構(gòu)建 “三類型區(qū)”城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌模式——以安徽省為例

戴衛(wèi)東

(安徽師范大學(xué) 社會學(xué)院,安徽 蕪湖 241003)

一、問題的提出

長期以來一直沿襲的二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),我國城鄉(xiāng)在面臨戶籍制度、分配制度、就業(yè)制度等巨大差異的同時,社會保障制度同樣呈現(xiàn)出明顯的二元特征。退休養(yǎng)老、疾病醫(yī)療、救濟(jì)貧困、保障就業(yè)及教育、住房等基本構(gòu)成了城鎮(zhèn)社會保障體系,農(nóng)村只有一些救災(zāi)、“五?！敝贫纫约疤乩Ь戎６鐣Ｕ现贫燃炔还揭踩狈π?。究其原因,無不與城鄉(xiāng)壁壘的存在和二元社會保障制度的固有局限有密切的關(guān)系,正是這些原因使得城鄉(xiāng)兩種社會保障制度無法互通有無,也很難轉(zhuǎn)移和進(jìn)行有機(jī)銜接。隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,農(nóng)村勞動力必然向城市大量轉(zhuǎn)移,二元社會保障體制的局限性不斷顯現(xiàn)出來,并且成為制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一大瓶頸。因此,要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,作為其重要支柱的社會保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須走在前頭。

眾所周知,社會保障制度由社會救助、社會保險、社會福利及慈善事業(yè)和企業(yè)年金等所組成,體系龐大又復(fù)雜。城鄉(xiāng)社會保障如何統(tǒng)籌發(fā)展?有學(xué)者指出,社會救助是社會保障逐步由 “城鄉(xiāng)分治”走向 “城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、由 “碎片化”轉(zhuǎn)為 “體系化”的最好 “突破口”(景天魁,2004［1］;童星,2009［2］)。換句話說,城鄉(xiāng)社會救助統(tǒng)籌發(fā)展是城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌發(fā)展的起點(diǎn)。在社會救助制度包含的最低生活保障制度 (簡稱 “低?！?下同)、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、五保戶救助、流浪乞討人員救助以及法律救助等諸多子系統(tǒng)中,是同時實(shí)現(xiàn)全部統(tǒng)籌還是分項逐步統(tǒng)籌?答案是明顯的,即分項逐步統(tǒng)籌。因?yàn)?首先生存權(quán)是首要的人權(quán),生存得不到保障,談不上其他任何權(quán)利;其次,從制度的內(nèi)涵上看,低保制度和醫(yī)療救助是城鄉(xiāng)社會救助制度中涉及生存的要義,但低保是最大的民生問題應(yīng)該先于醫(yī)療救助,而其他制度城鄉(xiāng)之間參差不齊,一時難以做到統(tǒng)籌,如五保制度為農(nóng)村所固有,廉租住房救助制度和流浪乞討人員救助目前集中在城市實(shí)施?？梢?城鄉(xiāng)社會救助制度統(tǒng)籌的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)在低保制度的統(tǒng)籌上。

于是,本文的研究思路分解為：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展→城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌→城鄉(xiāng)社會救助統(tǒng)籌→城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌。由此可見,城鄉(xiāng)低保制度統(tǒng)籌發(fā)展的重要性不言而喻,它關(guān)系到整個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大局,城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌的好壞將直接影響到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程的快慢。那么,城鄉(xiāng)低保制度又如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展呢?已有少數(shù)學(xué)者開始研究這個問題,但著力點(diǎn)仍然局限于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度的必要性、可行性、現(xiàn)實(shí)緊迫性以及統(tǒng)籌目標(biāo)等宏觀方面 (例如楊翠迎,2004［3］;金淑彬,2008［4］;李晶博等,2008［5］;焦克源等,2009［6］),而對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平逐步提高下的城鄉(xiāng)低保待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌①這個核心問題則極少有人述及。為此,本文以安徽省為例來探討城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的低保制度發(fā)展模式,同時,為 “中部崛起”、“西部大開發(fā)”的中西部地區(qū)提供一些借鑒。

