從晚清俸祿制度的變化透視官場腐敗的原因

宋紅玉

（陜西師范大學 歷史文化學院，陜西 西安 710062）

鴉片戰(zhàn)爭后，晚清俸祿制度發(fā)生了新的變化，清政府出臺了一些新名目的俸祿，使得清后期俸祿呈現(xiàn)多元化的特點，這意味著官吏的收入渠道更寬了。但我們發(fā)現(xiàn)這些新舉措的實行并未減弱官場腐敗問題，其原因何在？本文試從晚清俸祿制度的變化對官場腐敗之因略作探討。

一、晚清俸祿制度的調(diào)整與變革

鴉片戰(zhàn)爭后，西方資本主義對中國經(jīng)濟的掠奪加劇，導致了中國白銀大量外流，造成了“銀貴錢賤”，國內(nèi)物價持續(xù)上漲，百姓生活極度困苦的局面。許多官員也受到了經(jīng)濟危機的波及，收入不但呈現(xiàn)下降的趨勢，而且開支不菲的官員甚至陷入了入不敷出的境地。在這種影響下，官場內(nèi)的矛盾進一步激化，由于危及到清政府的統(tǒng)治秩序，清廷不得不做出一些調(diào)整變革措施來應對國內(nèi)外變化的新形勢，以維護自身的統(tǒng)治。其中關(guān)于對俸祿制度的調(diào)整也呈現(xiàn)出新變化。

（一）養(yǎng)廉銀的新變化

清代的養(yǎng)廉銀最初只在外官中推行，但后來也陸續(xù)在京官中推行開來。比如雍正時期給戶部各級官員發(fā)放過養(yǎng)廉銀；乾隆初年，養(yǎng)廉銀的發(fā)放又擴展到其他各部官員和在京八旗大臣等，但給京官發(fā)放養(yǎng)廉銀的數(shù)額要遠遠低于外官，“最多不過五千兩”[1]。養(yǎng)廉銀數(shù)額起初由政府統(tǒng)一規(guī)定，但到1901年外務部設立后，新設各部便自行奏定養(yǎng)廉標準，并改變以往京官養(yǎng)廉較少的舊制。例如，1901年總理衙門改外務部時奏稱：“外務部既設專官，自應有給養(yǎng)廉以資公辦。”擬定總理大臣年支養(yǎng)廉1.2萬兩，會辦大臣1萬兩，侍部8 000兩，左右丞5 000兩，左右參議4 000兩，郎中3 600兩，以下遞減[2,p9021]。可以看出新設各部門京官支取養(yǎng)廉銀的數(shù)額遠遠高于以往，并獲得了清廷的批準。鑒于此，不管是中央還是地方進行官制改革后，新設、改設各部門都舉奏自行擬定養(yǎng)廉銀數(shù)額。如東三省總督奏定年支養(yǎng)廉3萬兩，高出清末定額1.3-2萬兩[3,p550-551]。自行擬定養(yǎng)廉銀的數(shù)額是清末俸祿制度的一種新變化，養(yǎng)廉銀數(shù)額的大幅度增加就使官員可操縱的資金更多了。

