風(fēng)雨 60年 人民政協(xié)政治地位的再探討

周 清

(中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議北京市委員會(huì),北京 100005)

人民政協(xié)從成立自今,已整整走過(guò)了 60個(gè)春秋。在這 60年中,人民政協(xié)經(jīng)歷風(fēng)雨沉浮,艱難行進(jìn),其政治地位也在不斷變化?，F(xiàn)在,對(duì)人民政協(xié)的政治地位作簡(jiǎn)要回顧并就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討,對(duì)于我們認(rèn)識(shí)人民政協(xié)的政治地位、堅(jiān)持正確的政治方向、發(fā)展人民政協(xié)事業(yè)具有十分重要的意義。

一、人民政協(xié)政治地位的歷史回顧

人民政協(xié)是在中國(guó)共產(chǎn)黨的倡議下,在各民主黨派、各人民團(tuán)體以及無(wú)黨派民主人士的積極響應(yīng)下成立的。根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨最早提出的“五一”口號(hào),成立人民政協(xié)只是“討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì)”,但由于在當(dāng)時(shí)形勢(shì)下難以召開(kāi)人民代表大會(huì),所以在討論關(guān)于召開(kāi)新政協(xié)諸問(wèn)題協(xié)議草案時(shí),有人提議由新政協(xié)會(huì)議產(chǎn)生中央政府,這個(gè)提議得到中共的肯定[1],并逐漸成為大家的共識(shí)。這樣,人民政協(xié)就有了新的使命,即選舉產(chǎn)生中央人民政府。因此,在人民政協(xié)成立前夕,毛澤東、周恩來(lái)等人反復(fù)強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)的統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)和代行人大職權(quán)的職能,并將其寫(xiě)入《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《共同綱領(lǐng)》)。由于人民政協(xié)不僅是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織,而且代行人大職權(quán),這就確立了人民政協(xié)在國(guó)家政治生活中特殊的、法定的最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位。

1954年 9月,第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi),根據(jù)《共同綱領(lǐng)》規(guī)定,人民政協(xié)失去了代行人大職權(quán)的職能。在此情況下,“一種想法是,以為人大已經(jīng)召開(kāi)了,憲法已經(jīng)公布了,人民政協(xié)就沒(méi)有存在的必要了;另一種想法是,仍然把政協(xié)看做是政權(quán)機(jī)關(guān)?！盵2]對(duì)此,毛澤東說(shuō):“人民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān),有了人大,并不妨礙我們成立政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商?！盵3]“政協(xié)不僅是人民團(tuán)體,而且是各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān),是黨派性的機(jī)關(guān)?！盵4]

但是,人民政協(xié)的這種政治地位并沒(méi)有長(zhǎng)期堅(jiān)持下去,隨著 1957年反右派斗爭(zhēng)的開(kāi)始,人民政協(xié)的政治地位逐漸式微。政協(xié)各級(jí)地方委員會(huì)更被迫停了辦公。直到 1978年黨的十一屆三中全會(huì)后,鄧小平在全國(guó)政協(xié)五屆二次會(huì)議上發(fā)表重要講話,重申人民政協(xié)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質(zhì),明確了新時(shí)期人民政協(xié)的任務(wù)和作用。1982年修改憲法時(shí),人民政協(xié)的性質(zhì)、作用被莊嚴(yán)地載入憲法。1989年頒布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》,第一次以黨的文件的形式對(duì)這一制度作出明確規(guī)定。1993年,憲法修正案把“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”載入憲法,使這一制度上升為國(guó)家意志。2006年頒布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)指出:“人民政協(xié)是我國(guó)政治體制的重要組成部分,在我國(guó)政治生活中具有不可替代的作用”,進(jìn)一步明確了人民政協(xié)在我國(guó)政治體制中的政治地位。2007年,黨的十七大報(bào)告將人民政協(xié)與人民代表大會(huì)制度并列,作為“保證人民當(dāng)家作主”部分的重要內(nèi)容。2009年,胡錦濤同志在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立 60周年大會(huì)上的講話中明確指出:“人民政協(xié)成立 60年來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨始終高度重視和積極支持人民政協(xié)工作,堅(jiān)持把人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展納入黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展總體布局,推動(dòng)人民政協(xié)事業(yè)不斷發(fā)展壯大?！边@些都凸顯了人民政協(xié)在國(guó)家政治生活中所占有的重要的政治地位。