二、安徽省城鄉(xiāng)低保的實(shí)施概況

安徽省城市低保制度建設(shè)起步于 1995年,到 1998年 12月 31日,全省所有的地級市、縣級市及縣城全部建立了該制度,2002年 6月 1日起施行 《安徽省城市居民最低生活保障實(shí)施辦法》,自此全省城市低保工作步入了法制化軌道。農(nóng)村低保于 2005年開始在淮南市試點(diǎn),2007年 7月國務(wù)院頒布 《在全國農(nóng)村全面建立最低生活保障制度的通知》,2008年農(nóng)村低保在安徽省進(jìn)行擴(kuò)面工作。1999年 《城市居民最低生活保障制度條例》頒布,農(nóng)村低保制度施行也于2007年在全國展開,安徽省城鄉(xiāng)低保制度建設(shè)步入法制化軌道雖然晚于全國,但起步工作走在全國的前列。目前,安徽省范圍內(nèi)城鄉(xiāng)低保制度建設(shè)相對于其他社會救助制度來說要成熟得多。

截止到 2009年 6月底,安徽省城市低保人口 100萬左右,農(nóng)村低保人口大約 208萬,農(nóng)村五保戶為 45．7萬,合計353．7萬人,占安徽省總?cè)丝?6740．8萬人的 5．3%。換言之,安徽省生存貧困的人口數(shù)量較多。因此,以城鄉(xiāng)低保制度統(tǒng)籌為突破口,當(dāng)期來看,這使得廣大城鄉(xiāng)貧困人口尤其是農(nóng)村貧困居民公平地受益于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果,達(dá)到減貧、富裕的目的;長遠(yuǎn)來看,則是安徽省城鄉(xiāng)社會統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求。

三、安徽省城市低保制度現(xiàn)狀與問題

(一)城市低保制度的運(yùn)行狀況

1．保障范圍。享受城市低保的群體,主要指絕對貧困人口,同時適當(dāng)考慮了一部分相對貧困人口。為操作方便,安徽省各地在實(shí)際中一般以分類的方法來確定保障范圍,主要包括以下 6類人員：一是無生活來源,無勞動能力和無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民,俗稱 “三無對象”,即傳統(tǒng)上的由民政部門一直給予社會救濟(jì)的對象;二是領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間或失業(yè)救濟(jì)期滿仍未能重新就業(yè),家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的居民;三是在職人員在領(lǐng)取工資或最低工資,進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心的下崗人員領(lǐng)取基本生活費(fèi)、離退休人員領(lǐng)取退休金和養(yǎng)老金以后,家庭人均收入仍低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民;四是原民政部門管理的特殊救濟(jì)對象,如60年代精減退職職工、國民黨起義投誠人員、歸僑、因公致殘人員等,家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的人員;五是那些從未在國有、集體、企事業(yè)單位工作過,靠打零工、擺小攤養(yǎng)家糊口的城市居民;六是由殘疾、疾病或其它原因造成生活困難的城市居民。

2．申領(lǐng)程序。低保工作程序主要包括申請、調(diào)查、審核、審批、保障金發(fā)放,動態(tài)管理、行政復(fù)議和行政訴訟等。其中對保障對象的家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行調(diào)查和審核、審批,是決定申請人能否享受低保待遇的關(guān)鍵程序。安徽省政府制定的實(shí)施辦法和各地制定的實(shí)施細(xì)則,對此都作了更為詳盡的規(guī)定。在實(shí)際操作中,依據(jù) “公開、公平、公正”的原則,通過實(shí)行民主評議、張榜公布等方法,使得低保制度的公共資源落實(shí)到真正需要人身上。

