WTO《反傾銷守則》改革

黃 海 劉亞軍

摘要:關(guān)于“發(fā)展中國家”特殊待遇的第15條是在關(guān)貿(mào)總協(xié)定東京回合中被納入《反傾銷守則》的,烏拉圭回合形成的世界貿(mào)易組織《反傾銷守則》繼續(xù)保留了該條款。該條款被認(rèn)為是世界貿(mào)易組織對發(fā)展中國家的“特殊與差別待遇”在反傾銷規(guī)則中的具體體現(xiàn),然而由于其表述的模糊,導(dǎo)致在實(shí)踐中常常無法實(shí)現(xiàn)其立法目的。因此,對該條款進(jìn)行改革以切實(shí)保障發(fā)展中國家根本利益是WTO《反傾銷守則》改革的重要任務(wù)。

關(guān)鍵詞:世界貿(mào)易組織;反傾銷守則;發(fā)展中國家;法律解釋

20世紀(jì)80年代以來,反傾銷成為最為廣泛的貿(mào)易障礙。伴隨著反傾銷案件總量的激增,越來越多的發(fā)展中國家成為反傾銷措施的“目標(biāo)國”,針對發(fā)展中國家產(chǎn)品的反傾銷案件在絕對數(shù)量和占案件總數(shù)的比例上都居高不下。發(fā)展中國家已經(jīng)成為反傾銷措施的主要受害國,如何在WTO反傾銷法律框架下,落實(shí)WTO對發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇,維護(hù)發(fā)展中國家的切實(shí)利益,是WTO多邊會(huì)談應(yīng)迫切解決的問題之一。

20世紀(jì)60年代,隨著發(fā)展中國家成員的逐漸增多,關(guān)貿(mào)總協(xié)定內(nèi)部要求給予發(fā)展中國家利益特殊考慮的呼聲也越來越高。1964年,《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》進(jìn)行了較大程度的修改,增加了專門針對發(fā)展中國家利益的第四部分。 1979年,“發(fā)展中國家”條款首次出現(xiàn)在東京回合的《反傾銷守則》中。1970年,關(guān)貿(mào)總協(xié)定專設(shè)工作組做出結(jié)論“用國內(nèi)市場價(jià)或生產(chǎn)成本作為正常價(jià)值對發(fā)展中國家的確不太合理,但是在當(dāng)時(shí)情況下有關(guān)各方達(dá)成協(xié)議也很困難”,然而,發(fā)達(dá)國家反對就反傾銷法的基本概念、原則進(jìn)行修改,于是作為妥協(xié),東京回合中增加了第13條,也就是“發(fā)展中國家”條款。在隨后烏拉圭回合形成的世界貿(mào)易組織《關(guān)于執(zhí)行關(guān)貿(mào)總協(xié)定1994第6條的協(xié)定》中,“發(fā)展中國家”條款被繼續(xù)保留,成為烏拉圭回合《反傾銷守則》的第15條。

一、 “發(fā)展中國家”條款——條文內(nèi)容的解析

《反傾銷守則》第15條“發(fā)展中國家”條款僅有一段文字,即:各方認(rèn)識到,在考慮實(shí)施本協(xié)定項(xiàng)下的反傾銷措施時(shí),發(fā)達(dá)國家成員應(yīng)對發(fā)展中國家成員的特殊情況給予特別注意。在實(shí)施會(huì)影響發(fā)展中國家成員根本利益的反傾銷稅之前,應(yīng)探討本協(xié)定規(guī)定的建設(shè)性補(bǔ)救的可能性。

首先,該條款具有強(qiáng)行法性質(zhì)。2001年11月14日的《世界貿(mào)易組織多哈部長級會(huì)議決定》第7.2條指出:“《關(guān)于執(zhí)行關(guān)貿(mào)總協(xié)定1994第6條的協(xié)定》第15條是一項(xiàng)強(qiáng)制性規(guī)定……”,對世界貿(mào)易組織所有發(fā)達(dá)國家成員具有約束力。

其次,該條款具有“非互惠”的性質(zhì),即僅由發(fā)達(dá)國家成員對發(fā)展中國家承擔(dān)義務(wù),而并不要求發(fā)展中國家成員對等承擔(dān)義務(wù),是“特殊與差別的待遇”在反傾銷領(lǐng)域的具體反映。