具體來(lái)說(shuō),人民政協(xié)的政治地位大致可以體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是在組織上,從中央到區(qū)縣,都設(shè)有與黨的系統(tǒng)、人大系統(tǒng)、政府系統(tǒng)平行的政協(xié)系統(tǒng),統(tǒng)稱(chēng)“四大班子”。二是在行政級(jí)別上,從中央到地方,各級(jí)政協(xié)均被列為與黨委、人大、政府平行的機(jī)關(guān),干部配備的行政級(jí)別相當(dāng),政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員為國(guó)家干部,辦公經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是在會(huì)議召開(kāi)上,每年的政協(xié)全會(huì)與人大全會(huì)同時(shí)召開(kāi),合稱(chēng)“兩會(huì)”,召開(kāi)方式也基本相同,都討論國(guó)家政治生活中的重大問(wèn)題,黨政主要負(fù)責(zé)人悉數(shù)出席。四是在工作內(nèi)容上,人民政協(xié)對(duì)政府提出的提案,如人大的建議一樣受到同等重視,政協(xié)委員到基層視察工作,受到地方行政機(jī)關(guān)同等接待,并匯報(bào)工作。

二、對(duì)人民政協(xié)政治地位質(zhì)疑的辨析

盡管如此,社會(huì)上仍然有人對(duì)人民政協(xié)的政治地位存在困惑。

一是關(guān)于人民政協(xié)是不是我國(guó)政治體制的重要組成部分的問(wèn)題。雖然,《憲法》序言中有關(guān)于人民政協(xié)地位的表述,政協(xié)章程中明確規(guī)定了人民政協(xié)的性質(zhì),即人民政協(xié)“是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織,是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu),是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式”,但仍然有人認(rèn)為,從本質(zhì)屬性上來(lái)說(shuō),人民政協(xié)是人民團(tuán)體,不具有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的屬性,不應(yīng)該納入政治體制范疇,不屬于國(guó)家政治體制的組成部分。

二是關(guān)于人民政協(xié)實(shí)際政治地位的問(wèn)題。有人認(rèn)為,雖然在國(guó)家制度層面規(guī)定人民政協(xié)在國(guó)家政治生活中有崇高的政治地位,但在實(shí)際政治生活中人民政協(xié)的政治地位并沒(méi)有那么高。人民政協(xié)的實(shí)際政治地位并沒(méi)有政治話語(yǔ)體系表述的那樣高。

透過(guò)這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),我們也能發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題,主要是,人民政協(xié)雖然在國(guó)家宏觀制度層面有相關(guān)規(guī)定,但在政治體系中缺乏準(zhǔn)確定位,缺乏具體明確的規(guī)定,致使宏觀制度難以通過(guò)具體體現(xiàn)形式落到實(shí)處,制約了人民政協(xié)職能和作用的充分發(fā)揮。例如,在國(guó)家政治運(yùn)行中,作為協(xié)商性機(jī)構(gòu),人民政協(xié)參與決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系中的哪個(gè)具體環(huán)節(jié),并沒(méi)有明確的制度規(guī)定。選舉民主和協(xié)商民主是我國(guó)兩大民主形式,作為協(xié)商民主的主渠道,人民政協(xié)在民主政治建設(shè)中發(fā)揮作用的途徑仍需探索。作為多黨合作的機(jī)構(gòu),人民政協(xié)在多黨合作的諸多渠道中占怎樣的地位,究竟哪些重大政治問(wèn)題必須在政協(xié)進(jìn)行協(xié)商仍需明確。作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織,人民政協(xié)在統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)中占怎樣的地位,在統(tǒng)戰(zhàn)工作中發(fā)揮怎樣的作用,仍需研究。類(lèi)似這樣關(guān)系人民政協(xié)政治地位的問(wèn)題,如果得不到很好的解決,很容易影響人們對(duì)人民政協(xié)的看法,形成錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

三、科學(xué)定位人民政協(xié)的政治地位

針對(duì)人們對(duì)人民政協(xié)政治地位的困惑,以及人民政協(xié)在實(shí)際政治生活中存在的問(wèn)題,我認(rèn)為,要堅(jiān)持和鞏固人民政協(xié)在國(guó)家政治生活中的政治地位,必須堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn),根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的發(fā)展,既堅(jiān)持正確的政治方向,又勇于大膽創(chuàng)新,通過(guò)制度化建設(shè)明確人民政協(xié)在國(guó)家政治生活中的科學(xué)定位。