3．管理制度。為適應(yīng)全省城市低保工作的需要,安徽省編制辦公室于 2001年 11月批準(zhǔn)成立 “安徽省城市居民最低生活保障管理中心”,2005年,又改為最低生活保障處。低保管理制度是屬地管理,即地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、民政部門負(fù)責(zé)、財政等有關(guān)部門予以配合?；鶎用裾块T、街道辦事處、社區(qū)居委會,承擔(dān)城市低保制度的具體實(shí)施任務(wù)。城市低保的運(yùn)行機(jī)制,主要是法制化、信息化和社會化。法制化主要是指城市低保制度嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)運(yùn)行;信息化方面,目前還處于全面推廣運(yùn)用階段,有些市縣在近年內(nèi)對所有低保對象以及資金運(yùn)轉(zhuǎn)情況通過計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行管理;社會化方面,逐步推行低保金通過銀行、郵局等金融機(jī)構(gòu)的社會化發(fā)放措施。

4．覆蓋面。城市低保的覆蓋面是指享受低保待遇人數(shù)占該地區(qū)非農(nóng)人口總數(shù)的比例。通過各個市縣城市低保覆蓋面變化可以反映出各個市縣低保的動態(tài)以及各個市縣之間的低保差距。這里,以2004—2008年每年 12月份各市低保覆蓋面情況制成圖 1。

5．低保金水平。安徽省城市低保制度實(shí)施以來,低保金水平不斷處在增減之中。各市縣低保待遇標(biāo)準(zhǔn)和與臨縣相比的變化通過圖 2反映出來。

圖1 安徽省城市低保覆蓋面變化 (2004—2008)

圖 2 安徽省城市低保金水平的變化 (2004—2008)

(二)城市低保制度實(shí)施中存在的問題

1．少數(shù)城市低保的覆蓋面呈上升趨勢。從圖 1可以看出,自安徽省城市低保制度走上法制化軌道、各級財政加大支付力度后,總體上,大部分城市低保覆蓋面出現(xiàn)下降趨勢,尤其是 2006年以來更是如此。但是,在 17個地級市中也有少數(shù)城市低保覆蓋面仍呈現(xiàn)上升現(xiàn)象,如滁州市、六安市及宣城市。這種現(xiàn)象導(dǎo)致的原因是由于脫貧后返貧?還是由于制度執(zhí)行加大力度后 “發(fā)現(xiàn)”的貧困人口?抑或由于某種自然的或制度的原因所造成的新貧困人口?這有待于進(jìn)一步加以研究。

2．低保金水平城市之間差距較大。圖 2顯示,各個城市低保金待遇標(biāo)準(zhǔn)總體上呈增幅趨勢,這說明隨著三級財政支出的增加,低保戶的收入有所上升,加大了脫貧的力度。但考察歷年各城市的低保待遇增幅情況,則發(fā)現(xiàn)低保金水平差距還是比較大的,這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是與 2007年相比,2008年低保金標(biāo)準(zhǔn)增幅較大,如淮北市、滁州市、馬鞍山市、巢湖市、黃山市;二是 2008年各城市之間的低保金水平相差較大。較高標(biāo)準(zhǔn)的城市有淮北市、滁州市、馬鞍山市、巢湖市、蕪湖市、銅陵市及黃山市接近或超過 250元,同比之下較低的城市如亳州市、宿州市、阜陽市、六安市在 160元左右。

3．低保金標(biāo)準(zhǔn)千差萬別。城鄉(xiāng)低保制度統(tǒng)籌是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們,制度的碎片化給未來制度的整合與轉(zhuǎn)軌會帶來很大的成本。目前安徽省城市低保金標(biāo)準(zhǔn)千差萬別,如圖 3所示。

根據(jù)圖 3,可以看出 2008年 17地級市中 130多個區(qū)縣的低保金大致分布在 160-280元之間,其中,以 200-250元區(qū)間值為最多。

圖3 安徽省城市低保金標(biāo)準(zhǔn)線分布情況 (2008年 12月)

四、安徽省農(nóng)村低保制度現(xiàn)狀與問題

早在 2005年,根據(jù)黨的十六大報告提出的 “有條件的地方,可以探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”這一要求,安徽省在淮南等市開展了探索建立農(nóng)村低保制度的試點(diǎn)工作?；茨显谌÷氏瘸雠_了 《淮南市農(nóng)村居民最低生活保障試行辦法》,對年人均收入低于 720元的農(nóng)村困難居民實(shí)施了低保,為在全省建立農(nóng)村低保制度積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。