（二）公費、津貼、薪水制度的推行

由于陋規(guī)存在種種弊端，早在1880年，河南巡撫涂宗瀛就奏請裁革陋規(guī)，改陋規(guī)為公費用作公共開支，但沒能施行。1902年袁世凱又奏請將直隸道府廳州各項陋規(guī)一律改為公費。獲得清廷的批準后，清廷就諭令各部妥籌辦公經(jīng)費，從此公費作為一項制度開始推行。但到1905年為止，只有外務部于1904年、吏刑兩部于1905年也勉強推行外，各省推行得卻相當緩慢。預備立憲后，清廷發(fā)布上諭督促各省推行公費制度，此后各省才加快了改革的步伐。在公費制度推行的過程中，1901年資政院曾奏請京官和外官的公費標準，各省也紛紛奏定各省的公費標準，但是由于當時清廷經(jīng)費的拮據(jù)，直到清亡，公費制度的推行仍然呈現(xiàn)出參差不齊的狀態(tài)，未能得到統(tǒng)一、徹底的執(zhí)行。津貼作為一項制度來推行大概是由于清朝歷來實行低俸祿制度，清末物價上漲，官員生活難以為繼，以至于有人奏請“京官不論滿漢文武衙門，概給津貼”[4,p165-166]。晚清津貼的發(fā)放是一個普遍現(xiàn)象，就連入進士館學習的新科進士也有津貼發(fā)放，其“翰林中書每年給津貼銀240兩，部屬160兩”[5,p1343]。但由于經(jīng)費短拙等原因，津貼的發(fā)放也最終未能劃一。至于薪水，從當時的情形來看，是按月發(fā)放的，如提法司屬員、陸軍軍官、禁衛(wèi)軍軍官等都有薪水發(fā)放，但各有規(guī)定，沒有統(tǒng)一規(guī)劃。由此可以看出，雖然公費、津貼、薪水當時未能得到統(tǒng)一規(guī)劃，但在一定程度上得到了切實的執(zhí)行，拓寬了官員的收入渠道，增加了官吏的收入。

（三）外交俸制的形成

隨著對外交往的日益密切，應各國的強烈要求，也為便于加強對世界各國的了解，清廷開始向外派駐使節(jié)。1901年以前，清朝的駐外使節(jié)大都是兼差人員，沒有額外的俸祿發(fā)放。直到1901年外務部設立以后，清廷才開始規(guī)定外交官員的薪俸按舊例開支，1906年又對外交官員的俸祿發(fā)給作了新的調(diào)整，當年外務部奏定《出使人員俸薪章程》規(guī)定：一等出使大臣月薪1 400兩，二等出使大臣月薪1 000兩，以下參贊、領事等官員按等遞減發(fā)給月薪[2,p9029]。但這只是一般情形，具體到實際俸祿的發(fā)放，雖同一品級的出使人員，月薪卻大不相同。如駐日使館二等駐使與駐英、法、俄、美使館的二等駐使同為二等品官，但前者月薪960兩，后四者卻各有1 200兩；駐韓國總領事與駐橫濱總領事同為四品官，但前者月薪500兩，后者卻只有400兩[2,p9209]?？梢姡v外使節(jié)俸祿發(fā)放的多少與其辦事的繁簡和清廷對各國的態(tài)度有極大的關(guān)系。此外，為了激發(fā)駐外使節(jié)在與各國交涉事務時的積極性，清廷對駐外使節(jié)還實行積勞加薪制度。1907年外務部奏定：參贊、通譯官、書記等外交人員，“屆三年而仍留任者，如實系得力之員，應各照原支俸薪銀數(shù)由部核準加給二成以示獎勵，以后六年，九年亦照此遞加，以加至六成為止，惟各領事不在此例”[2,p9031]。由此我們可以看出，清末外交官員的俸祿制度也逐漸趨于成熟和完善。

通過晚清俸祿制度的新變化我們可以看出，清廷俸祿發(fā)放的對象更多，范圍更廣，俸銀數(shù)額更高，并呈現(xiàn)出一種“多元混雜”[6,p83]的特點。正是由于俸祿制度的不完善與混亂，導致了俸祿制度存在許多漏洞，給了官員更多貪污腐敗的機會。

二、俸制變化后官場腐敗的原因

從以上俸祿制度的新變化可以看出，晚清官員的收入與以前相比可謂增幅不小，然而晚清官場貪污腐敗也達到了前所未有的程度，這顯然與“高薪養(yǎng)廉”相抵觸。是什么原因造成了這種怪現(xiàn)象呢？下面通過對清政府自身機制存在的一些問題來闡釋其原因。