首先,必須明確人民政協(xié)是我國(guó)政治體制的重要組成部分。這是一個(gè)方向性問(wèn)題,偏離這個(gè)政治方向,就會(huì)犯根本性的錯(cuò)誤。理解這個(gè)問(wèn)題,首先要明確政治體制的含義。政治體制,是“指那些社會(huì)的相互作用和制度,通過(guò)它們,一個(gè)社會(huì)作出的決定在多數(shù)時(shí)期內(nèi),被社會(huì)多數(shù)成員認(rèn)為具有約束力?！盵5]政治體制實(shí)際上是一個(gè)政治系統(tǒng),其組成要素之間具有某種天然的密切聯(lián)系。盡管從本質(zhì)屬性上來(lái)說(shuō),人民政協(xié)并不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),但它與各權(quán)力機(jī)關(guān)有著天然的密切聯(lián)系,實(shí)際上一直參與國(guó)家政治運(yùn)行過(guò)程,因而是國(guó)家政治體制的重要組成部分。如果說(shuō)人民政協(xié)因?yàn)槭侨嗣駡F(tuán)體性質(zhì)而被排除在政治體制之外,那么作為領(lǐng)導(dǎo)核心的中國(guó)共產(chǎn)黨同樣也是群眾性組織,是不是也要被排除在政治體制之外呢?顯然,無(wú)論是黨的系統(tǒng),還是人民政協(xié)系統(tǒng),都是我國(guó)政治體制的重要組成部分,這一點(diǎn)必須明確、必須堅(jiān)持。

其次,必須科學(xué)定位人民政協(xié)的政治地位。根據(jù)毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤等歷代中央領(lǐng)導(dǎo)人的講話,有一點(diǎn)是非常明確的,那就是人民政協(xié)是協(xié)商性機(jī)關(guān),不能成為權(quán)力機(jī)關(guān),不能向兩院制方向發(fā)展。在防止人民政協(xié)權(quán)力化的前提下,從國(guó)家總體政治發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā),應(yīng)確立人民政協(xié)與人民代表大會(huì)同等的政治地位。要從政治制度、政治體制兩個(gè)層面認(rèn)識(shí)和把握人民政協(xié)的這種政治地位。一是在政治制度層面,要堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度,這項(xiàng)基本政治制度和人民代表大會(huì)制度的根本政治制度同等重要、不可偏廢,而人民政協(xié)是實(shí)行這項(xiàng)基本政治制度的重要政治形式和組織形式。二是在政治體制層面,要堅(jiān)持人民政協(xié)是我國(guó)政治體制的重要組成部分,它與政治體制的其他部分,如黨委、人大、政府等,互為補(bǔ)充、相輔相成,共同構(gòu)成了我國(guó)基本政治框架。

再次,必須將人民政協(xié)的政治地位具體化、制度化。無(wú)論在基本政治制度層面,還是在政治體制層面,人民政協(xié)的政治地位都是很高的,但是要將這種政治地位落到實(shí)處,還需要通過(guò)制度規(guī)定將人民政協(xié)具體化到政治運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。換言之,人民政協(xié)的政治地位必須通過(guò)具體的制度形式來(lái)體現(xiàn)和保證。從近年來(lái)中央文件要求和實(shí)際形勢(shì)發(fā)展來(lái)看,人民政協(xié)的政治地位至少可以從以下幾個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)。

一是參與政治運(yùn)行體系中的政治決策環(huán)節(jié)。黨的十七大報(bào)告提出,要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”;《意見(jiàn)》指出“人民政協(xié)的政治協(xié)商是黨和國(guó)家實(shí)行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)”,“把政治協(xié)商納入決策程序,就國(guó)家和地方的重要問(wèn)題在決策之前和決策執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行協(xié)商,是政治協(xié)商的重要原則”;胡錦濤同志在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立 60周年大會(huì)上的講話中再次強(qiáng)調(diào),要“規(guī)范協(xié)商內(nèi)容,豐富協(xié)商形式和層次,切實(shí)把政治協(xié)商納入決策程序。”因此,把人民政協(xié)的政治協(xié)商納入決策程序勢(shì)在必行。要進(jìn)一步研究把人民政協(xié)的政治協(xié)商納入決策程序的內(nèi)容、途徑和形式,制定《人民政協(xié)政治協(xié)商法》,從法律上規(guī)定國(guó)家和地方的重要問(wèn)題在決策之前和決策執(zhí)行過(guò)程中必須到政協(xié)協(xié)商,使之成為政治決策的必經(jīng)環(huán)節(jié),從而形成“黨委動(dòng)議——政協(xié)協(xié)商——人大決策——政府執(zhí)行”的政治運(yùn)行模式。需要注意的是,盡管制定相關(guān)法律,但也不意味著政協(xié)機(jī)關(guān)的權(quán)力化,這在某種意義上只是使人民政協(xié)的政治協(xié)商更加規(guī)范,政治運(yùn)行模式更加科學(xué)合理。人民政協(xié)行使的是協(xié)商權(quán),是軟權(quán)力,而非剛性權(quán)力。