(一)農(nóng)村低保制度的運(yùn)行狀況

1．制度保護(hù)。農(nóng)村居民最低生活保障制度是以保障農(nóng)村最貧困群眾基本生活、生存權(quán)利為目標(biāo)的社會救助制度。安徽省對納入農(nóng)村低保范圍的實(shí)行分類施保。各地都能根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況將保障對象大體分為二至三類,把喪失和嚴(yán)重缺乏勞動能力的應(yīng)保未保 “五保戶”、大病重殘、無生活來源的 (其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)能力的)、遭遇天災(zāi)人禍或其他原因造成家庭生活特別困難的作為保障重點(diǎn),給予政策傾斜和照顧。在辦理農(nóng)村低保的過程中,省民政廳堅持 “評議為主、測算為輔”的原則,受到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的肯定。各地區(qū)嚴(yán)把入口關(guān),堅持 “四不準(zhǔn)”和 “三不納入”制度。即：不準(zhǔn)暗箱操作,不準(zhǔn)優(yōu)親厚友,不準(zhǔn)平均分配,不準(zhǔn)敷衍塞責(zé);居住條件好有隱性收入的不納入,不經(jīng)村委會評議和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體研究、沒有公示的不納入,具有自救能力而好逸惡勞者不納入。在村委進(jìn)行民主評議時,突出 “窮中選窮”。

2．總體狀況。安徽省農(nóng)村低保制度全面運(yùn)行的兩年來,取得了很大的成就。在覆蓋面、待遇水平、財政資金支付等方面都呈逐年增加趨勢,參見表 1。

表 1 安徽省農(nóng)村低保制度運(yùn)行狀況

3．各市保障人數(shù)。兩年來,安徽省各市的農(nóng)村低保覆蓋人數(shù)有增也有減,具體情況如圖 4所示。

圖 4 安徽省農(nóng)村低保人數(shù)占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘谋壤?/p>

4．農(nóng)村低保金支出總額。2007、2008年 17個地級市農(nóng)村低保金財政支出情況如圖 5所示。

圖 5 安徽省農(nóng)村低保金財政支出比較

(二)農(nóng)村低保制度存在的問題

安徽省農(nóng)村低保制度的實(shí)施對解決困難群體的生存、維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定都取到了很大的積極作用。但從目前來看農(nóng)村低保制度還存在著一定的問題。

1．各地低保擴(kuò)面工作進(jìn)展不均衡。結(jié)合圖 4,可以看出各個市農(nóng)村在 2008年低保人數(shù)的比例都有增幅,但為了確切地了解各地增幅狀況,我們據(jù)此繪制出各市農(nóng)村低保擴(kuò)面率圖 (參見圖 6)。

圖 6 安徽省農(nóng)村低保擴(kuò)面率比較

圖 6顯示,農(nóng)村低保擴(kuò)面率在 10%以下的城市占 8個,將近一半,有幾個市擴(kuò)面率在 5%以下,如淮南市、馬鞍山市、安慶市及黃山市,甚至有個別市 (銅陵市)擴(kuò)面率為負(fù)值,最高的與最低的相差 30多個百分點(diǎn)。根據(jù)農(nóng)村低保人數(shù)比例的散點(diǎn)分布圖 (見圖 7),我們發(fā)現(xiàn),2007年農(nóng)村低保制度在全省全面建立時,低保人數(shù)的比例無規(guī)律可循;但到 2008年農(nóng)村低保擴(kuò)面之際,這個比例各市基本上在 3．5%左右,也就是說,原先比例低的提高了增幅比例,而原先比例高的則放慢了擴(kuò)面速度。這種現(xiàn)象與在各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平條件下 “應(yīng)保盡?！钡脑瓌t相違背。

2．一些地區(qū)財政支出增加,但人均低保金卻相對降低。從圖 5可以看出,2008年各地農(nóng)村低保財政支出都普遍增加了。但參照圖 6,發(fā)現(xiàn)有些地區(qū)低保擴(kuò)面率增幅很大,但財政支出的增幅卻不是最高的,顯然,該地區(qū)低保戶人均救助金待遇相對降低了,如淮北市、亳州市、蚌埠市以及蕪湖市等。

