中美歐汽車零部件爭(zhēng)端案評(píng)析

楊榮珍

中美歐汽車零部件爭(zhēng)端案是中國(guó)作為被訴方完整經(jīng)歷了WTO爭(zhēng)端解決所有程序而結(jié)案的第一個(gè)案件,雖然最終中國(guó)采取的措施被裁定違反WTO規(guī)則而被迫對(duì)該措施進(jìn)行了調(diào)整,但該案所涉及的爭(zhēng)端事項(xiàng)、爭(zhēng)端各方采取的策略等對(duì)我國(guó)今后應(yīng)對(duì)類似案件仍具有重要借鑒意義。

一、案情簡(jiǎn)介

2006年3月30日,歐盟和美國(guó)向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提出就“中國(guó)汽車零部件的進(jìn)口措施”進(jìn)行磋商(案件編號(hào):DS339、DS340)。被訴措施包括:2004年5月21日國(guó)家發(fā)改委8號(hào)令關(guān)于汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策;2005年4月1日開始實(shí)施的海關(guān)總署令第125號(hào)《構(gòu)成整車特征的汽車零部件進(jìn)口管理辦法》;2005年4月1日生效的海關(guān)總署公告2005年第4號(hào)《進(jìn)口汽車零部件構(gòu)成整車特征核定規(guī)則》。上述三項(xiàng)法規(guī)確立了對(duì)在中國(guó)市場(chǎng)上銷售的某些汽車型號(hào)整車中使用的進(jìn)口零部件征收稅費(fèi)的制度,對(duì)于“構(gòu)成整車特征的進(jìn)口零部件”,征收與進(jìn)口整車相同的25%的“關(guān)稅”;對(duì)于不構(gòu)成整車的進(jìn)口零部件,則征收10%的關(guān)稅。是否構(gòu)成“整車特征的進(jìn)口零部件”,以進(jìn)口零部件的價(jià)值是否達(dá)到整車價(jià)值的60%作為標(biāo)準(zhǔn)。

歐盟和美國(guó)認(rèn)為,中國(guó)的相關(guān)措施對(duì)進(jìn)口汽車零部件構(gòu)成了歧視,違反了:(1)《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》(TRIMS)第2條;(2)《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(GATT1994)第2條第1款、第3條第2、4、5款、第11條第1款;(3)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》(SCM)第3條1、2款;以及(4)《中國(guó)加入議定書》第1條第2款和第7條第3款,及《中國(guó)加入工作組報(bào)告》第93、203條的規(guī)定。2006年4月13日,加拿大也就上述措施提出磋商請(qǐng)求(DS342)。

由于磋商沒有達(dá)成結(jié)果,2006年9月15日,美、歐、加提出設(shè)立專家組請(qǐng)求。2007年1月9日,世貿(mào)組織總干事拉米指定專家組成員,專家組成立。2008年7月18日,專家組完成裁決報(bào)告,認(rèn)定中國(guó)采取的措施違反了GATT1994第3條的國(guó)民待遇規(guī)定和《中國(guó)加入工作組報(bào)告書》第93條的承諾。出于“司法經(jīng)濟(jì)” (Judicial economy)考慮,專家組未對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)是否違反TRIMS、SCM進(jìn)行審理。中方于2008年9月15日向爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提出上訴。上訴機(jī)構(gòu)于2008年12月15日完成上訴審查,提出報(bào)告。上訴機(jī)構(gòu)維持了專家組關(guān)于中國(guó)采取措施違反GATT1994第3條國(guó)民待遇規(guī)定的裁決,但認(rèn)為中方措施不違反《中國(guó)加入工作組報(bào)告書》第93條的承諾,并建議中國(guó)采取行動(dòng)使被訴措施符合其在GATT1994下的承諾義務(wù)。

2009年8月28日,中國(guó)工業(yè)和信息化部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合簽發(fā)10號(hào)令,對(duì)《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中的“進(jìn)口管理”部分做出修改,并從9月1日起實(shí)施。修改的核心內(nèi)容,就是不再執(zhí)行從2005年4月1日開始實(shí)施的《構(gòu)成整車特征的汽車零部件進(jìn)口管理辦法》。至此,中方完全履行了WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的裁決。

二、案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)及裁決內(nèi)容

雖然該案申訴方提出的主張涉及多項(xiàng)WTO規(guī)則,但最終爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在兩個(gè)方面:中國(guó)采取的措施是否違反GATT1994和是否違背中國(guó)入世承諾。