第三,該條款從結(jié)構(gòu)上包含兩層含義。第一層含義是,在考慮實(shí)施《反傾銷守則》項(xiàng)下的反傾銷措施時(shí),發(fā)達(dá)國家成員應(yīng)對發(fā)展中國家成員的特殊情況給予特別注意。就本項(xiàng)內(nèi)容而言,“條款”以極其明確的文字給發(fā)達(dá)國家成員施加了義務(wù),即在采取反傾銷措施時(shí),特別注意發(fā)展中國家成員的特殊情況。然而卻忽視了對兩個(gè)關(guān)鍵性的術(shù)語的明確界定,一是何謂“特殊情況”,一是如何“特別注意”,這種模糊的措辭缺乏法律規(guī)范所應(yīng)具有的“明確性”,對該條款的適用造成了困難。令人遺憾的是,世界貿(mào)易組織對此并未作適當(dāng)?shù)某吻?從而在司法實(shí)踐中導(dǎo)致模糊的解釋。第二層含義是,發(fā)達(dá)國家成員在實(shí)施會(huì)影響發(fā)展中國家成員根本利益的反傾銷稅之前,應(yīng)探討本協(xié)定規(guī)定的建設(shè)性補(bǔ)救的可能性。結(jié)合制定“發(fā)展中國家”條款的立法目的來理解,此項(xiàng)規(guī)定是要求發(fā)達(dá)國家在對發(fā)展中國家成員產(chǎn)品實(shí)施反傾銷稅時(shí),在存在其他建設(shè)性補(bǔ)救措施可能性的情況下,盡可能避免采取征收反傾銷稅的措施,以減輕對發(fā)展中國家利益的損害,使其經(jīng)濟(jì)不致遭受破壞性的打擊。然而,此項(xiàng)內(nèi)容同樣忽視了對基本概念的界定,因而在可操作性方面存在問題。從總體上講,《反傾銷守則》中納入“發(fā)展中國家”條款的確可以看作是發(fā)展中國家捍衛(wèi)自己利益努力的成果,將該條款視為強(qiáng)制性條款也是世界貿(mào)易組織對發(fā)展中國家特殊利益和特殊情況的承認(rèn),但是,條款的“模糊性”措辭在隨后的司法實(shí)踐中使其作用大打折扣。

二、 “發(fā)展中國家”條款——司法實(shí)踐中的解釋

雖然世界貿(mào)易組織并未賦予判例“普遍約束力”,但是世界貿(mào)易組織法律在一定程度上具有成文法和判例法相結(jié)合的特點(diǎn),爭端解決機(jī)構(gòu)的專家組和上訴機(jī)構(gòu)的報(bào)告對于世界貿(mào)易組織的成文法具有一定的補(bǔ)充和解釋作用,尤其在有關(guān)條文措辭模糊、語義不清的情況下,專家組和上訴機(jī)構(gòu)的報(bào)告的作用則更為重要,因此,世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)構(gòu)有關(guān)印度的兩個(gè)案件的專家組報(bào)告將有助于我們從實(shí)踐角度理解“發(fā)展中國家”條款。

1. 歐共體對印度棉制床單的反傾銷案。1997年11月28日,歐共體對來自印度的棉制床單終裁認(rèn)定傾銷成立,1998年8月3日,印度要求與歐共體進(jìn)行磋商。磋商失敗后,印度要求成立專家組。1999年10月27日,以Dr. Dari-usz Rosati為主席成立專家組審理此案。

印度總共提出31項(xiàng)主張,其中包括要求專家組認(rèn)定:“歐共體對印度棉制床單征收反傾銷稅違反《反傾銷守則》第15條,在征稅之前沒有探討建設(shè)性補(bǔ)救措施的可能”。印度認(rèn)為第15條所包含的兩句是彼此獨(dú)立而有區(qū)別的。第一句并沒有規(guī)定任何特定的法律義務(wù),只是簡單表達(dá)了發(fā)展中國家的特殊情況應(yīng)當(dāng)被特別注意的意愿。而第二句則規(guī)定了“探討可能性”的具體義務(wù)。這就要求在傾銷和損害的裁定(初裁或終裁)作出之后,實(shí)施反傾銷稅之前,對有關(guān)發(fā)展中國家的根本利益是否被涉及作出判定。調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)探討建設(shè)性補(bǔ)救措施的可能性,而《反傾銷守則》所指的“建設(shè)性補(bǔ)救措施”應(yīng)包括不征收反傾銷稅、價(jià)格承諾等措施,諸如簡化的問卷或延長時(shí)間等程序機(jī)制不能被視為滿足第二句的要求 。