3．低保準(zhǔn)入機(jī)制還有待健全。安徽省農(nóng)村低保雖然執(zhí)行“測算為輔”的原則,但農(nóng)村居民的收入難以核算,就糧食收入而言,存在因人而異 (生產(chǎn)技術(shù)與追加生產(chǎn)成本不一樣)、因地而異 (各地市場價格不一樣)、因時而異 (農(nóng)產(chǎn)品價格升降在不同年月不一樣)等方面的收入差。如果再加上民主評議的主觀性、范圍性,人情保、騙保發(fā)生概率可能較大②。因此,有些地區(qū)為了省事,就干脆采取人為分戶、搞平均主義的錯誤做法。

圖 7 安徽省農(nóng)村低保人數(shù)比例的散點(diǎn)分布圖

五、安徽省城鄉(xiāng)低保 “三類型區(qū)”統(tǒng)籌模式的構(gòu)建

上述研究表明,現(xiàn)階段安徽省各個城市和農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)大不相同,各有各的標(biāo)準(zhǔn)線,以及存在的諸多問題,顯然不利于城鄉(xiāng)低保制度的統(tǒng)籌。我國社會保障專家鄭功成教授研究指出［7］：最低生活保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)當(dāng)成為整個社會救助體系建設(shè)并走向完善的第一步。到 2012年,逐步完善現(xiàn)在的城鄉(xiāng)低保制度,達(dá)到 “應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo);同時,要提高低保待遇標(biāo)準(zhǔn),目前全國農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)不到城鎮(zhèn)居民低保標(biāo)準(zhǔn)的 1/4,有的地區(qū)僅僅達(dá)到1/5,這種巨大的差距應(yīng)當(dāng)持續(xù)縮小,這一階段應(yīng)將該差距由目前的 4：1縮小到 3：1以內(nèi),這是一個重要目標(biāo)。下一步從 2013—2020年,城鄉(xiāng)低保要統(tǒng)籌發(fā)展,實(shí)現(xiàn)綜合型救助制度定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。這一階段應(yīng)當(dāng)將城鄉(xiāng)困難居民的生活救助水平差距顯著縮小,從現(xiàn)在的 4∶1縮小到 2∶1。

鑒于此,目前到 2012年是安徽省城鄉(xiāng)低保制度的各自完善時期,而到 2013年安徽省城鄉(xiāng)低保就進(jìn)入了統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵時期。浙江、重慶等地在城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌上雖然已經(jīng)先行一步,主要集中在制度統(tǒng)一、管理統(tǒng)一等方面,但在低保待遇統(tǒng)籌上還沒有方案?；诎不帐〉慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平,經(jīng)過5年發(fā)展 (2009—2013),財政收入的支付實(shí)力應(yīng)該大幅增強(qiáng)。況且,安徽省城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌是分步進(jìn)行的,第一步是在城市和農(nóng)村實(shí)施 “三類型區(qū)”低保模式,第二步是在時機(jī)成熟前提下實(shí)施不分城鄉(xiāng)、分區(qū)域的 “三類型區(qū)”低保模式。

(一)城市低保 “三類型區(qū)”模式

1．城市低保標(biāo)準(zhǔn)分類。這里,以安徽省城市低保發(fā)展較快的近四年數(shù)據(jù)來分析城市低保標(biāo)準(zhǔn)的具體分類情況。結(jié)合各年度安徽省各市低保標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù),制成散點(diǎn)分布圖 (參見圖8—圖 11),以此確定三類型區(qū)的低保線區(qū)間值。再運(yùn)用SPSS13．0分析出每年高 (一類型區(qū))、中 (二類型區(qū))、低(三類型區(qū))低保線的均值。

安徽省城市低保標(biāo)準(zhǔn)情況見表 2所列。

表 2 安徽省城市低保標(biāo)準(zhǔn)分類情況 單位：元/月

圖8 安徽省城市低保線分布 (2005年)