（一）清代的罰俸、裁俸、捐俸制度

罰俸制度在中國歷史上淵源很早，到清代時其發(fā)展已更加完備與苛刻。罰俸涉及的范圍很廣，凡屬官員違制，不論是“公罪”還是“私罪”，都要受到不同程度的罰俸處分。如官員赴任違限，參劾官員錯誤，徇比容隱，失察失報，官員離任交代違制，推諉，饋送禮物，違例迎送，漕運違限，欠征鹽課，征收地丁銀糧違限，報災逾限等，都要受到不同程度的罰俸處分。罰俸的多少根據(jù)情節(jié)的嚴重而定，《大清會典》中規(guī)定“罰俸，其等七。罰其應得之俸，以年月為差，有罰俸一月，罰俸二月，罰俸三月，罰俸六月，罰俸九月，罰俸一年，罰俸二年之別”[7]。由此可見，清代的罰俸制度是相當?shù)募氈聡烂芘c苛刻的，官員稍微出現(xiàn)差錯就有被罰俸的可能。

裁俸制度是對官員正俸的裁減，多在戰(zhàn)事之時實行，為了籌集戰(zhàn)爭經(jīng)費而對文武官吏進行裁俸，一般是對文官的裁俸高于武官。尤其是到清朝末期，由于農(nóng)民起義和對外戰(zhàn)爭不斷，清政府對官員的裁俸成了一種司空見慣之事，并將裁俸制度稱之為“捐助”或“報銷”，給官員戴上“克己奉公”的美名。裁俸雖然能略微緩解國家財政暫時的困難，但它實質(zhì)上對官員的一種經(jīng)濟剝削，其弊端則是無窮的。清代的俸祿標準本來就低，雖然俸制改革后有所增加，但由于要供給家人日常的用度開支，還要周濟親故、置產(chǎn)業(yè)、支付幕賓的薪水、送往迎來、孝敬上司、賄賂權(quán)貴等，這一大筆難以估算的開支僅靠薪俸是遠遠不夠的，這時其俸祿一旦再被罰、裁減或全數(shù)捐出，官員勢必取之百姓以作補償，以填補這些難以估算的費用開支。鑒于這種情形，清政府雖然表面禁止但實質(zhì)上也默認官員貪污受賄與私征耗羨，這就變相縱容了官吏的貪污腐敗。

（二）晚清財政危機

鴉片戰(zhàn)爭后，清政府因戰(zhàn)費的消耗和支付大筆的戰(zhàn)爭賠款，財政日趨緊張，王開璽在《晚清政治新論》中指出清政府經(jīng)歷了三次最為嚴重的財政危機[8]。第一次財政危機是由太平天國起義引起的。為剿滅太平天國起義軍清政府不僅因戰(zhàn)事稅收大減，而且又增加了大量的戰(zhàn)爭開支，1853年7月21日，清戶部奏報咸豐帝說“軍興三載，靡響已至二千九百六十三萬余兩”，“現(xiàn)在部庫，僅存正項待支銀二十二萬七千余兩，七月份應發(fā)軍餉，尚多不敷”[9]。11月27日，清軍軍費又開銷了1 000萬兩，咸豐帝上諭：“軍興三載，征調(diào)頻仍……比年內(nèi)外撥軍需不下四千余萬兩”[9p708]，相較當時清政府的年收入也不過三四千萬兩來說，龐大的戰(zhàn)爭經(jīng)費削弱了清政府的財政。甲午戰(zhàn)爭的失敗引起了清政府的第二次財政危機。在歷時近一年的甲午戰(zhàn)爭中，清政府耗資軍費約6 000萬兩白銀，戰(zhàn)敗后又要支付對日賠款和贖遼費2.3億兩白銀，這筆費用幾乎相當于當時清政府四年財政收入的總和，這就迫使清政府的財政走向了崩潰的邊緣。義和團運動失敗導致《辛丑條約》的簽訂，使清政府的財政徹底地崩潰了，中國對英、法、美、俄、德、意、日、奧、荷、比、西十一個國家賠款達4.5億兩白銀，雖分39年還清，但本息共達9.8億，這對清政府薄弱的財政來說無疑是個天文數(shù)字。