(一)涉案措施是否違反GATT1994

申訴方認(rèn)為中國(guó)采取的措施違反了GATT1994的兩個(gè)條款:第2條和第3條,GATT1994第2條是有關(guān)按照關(guān)稅減讓表履行關(guān)稅減讓義務(wù)的規(guī)定,第3條是關(guān)于國(guó)內(nèi)稅費(fèi)征收、允許的數(shù)量限制以及影響國(guó)內(nèi)銷售、購(gòu)買、運(yùn)輸、分銷和使用要求的國(guó)民待遇規(guī)則。中方則主張?jiān)摯胧儆贕ATT1994第2條允許的“邊境措施”而非受GATT1994第3條約束的“國(guó)內(nèi)措施”, 而作為邊境措施其目的在于限制規(guī)避關(guān)稅的行為。作為關(guān)稅措施,中方認(rèn)為被訴措施沒有違反關(guān)稅減讓承諾。同時(shí)中國(guó)采取的措施也符合WTO其他成員規(guī)制規(guī)避關(guān)稅行為的習(xí)慣做法。申訴方指控中方措施同時(shí)違反GATT第2條和第3條,說明其在認(rèn)定該措施屬關(guān)稅措施或國(guó)內(nèi)稅措施上存在自相矛盾。

專家組對(duì)上述爭(zhēng)議問題做出了裁決:首先,關(guān)于爭(zhēng)議措施屬于“邊境措施”還是“國(guó)內(nèi)措施”,專家組根據(jù)以下幾方面的重要法律特征認(rèn)定中國(guó)的措施屬于國(guó)內(nèi)措施而非普通關(guān)稅:(1)付費(fèi)義務(wù)產(chǎn)生于汽車零部件進(jìn)入中國(guó)關(guān)稅區(qū)并且被加工成汽車之后;(2)支付費(fèi)用的通常是汽車生產(chǎn)商而非進(jìn)口商;(3)費(fèi)用的課加是根據(jù)進(jìn)口零部件的使用情況來確定。即費(fèi)用支付不是基于本批零部件進(jìn)入關(guān)稅區(qū)的情形,而是基于其他國(guó)家或進(jìn)口商的其他零部件或國(guó)產(chǎn)零部件,與本批進(jìn)口零部件的后續(xù)共同在一種車型中的使用情況;(4)同一船舶或同一容器裝載的完全相同的汽車零部件可能因?yàn)楸挥糜诘能囆筒煌n以不同的稅率;(5) 決定是否征收費(fèi)用的不是進(jìn)口時(shí)的申報(bào),而是汽車整車裝配/生產(chǎn)完成后的稅務(wù)申報(bào)。進(jìn)口時(shí)的申報(bào)并不決定或必然影響涉案措施規(guī)定收費(fèi)的最終是否適用。

其次,被訴措施所規(guī)定的規(guī)則限制了依據(jù)關(guān)稅稅則中的汽車散件類產(chǎn)品進(jìn)口的汽車零件在進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)后的使用,被訴措施違反了GATT1994第3條關(guān)于國(guó)內(nèi)稅費(fèi)和法律法規(guī)及國(guó)內(nèi)要求方面的國(guó)民待遇規(guī)則,因?yàn)橹袊?guó)對(duì)進(jìn)口汽車零件征收的費(fèi)用超過對(duì)國(guó)內(nèi)同類產(chǎn)品(汽車零件)征收的費(fèi)用,并且這種針對(duì)進(jìn)口汽車零件實(shí)施的措施使得進(jìn)口零件的待遇低于中國(guó)國(guó)內(nèi)同類汽車零件,同時(shí)構(gòu)成了對(duì)進(jìn)口汽車零部件使用的限制。

專家組的上述裁決在上訴程序中得到了上訴機(jī)構(gòu)的支持。上訴機(jī)構(gòu)舉了一個(gè)例子對(duì)其裁決加以說明:在汽車生產(chǎn)商不直接進(jìn)口零部件,而是從國(guó)內(nèi)其他獨(dú)立的第三方供應(yīng)商處購(gòu)買零部件的情況下,該第三方進(jìn)口這些零部件的清關(guān)費(fèi)用為10%的關(guān)稅;然而同樣的零部件可能在裝配后被課加25%的稅費(fèi)一一如果它們被出售給一個(gè)汽車生產(chǎn)商并且被裝配到達(dá)到涉案措施規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的車型上。顯然,這增加了使用進(jìn)口零部件的汽車生產(chǎn)商的成本負(fù)擔(dān)。

(二)涉案措施是否違背中國(guó)入世承諾

關(guān)于涉案措施是否違背中國(guó)入世承諾的爭(zhēng)議主要集中于是否違背《中國(guó)加入工作組報(bào)告書》第93段的規(guī)定。該段的規(guī)定是:“有關(guān)汽車零件關(guān)稅待遇的問題,中國(guó)代表確認(rèn)未對(duì)汽車的成套散件和半成套散件設(shè)立關(guān)稅稅號(hào)。如中國(guó)設(shè)立此類稅號(hào),則關(guān)稅將不超過10%?！鄙暝V方認(rèn)為,中國(guó)對(duì)“構(gòu)成整車特征的零部件”征收25%的關(guān)稅,違反了上述承諾。