圖9 安徽省城市低保線分布 (2006年)

圖 10 安徽省城市低保線分布 (2007年)

圖 11 安徽省城市低保線分布 (2008年)

2．城市低保標(biāo)準(zhǔn)增幅變化。根據(jù)表 2三類型區(qū)的均值,可以計算出每年三類型區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)的增幅情況,結(jié)果如表 3所示。

表 3 安徽省城市低保標(biāo)準(zhǔn)歷年增幅情況 (%)

3．城市 “三類型區(qū)”低保標(biāo)準(zhǔn)線。假定我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行正常,在通貨膨脹、物價指數(shù)變化不大的前提下,運(yùn)用城市低保標(biāo)準(zhǔn)增幅的平均值來計算出 2013年三個類型區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)。這樣,就可以運(yùn)用如下公式：

其中,M代表求值年份城市低保標(biāo)準(zhǔn)線均值;a代表起始年份城市低保標(biāo)準(zhǔn)均值;r代表每一類型區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)平均增幅率;n代表求值年份與起始年份之間的差。

下移持續(xù)時間達(dá)到0.08 s,或ST波段出現(xiàn)J點(diǎn)型的下移,下移距離至少為0.2 m V;②ST波段出現(xiàn)異常抬高,抬高段呈弓背向上型,且對應(yīng)的ST波段出現(xiàn)壓低。

由公式 (1)可計算,2013年安徽省城市 “三類型區(qū)”低保標(biāo)準(zhǔn)線均值：

(二)農(nóng)村低保 “三類型區(qū)”模式

1．農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)分類。相對于城市低保標(biāo)準(zhǔn)而言,農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)要少得多,一年也就幾百元。如表 1所示,低保在全國推行的 2007年安徽農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn) 683元/人?年,2008年為 860元/人?年,2009年為 1000元/人?年。但具體到各縣農(nóng)村,低保標(biāo)準(zhǔn)線也有差別,其差異結(jié)果如圖12、圖 13所示。

圖 12 安徽省農(nóng)村低保線分布 (2007年)

圖 13 安徽省農(nóng)村低保線分布 (2008年)

再運(yùn)用 SPSS13．0分析出每年農(nóng)村高 (一類型區(qū))、中(二類型區(qū))、低 (三類型區(qū))低保線的均值。隨著 2007年農(nóng)村低保在全國全面建立,2008年安徽省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)在中央、省財政大力支持下有了顯著提高 (體現(xiàn)了政策的功能),見表 4。以后還會有增幅,但可能難有如此大的比例。

表 4 安徽省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)分類情況 單位：元/年

2．農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)增幅測算。比照 2008年城市低保全年標(biāo)準(zhǔn)一、二、三類型區(qū)分別為 3156元 (263×12)、2712元(226×12)、2172元 (181×12),同年農(nóng)村低保三類型區(qū)標(biāo)準(zhǔn)線占城市低保標(biāo)準(zhǔn)線的比例則分別為 40%、32%、22%,這樣,農(nóng)村低保一、二、三類型區(qū)的平均增幅比例經(jīng)過計算分別為 2．5%、 2．1%、2．0%。

3．農(nóng)村 “三類型區(qū)”低保標(biāo)準(zhǔn)線。根據(jù)上述農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)增幅比例,同樣運(yùn)用公式一可以測算出 2013年農(nóng)村低保 “三類型區(qū)”標(biāo)準(zhǔn)線均值：

三類型區(qū)低保線 =486(1+2．0%)5=537(元 /年)這樣,安徽省到 2013年面向城市和農(nóng)村的兩個 “三類型區(qū)”低保模式就誕生了。分城鄉(xiāng)的 “三類型區(qū)”低保模式與安徽省城市、農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本上相適應(yīng)。