為了解決財政危機，挽救處于風雨飄搖之中的清政府，統(tǒng)治者使盡了招數(shù)與手段。比如，清政府實行各種節(jié)流辦法，如“議停文武官俸，議暫停鋪租房屋”等，又千方百計地廣開財源，如開征厘金，“議借征山西、陜西、四川三省錢糧一年。議鑄大錢，開官錢局，其所以撙節(jié)之而籌計之者，幾無微而不至”。又通過增收各種苛捐雜稅和濫發(fā)銅元，大量出賣國家權(quán)利，大借外債等手段，才使得危如累卵的政治統(tǒng)治免于癱瘓。但巨額的賠款，不僅加劇了中國人民的貧困和社會經(jīng)濟的凋敝，而且也直接沖擊了官員切身利益，導致了統(tǒng)治階級與農(nóng)民階級、統(tǒng)治階級內(nèi)部的矛盾嚴重激化。政府擠壓官員，不但使新的俸祿政策得不到切實的實施，而且又進一步克扣官員，那么官員就“被迫”大肆搜刮百姓，貪污受賄，營私舞弊，官場黑暗之風四起。然而，面對清政府這個“扶不起的阿斗”，一些官員看到了它未來的命運，開始另辟新路也在預料之中。

（三）地方割據(jù)

由于戰(zhàn)爭賠款等造成白銀大量外流，使得中國國內(nèi)資金奇缺，導致物價上漲，清政府也因財政拮據(jù)而欠支官員官俸，還采取諸如克扣京官廉俸，緊縮部分開支的“節(jié)流”措施。如1911年10月中旬，清度支部致電各省說：“川、鄂用兵，帑項奇拙，各省行政，凡不急之務，均應酌量停辦，稍留有余，以備不虞?！边@無疑于卡住了地方督撫的脖子，自然遭到地方督撫的強烈反對。廣西巡撫汪秉堃立即回電批駁停辦“不急之務”的辦法。清廷試圖節(jié)制地方財政之流的辦法，碰到了地方督撫的軟釘子，在一定程度上也增加不少官員對清政府的離心傾向。

武昌起義后，清地方督撫持軍事、財政實力自重的政治傾向日益嚴重。武昌起義爆發(fā)后，直隸說要“拱衛(wèi)神京”，山東說要其為“京畿門戶”，陜甘強調(diào)其“控權(quán)西北，屏護中原”，東三省強調(diào)需“鞏固根本”，四川則強調(diào)“地處西垂，幅員遼闊為直省冠，西南控權(quán)蠻夷”等，紛紛請兵增餉。地方督撫除向中央政府請兵請款外，還想盡一切辦法制造種種理由攫取清廷財政、財源，并要求中央向外國借款，然后支發(fā)到地方供其使用。比如，各省督撫或想方設法提取造幣廠尚未投放流通領域的銀元、銅元等，要求清廷將造幣廠撥歸地方督撫直接管轄；山東巡撫孫寶琦于1911年10月23日首先明確提出“由政府出面商借外債”，然后“分配各省”。各省督撫各自籌措地方性外債，少者達數(shù)十萬，多者達數(shù)百萬兩，這些地方性外債名為自借自還，但實際上卻將地方外債的負擔推給了中央政府。如兩江總督張人駿曾要求清政府“向各國公使聲明，江寧先后借款共七百萬兩，統(tǒng)由國家擔保?！逼潢幹\都是企圖借此撈一把，擁軍事、財政實力以自重，增強個人應變能力，鞏固擴大個人地位和影響者，所以他們就想盡一切辦法聚斂財富。這也是近代軍閥政治制度的根源。

綜上所述，晚清俸祿的改革上雖然出現(xiàn)了新的變化，但同時也導致了俸祿制度的混亂，使得官員攫取財富的途徑更加廣泛。清末特殊的國際國內(nèi)形勢，也注定了清末官場黑暗腐敗的必然性。