專家組的結(jié)論是:“建設(shè)性補(bǔ)救措施”應(yīng)被理解為有助于抵銷帶來損害的傾銷的的影響的方法。 第15條中所指的“補(bǔ)救措施”是對造成損害的傾銷而言的。不征收反傾銷稅的決定不是任何形式的“補(bǔ)救措施”。在終裁作出肯定裁決的情況下,《守則》提供的補(bǔ)救措施包括按照傾銷幅度征稅、低于傾銷幅度征稅和接受價(jià)格承諾,低于傾銷幅度征稅或價(jià)格承諾均可被認(rèn)為是第15條所指的“建設(shè)性補(bǔ)救措施”,對于是否有其他補(bǔ)救措施,專家組不做結(jié)論 。

對于“探討”,專家組的意見是:第15條并不要求必須探討“建設(shè)性補(bǔ)救措施”,而只是探討這種措施的“可能性”,而在具體案件中這種探討的結(jié)果可能是“建設(shè)性補(bǔ)救措施”的可能性并不存在。結(jié)合第15條的宗旨和目標(biāo),發(fā)達(dá)國家的有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)積極探討這種“可能性”,以期獲得積極的結(jié)果。但是,第15條并不構(gòu)成實(shí)際提供或接受“建設(shè)性補(bǔ)救”措施的義務(wù) 。專家組還引用了關(guān)貿(mào)總協(xié)定專家組在歐共體棉紗案報(bào)告中的結(jié)論:“可能性”和“探討”這樣的措辭顯然不要求調(diào)查機(jī)構(gòu)僅僅因?yàn)橛薪ㄔO(shè)性補(bǔ)救措施的提出而采用這些措施。

2. 美國對印度鋼板的反傾銷與反補(bǔ)貼案。1999年3月8日,美國商務(wù)部對來自印度等國的鋼板立案。2000年2月10日,美國簽發(fā)反傾銷命令,印度要求與美國就此案進(jìn)行磋商。2001年6印度要求設(shè)立專家組解決此爭議。2001年10月26日,由H.E. Mr. Tim Groser擔(dān)任主席,成立了專家組處理此案。

在審理中,印度主張:“美國《1930年稅法》(修正)的776(a),782(d)和 782(e)條違反美國依據(jù)《反傾銷守則》第15條所承擔(dān)的義務(wù)”。其理由包括兩點(diǎn):(1)盡管“特別注意”的形式因案而異,但至少應(yīng)當(dāng)對于發(fā)展中國家的被訴人的意見給予額外的考慮,而美國在計(jì)算傾銷幅度時(shí),并沒有就印度“發(fā)展中國家”的情況給予“特別注意”,SAIL公司作為發(fā)展中國家的被訴人在待遇上和其他國家的出口商沒有差別 ;(2)美國在決定征收反傾銷稅時(shí),沒有考慮第15條所規(guī)定的建設(shè)性補(bǔ)救措施的可能性。因?yàn)橛《萐AIL公司曾經(jīng)向美國商務(wù)部建議簽訂“中止協(xié)議”,而商務(wù)部未就此作出書面答復(fù) 。

專家組指出:“對于第15條第一句,我們注意到印度承認(rèn)該句中并沒有采取特定行動(dòng)的特殊法律要求,然而印度認(rèn)為這種強(qiáng)制性規(guī)定產(chǎn)生一種一般義務(wù),義務(wù)的精確描述將根據(jù)特定案件的具體事實(shí)和情況而定,我們同意印度‘關(guān)于第15條不構(gòu)成采取特定行動(dòng)的特殊法律要求的觀點(diǎn),但是我們不同意印度‘關(guān)于存在某種一般義務(wù),只是具體行為將根據(jù)特定案件的事實(shí)和情況而定的觀點(diǎn)。不能要求成員去履行一種完全缺乏界定的義務(wù)。我們認(rèn)為第15條第1句沒有施加給成員任何具體或者一般的義務(wù)去采取特定行動(dòng)”。