專家組的裁決指出:中國(guó)的被訴措施列明將全散件和半散組裝套件按照25%征收關(guān)稅的做法,在事實(shí)上創(chuàng)造了一個(gè)關(guān)稅分類;《中國(guó)海關(guān)2005年進(jìn)出口關(guān)稅》中提到了全散組裝套件和半散組裝套件這樣的名詞而且在實(shí)踐中也要求報(bào)關(guān)聲明對(duì)全散件和半散件按照機(jī)動(dòng)車分類,這些事實(shí)表明,中國(guó)海關(guān)實(shí)踐中存在全散組裝件和半散組裝件的分類,專家組認(rèn)為,對(duì)事實(shí)上存在的這種關(guān)稅分類產(chǎn)品按照25%征收關(guān)稅就是違反了《中國(guó)加入工作組報(bào)告書》第93段的承諾。

上訴機(jī)構(gòu)對(duì)該問題的裁決則否定了專家組的上述判斷。中方在上訴中指出,我國(guó)在《構(gòu)成整車特征的汽車零部件進(jìn)口管理辦法》中并沒有直接規(guī)定全散件(CKD)和半散件(SKD)的進(jìn)口關(guān)稅率,而是使用了“構(gòu)成整車特征”一詞,只有在符合《辦法》規(guī)定的三條標(biāo)準(zhǔn)之一時(shí),方適用整車稅率。上訴機(jī)構(gòu)基本認(rèn)同這一主張,指出:被訴措施中對(duì)“構(gòu)成整車特征的零部件”征收25%關(guān)稅的規(guī)定并不屬于《中國(guó)加入工作組報(bào)告書》第93條關(guān)于“如果創(chuàng)造全散件和半散件的關(guān)稅分類,則其稅率不能超過10% ”規(guī)定中所指的“全散件”和“半散件”的關(guān)稅分類,因此中國(guó)的措施并沒有違反《報(bào)告》第93條的規(guī)定。換言之,上訴機(jī)構(gòu)不同意專家組將中國(guó)的措施分成適用普通關(guān)稅規(guī)則的一般零件和適用于全散件和半散件的《報(bào)告》第93段規(guī)定的兩種情況,認(rèn)為根據(jù)被訴措施的文字規(guī)定,“全散組裝件和半散組裝件”不屬于被訴措施執(zhí)行范圍內(nèi)的一類產(chǎn)品,因此在上訴機(jī)構(gòu)的裁決意見中,中方的被訴措施中所涉及的汽車零件都屬于普通的汽車零件,應(yīng)當(dāng)適用于GATT1994關(guān)于普通關(guān)稅和國(guó)民待遇的規(guī)則。

三、案例評(píng)析

如上所述,雖然中方在爭(zhēng)端解決程序中的部分主張得到WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的支持,但在關(guān)鍵的爭(zhēng)議焦點(diǎn)即爭(zhēng)議措施是否屬于“國(guó)內(nèi)措施”、是否違反國(guó)民待遇原則的問題上,專家組和上訴機(jī)構(gòu)均支持了申訴方的主張,導(dǎo)致中方最終敗訴并被迫修改了相關(guān)法規(guī)規(guī)定。作為中國(guó)“入世”后被訴爭(zhēng)端解決的第一案,該案對(duì)今后我國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域制定產(chǎn)業(yè)政策和法律法規(guī)、應(yīng)對(duì)貿(mào)易爭(zhēng)端等方面具有重要的借鑒與啟示。

第一,申訴方要指控的焦點(diǎn)問題可能只有一個(gè),但會(huì)將與此有關(guān)的WTO規(guī)則盡可能多地列舉出來。例如,本案中,申訴方不僅指控中國(guó)的措施違反GATT1994第2條、第3條,同時(shí)也指出中方措施違反了TRIMS、SCM等協(xié)議以及中國(guó)的入世承諾。有學(xué)者指出,這是一種“寧可錯(cuò)用一千,不可放過一條”的策略。首先,指控中國(guó)措施同時(shí)違反GATT1994第2條、第3條,說明申訴方在認(rèn)定該措施屬于關(guān)稅措施還是國(guó)內(nèi)措施上最初也存在矛盾,因?yàn)檫@兩個(gè)條款約束的對(duì)象分別是關(guān)稅措施和國(guó)內(nèi)措施。在案件審理過程中,由于中方主張?jiān)摯胧儆陉P(guān)稅措施,并且證明該措施未違反GATT1994第2條的規(guī)定,申訴方才逐漸將申辯的重點(diǎn)放在了論證該措施屬于國(guó)內(nèi)措施并且違反國(guó)民待遇原則上來。其次,將被訴措施與TRIMS、SCM等協(xié)議拉到一起實(shí)屬勉強(qiáng),但申訴方提出的這些主張中方又不得不認(rèn)真應(yīng)對(duì),增加了很大的應(yīng)訴負(fù)擔(dān)。本案中申訴方的這一策略值得我國(guó)借鑒,在對(duì)其他成員提起WTO爭(zhēng)端解決案件時(shí),可以將與爭(zhēng)議問題有直接關(guān)系或間接關(guān)系的協(xié)議盡可能多地列舉出來,以期在某一點(diǎn)上能取得突破。