二是參與政治運(yùn)行體系中的政治監(jiān)督環(huán)節(jié)。人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分,它是通過(guò)提出意見(jiàn)、批評(píng)、建議的方式開(kāi)展的政治監(jiān)督。要貫徹黨的十七大精神、《意見(jiàn)》精神和胡錦濤同志在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立 60周年大會(huì)上的講話精神,研究制定《人民政協(xié)民主監(jiān)督法》,規(guī)定民主監(jiān)督的內(nèi)容、程序、途徑等內(nèi)容,推進(jìn)民主監(jiān)督的法制化,保證人民政協(xié)參與政治運(yùn)行中的監(jiān)督環(huán)節(jié)。要繼續(xù)探索和完善民主監(jiān)督機(jī)制,暢通民主監(jiān)督渠道,創(chuàng)新民主監(jiān)督形式。要加強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督與社會(huì)新聞?shì)浾摫O(jiān)督的協(xié)調(diào)配合,通過(guò)新聞?shì)浾摫O(jiān)督擴(kuò)大政協(xié)民主監(jiān)督的影響,提高民主監(jiān)督質(zhì)量和成效。同樣,盡管制定民主監(jiān)督法,也不意味著人民政協(xié)的權(quán)力化,而是更加突顯人民政協(xié)民主監(jiān)督的地位和作用。

三是確立作為協(xié)商民主主渠道的地位?！叭嗣裢ㄟ^(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商,盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn),是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式?！眳f(xié)商民主有多種表現(xiàn)形式,一般認(rèn)為,人民政協(xié)是協(xié)商民主的主渠道。人民政協(xié)不僅要在履職中始終堅(jiān)持平等協(xié)商、平等議事、求同存異、體諒包容的原則,堅(jiān)持“三不主義”,鼓勵(lì)暢所欲言,而且要建立界別公開(kāi)推薦委員制度、委員聯(lián)系界別群眾制度、委員在政協(xié)會(huì)議發(fā)言免責(zé)制度、政協(xié)非秘密會(huì)議公開(kāi)制度等等。只有通過(guò)制度化建設(shè),人民政協(xié)的民主才能真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái),人民政協(xié)才能確立在諸多協(xié)商民主形式中的主渠道地位,并通過(guò)發(fā)揮示范效應(yīng),推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展,為建設(shè)社會(huì)主義政治文明作出更大貢獻(xiàn)。

四是確立在多黨合作中的重要平臺(tái)地位。人民政協(xié)的成立,標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的確立。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義政黨制度,在實(shí)際政治生活中,中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派是親密友黨關(guān)系,合作的途徑很多,但人民政協(xié)作為多黨合作的重要機(jī)構(gòu),是目前我國(guó)唯一一個(gè)可以政黨名義活動(dòng)的政治機(jī)構(gòu)。因此,要充分利用這個(gè)組織特點(diǎn),認(rèn)真貫徹《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》、《中共中央關(guān)于鞏固和壯大新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見(jiàn)》等中央文件精神,研究和創(chuàng)新在政協(xié)進(jìn)行多黨合作的途徑和方式,爭(zhēng)取各民主黨派的信任,使其將重大問(wèn)題拿到政協(xié)與中共協(xié)商,重要意見(jiàn)建議通過(guò)政協(xié)提出,從而確立人民政協(xié)在多黨合作中的重要平臺(tái)地位。

五是確立在統(tǒng)一戰(zhàn)線中的組織核心地位。自人民政協(xié)成立后,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線就有了組織形式,因此,人民政協(xié)的根本性質(zhì)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。但黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線是非常廣泛的,黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作要靠各條戰(zhàn)線的同志來(lái)做。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織,匯集著各黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層的代表人物,在這些人的周?chē)季奂芏嗳嗣袢罕?這些代表人物對(duì)其聯(lián)系的群眾具有很大的影響力。團(tuán)結(jié)這些代表人物,通過(guò)他們?nèi)ヂ?lián)系群眾,做群眾工作,更能調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性,把各方面智慧和力量凝聚到黨和國(guó)家事業(yè)中來(lái)。因此,人民政協(xié)要牢牢把握?qǐng)F(tuán)結(jié)和民主兩大主題,緊緊圍繞黨和國(guó)家工作大局,繼續(xù)扎實(shí)有效地履行好政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能,切實(shí)發(fā)揮好協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局的重要作用,以自身工作的實(shí)效,增強(qiáng)政協(xié)的凝聚力和號(hào)召力,增強(qiáng)委員對(duì)政協(xié)的歸屬感,從而確立在統(tǒng)一戰(zhàn)線中的組織核心地位,以協(xié)助黨做好統(tǒng)戰(zhàn)工作,結(jié)成最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線,服務(wù)于中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展。

[1] 陳一然.親歷共和國(guó) 60年——?dú)v史進(jìn)程中的重大事件與決策[M].北京:人民出版社,2009.6-7.

[2][3][4] 中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)研究室,中共中央文獻(xiàn)研究室第四編研部編.老一代革命家論人民政協(xié)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,1997.186,183,184.

[5] 戴維·米勒,韋農(nóng)·波格丹諾著,鄧正來(lái)譯.布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2002.621.