專家組還否定了印度主張的SAIL公司有權(quán)獲得“特別注意”的主張,報(bào)告指出:“第15條所指的‘特別注意是針對發(fā)展中國家成員的‘特殊情況的,而不是在發(fā)展中國家成員境內(nèi)運(yùn)作的公司的特殊情況,僅僅因?yàn)橐患夜驹诎l(fā)展中國家成員境內(nèi)運(yùn)作并不能說明它就是發(fā)展中國家成員‘特殊情況的一部分”。

關(guān)于印度有關(guān)“建設(shè)性補(bǔ)救措施”的主張,專家組援引了歐共體床單案專家組的報(bào)告,同樣認(rèn)為,第15條僅施加給發(fā)達(dá)國家成員在實(shí)施反傾銷稅前,探討“建設(shè)性補(bǔ)救措施”的義務(wù),而這種探討過程無需書面記錄,也可能毫無結(jié)果。即便存在“建設(shè)性補(bǔ)救措施”的可能性,也不意味發(fā)達(dá)國家必須實(shí)施“建設(shè)性補(bǔ)救措施”。

3. 對專家組意見的評析。專家組在上述兩案中對“發(fā)展中國家”條款的解釋意見主要可以被歸納為以下三點(diǎn):

第一,雖然“發(fā)展中國家”條款是強(qiáng)制性條款,但是其第一句由于缺乏對基本概念的精確界定,而不能施加給發(fā)達(dá)國家成員任何一般或者具體的義務(wù)。

第二,條款中所指的“特別注意”是給予發(fā)展中國家成員的,因此,發(fā)展中國家的被訴人不能要求發(fā)達(dá)國家調(diào)查機(jī)構(gòu)對自身的“特殊情況”給予“特別注意”。

第三,“建設(shè)性補(bǔ)救措施”包括但不限于降低征收反傾銷稅的幅度和接受價(jià)格承諾,但是條款第二句僅要求發(fā)達(dá)國家成員在實(shí)施反傾銷稅之前,探討建設(shè)性補(bǔ)救措施的可能性,而不是要求其在存在可能的情況下,采取建設(shè)性補(bǔ)救措施,是否采取建設(shè)性補(bǔ)救措施完全取決于發(fā)達(dá)國家成員的自由裁量。

應(yīng)該說專家組翻開《牛津字典》,對“發(fā)展中國家”條款進(jìn)行文義解釋不失為法律解釋的一種主要的方法,同時(shí)也是法學(xué)界公認(rèn)的解釋法律應(yīng)當(dāng)采取的首要方法。但是應(yīng)該注意的是,法律的解釋方法絕不應(yīng)僅局限于文義解釋,“不以詞典為準(zhǔn)繩才是成熟法理學(xué)的標(biāo)志”。德國聯(lián)邦憲法法院判決中也曾提到:“法官解釋法律時(shí),就法規(guī)之文義應(yīng)加理解以外,就法規(guī)之目的及意旨,亦應(yīng)一并加以注意;因此立法之沿革及相關(guān)規(guī)定之關(guān)聯(lián)性之探求,對于法律之解釋,均屬重要”。如果法律的解釋僅僅依據(jù)文義,而不考慮語境和立法目的的話,結(jié)論就很有可能是荒謬甚至是錯(cuò)誤的。具體到世界貿(mào)易組織法律的解釋問題,《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》規(guī)定:“WTO爭端解決體制在為多邊貿(mào)易體制提供可靠性和可預(yù)測性方面是一個(gè)重要因素。各成員認(rèn)識到該體制適于保護(hù)各成員在適用協(xié)定項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù),及依照解釋國際公法的慣例澄清這些協(xié)定的現(xiàn)有規(guī)定。DSB的建議和裁決不能增加或減少適用協(xié)定所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)”?？梢?解釋國際公法的慣例仍然適用于爭端解決機(jī)制對世界貿(mào)易組織協(xié)定之解釋。而《維也納條約法公約》要求條約解釋遵循“應(yīng)依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義,善意解釋之”的基本原則。 解釋條約時(shí),不僅要依其用語,而且也要參考上下文、參照條約目的宗旨,善意進(jìn)行解釋,換句話說,條約的解釋不僅要采用文義解釋,而且也要結(jié)合語境解釋、目的解釋等其他方法,方能達(dá)到善意解釋的目的。因此要正確解釋“發(fā)展中國家”條款同樣需要綜合采取多種解釋方法?；叵搿斗磧A銷守則》增加“發(fā)展中國家”條款的立法目的,“特殊與差別”的待遇是國際經(jīng)濟(jì)法公平互利原則的體現(xiàn)和發(fā)展中國家努力爭取的結(jié)果。而專家組在上述兩案中,完全拋開制定“發(fā)展中國家”條款的宗旨和背景,將其解釋為“沒有施加給成員任何具體或者一般的義務(wù)去采取特定行動(dòng)”、“僅需探討建設(shè)性補(bǔ)救措施存在的可能性”。試想照此解釋,如果不要求發(fā)達(dá)國家成員采取具體行動(dòng)的話,那么“探討”是否存在建設(shè)性補(bǔ)救措施的可能性有何實(shí)際意義呢?這顯然是偏離了《反傾銷守則》制定“發(fā)展中國家”條款的根本宗旨,使該條款形同虛設(shè)、其作用無異于畫餅充饑,這種解釋至少應(yīng)該是片面、不完全的。