第二,國(guó)內(nèi)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)在制定法律、法規(guī)時(shí),應(yīng)爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)“事前審查”,以防被他國(guó)投訴時(shí)造成被動(dòng)。WTO爭(zhēng)端解決程序中爭(zhēng)議的對(duì)象主要包括兩類:一是法律、法規(guī)、規(guī)章等法律文件;二是行政機(jī)關(guān)采取的某些措施和行為。從我國(guó)加入WTO后被其他成員投訴的事項(xiàng)來看,有很大部分屬于法律、法規(guī),這是因?yàn)橐环矫孢@些法律文件是普遍適用的,對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的影響較大;另一方面在于法律文件是以文字載體固定下來并需要對(duì)社會(huì)公眾公布的,便于申訴方仔細(xì)研究其內(nèi)容與文字,從中找出不符合WTO規(guī)則之處。而我國(guó)每年制定實(shí)施的法律、法規(guī)數(shù)量眾多,特別是由各行政部門制定的法規(guī)、規(guī)章,不可能要求其制定者都能熟悉并掌握WTO規(guī)則,以事先判斷其制定的法規(guī)是否有違反WTO規(guī)則之處。因此,我國(guó)有必要建立一種相關(guān)法律、法規(guī)的“事前審查”機(jī)制,在其出臺(tái)前,由精通WTO相關(guān)規(guī)則的專家予以審查,對(duì)不符合WTO規(guī)則的規(guī)定或某些用語進(jìn)行調(diào)整、修改,或阻止其通過,以盡量減少可能由此引起的多邊爭(zhēng)端。

第三,學(xué)習(xí)巧妙運(yùn)用WTO規(guī)則。本案中,爭(zhēng)議措施出臺(tái)的初衷可能并不是為了對(duì)外國(guó)產(chǎn)品實(shí)施歧視,而主要是為了制止外國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品采取“化整為零”的方式規(guī)避關(guān)稅的行為。中方在答辯中也強(qiáng)調(diào)了這一措施出臺(tái)的動(dòng)機(jī)。但從WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)審理案件的慣例看,它并不重視某一措施實(shí)施的“動(dòng)機(jī)”或“目的”,而更主要的審理該措施的具體內(nèi)容和實(shí)施效果。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看,各國(guó)大都有此類反規(guī)避的措施,但主要是以原產(chǎn)地規(guī)則來規(guī)范。而我國(guó)采取的措施由于實(shí)施的方式易被人誤解,而最終被認(rèn)定為屬于違反國(guó)民待遇原則的國(guó)內(nèi)措施。因此,借鑒本案的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),以后出臺(tái)類似政策、措施時(shí),應(yīng)當(dāng)更多地借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn),例如從原產(chǎn)地規(guī)則角度出發(fā),實(shí)現(xiàn)反規(guī)避的目標(biāo)。

第四,及時(shí)履約,樹立良好形象。中國(guó)加入WTO以來,一直很認(rèn)真地履行各項(xiàng)承諾,樹立了誠(chéng)實(shí)守信的負(fù)責(zé)任大國(guó)形象。本案敗訴后,我國(guó)主動(dòng)在履行期限內(nèi)修改了相關(guān)法規(guī),完全履行了WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的裁決。這一方面體現(xiàn)了對(duì)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)裁決的尊重,另一方面,爭(zhēng)議措施已經(jīng)實(shí)施了四年多,在此期間國(guó)內(nèi)汽車產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展,已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了當(dāng)初制定政策的目標(biāo)。因此,雖然在爭(zhēng)端中敗訴,但我們并沒有太大的實(shí)際損失,反而由于及時(shí)主動(dòng)履行裁決,有利于維護(hù)我國(guó)在WTO中的聲譽(yù)?！?/p>

注釋:

1中美集成電路增值稅退稅政策案(DS309)雖在時(shí)間上屬于中國(guó)被訴WTO的第一案,但由于該案經(jīng)過磋商實(shí)現(xiàn)了協(xié)商解決,故未進(jìn)入專家組、上訴程序等WTO爭(zhēng)端解決的實(shí)質(zhì)審查階段。