(jí)預(yù)算管理的深化，事業(yè)單位向全面預(yù)算管理轉(zhuǎn)型將水到渠成。

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