三、 “發(fā)展中國家”條款的澄清——優(yōu)惠待遇的落實(shí)

2006年7月24日,世界貿(mào)易組織多哈回合多邊貿(mào)易會(huì)談宣告失敗?！岸喙睾稀笔〉脑蚴嵌喾矫娴?而原因之一就是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距依然巨大,發(fā)展中國家感覺到世界貿(mào)易組織給予自己的優(yōu)惠往往過于虛幻和渺茫,而希望世界貿(mào)易組織規(guī)則能夠真正在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮作用、切實(shí)維護(hù)其根本利益,因此,如何能夠?qū)κ拱l(fā)展中國家享有的優(yōu)惠待遇得到落實(shí),將直接關(guān)系到世界貿(mào)易組織的未來,也是世界貿(mào)易組織改革的重要議題之一。

《反傾銷守則》中的“發(fā)展中國家”條款措辭的模糊性只是世界貿(mào)易組織對發(fā)展中國家優(yōu)惠待遇表述的一個(gè)縮影,在《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第四部分,大量存在著“盡一切努力”、“適當(dāng)合作”、“特別注意”、“盡最大可能”等發(fā)達(dá)國家作出的言語模糊的承諾。不可否認(rèn),世界貿(mào)易組織法律同樣具備法的明確性和模糊性的雙重特征,一方面,世界貿(mào)易組織的法律是所有成員利益協(xié)調(diào)的產(chǎn)物,而利益的協(xié)調(diào)以及對未來不確定因素的描述往往需要借助于宏觀的、模糊的言語表述,一味要求世界貿(mào)易組織的法律必須面面俱到、準(zhǔn)確詳細(xì)是不現(xiàn)實(shí)的;然而另一方面,法律規(guī)范的語言表述要求一定程度的精準(zhǔn)性和可操作性,面對具體的案件,過于模糊而缺乏澄清和解釋的立法只能增加司法的難度并賦予法官造法的職能,因此當(dāng)法律的語言模糊到實(shí)踐中可能產(chǎn)生背離其立法目的的不同理解時(shí),適當(dāng)?shù)某吻搴徒缍ㄊ鞘直匾摹Ｄ壳?世界貿(mào)易組織業(yè)已充分認(rèn)識到澄清“發(fā)展中國家”條款的重要性和迫切性,《世界貿(mào)易組織多哈部長級會(huì)議決定》第7.2條指出“(對該條款的)澄清有助于其適用,因此要求反傾銷措施委員會(huì)通過執(zhí)行工作組對此進(jìn)行審查并在12個(gè)月內(nèi)起草如何操作該規(guī)定的適當(dāng)建議”。目前,執(zhí)行工作組已經(jīng)開始著手這方面的工作。但是如何澄清則依舊是一個(gè)問題。如同制定世界貿(mào)易組織法律的過程相同,澄清和解釋工作同樣也充滿了分歧和矛盾,執(zhí)行工作組迄今仍未作出適當(dāng)建議充分說明了“澄清”的難度。因此,通過適當(dāng)澄清來落實(shí)“發(fā)展中國家”條款中的待遇依然是任重而道遠(yuǎn)。

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作者簡介:黃海,西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院博士生;劉亞軍,西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院博士生。

收稿日期:2009-10-08。