六、結(jié)束語

安徽省城市、農(nóng)村低保制度由從懸殊極大的待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌為分城鄉(xiāng)的 “三類型區(qū)”模式,這是社會救助制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的第一步。下一步就是在省級和市縣級財政收入逐步增加的情況下,實(shí)施不分城鄉(xiāng)、只分區(qū)域的 “三類型區(qū)”低保統(tǒng)籌模式。其類型區(qū)的劃分可以依據(jù)各地區(qū)財政收入的高、中、低檔來定位。這符合經(jīng)濟(jì)梯度發(fā)展理論,也符合安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀。低保 “三類型區(qū)”統(tǒng)籌模式的實(shí)施,省級財政主要是加強(qiáng)對二、三類型區(qū)的低保投入,經(jīng)濟(jì)落后的三類型區(qū)低保對中央和省級財政的依賴度較高。一類型區(qū)的低保可以依靠市縣級財政投入,省級財政適當(dāng)補(bǔ)貼。

分城鄉(xiāng)的 “三類型區(qū)”低保模式和分區(qū)域的 “三類型區(qū)”低保模式是城市和農(nóng)村低保制度統(tǒng)籌的兩個漸進(jìn)階段,其目的都是在明確財政責(zé)任的前提下,擴(kuò)大低保覆蓋面,讓更多的困難城鄉(xiāng)居民受益,實(shí)現(xiàn) “應(yīng)保盡?！?以結(jié)束目前城鄉(xiāng)低保待遇千差萬別的窘境,同時,也相應(yīng)地簡化了繁瑣的申領(lǐng)程序和降低了行政管理的成本。截止 2009年上半年,安徽省農(nóng)村低保對象占農(nóng)村地區(qū)居民總數(shù)的 4%左右。隨著安徽經(jīng)濟(jì)的增長和社會的發(fā)展,到 2013年分城鄉(xiāng)的“三類型區(qū)”低保模式啟動后,力爭逐步達(dá)到 5%。再到全省分區(qū)域的 “三類型區(qū)”低保模式推行,就進(jìn)一步縮小與城市最低生活保障線的差距,最終接近或達(dá)到城市居民最低生活保障覆蓋面,完全實(shí)現(xiàn)全省城鄉(xiāng)低保體系的統(tǒng)籌。

以安徽省為例的 “三類型區(qū)”城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌模式是一種創(chuàng)新,對中西部省份應(yīng)該有借鑒價值。中西部省份在參照這個模式的基礎(chǔ)上,根據(jù)自己的省情區(qū)情,因地制宜,制定出合理的低保標(biāo)準(zhǔn)線。醫(yī)療救助、住房救助等救助項目可以循此路徑。這樣,到 2020年前后,全國以城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌為核心的社會救助制度統(tǒng)籌的目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)。

［注 釋］

① 雖然 “城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”不是 “城鄉(xiāng)統(tǒng)一”,但在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的情況下,一方面,多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村低保金水平相比過去與城市低保金的差距逐漸縮小,另一方面,低保金較低的落后地區(qū)低保戶有權(quán)利分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果,其生存保障亦應(yīng)體現(xiàn)政府財政責(zé)任,須加大財政投入,使該地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)得到提高,以縮小與其他地區(qū)的差距。因此,城鄉(xiāng)低保制度統(tǒng)籌的一個重要方面就是城鄉(xiāng)有一定差別的低保待遇統(tǒng)籌,而絕不是目前各地低保金水平千差萬別的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

② 有些學(xué)者采用西方的研究觀點(diǎn),認(rèn)為基于 “家計審查”的低保準(zhǔn)入制度有損申請者的尊嚴(yán)。筆者對此不敢茍同,據(jù)筆者在一些農(nóng)村的調(diào)研發(fā)現(xiàn),較大比例的申請者為了達(dá)到領(lǐng)取低保金的目的,不顧顏面地采取裝窮、哭窮以及行賄等手段。據(jù) 2009年 7月 23至 24日在中國人民大學(xué)由民政部社會救助司和中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心聯(lián)合舉辦的 “首屆全國社會救助研討會”上的專家發(fā)言,有些地方低保申請者千方百計獲得低保資格,并聲稱可放棄領(lǐng)取低保金,以騙取與低保資格相關(guān)的廉租房、就業(yè)等方面的福利待遇。

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