國外公共物品多元化供給模式及其對我國公物供給改革的啟示

[摘 要] 本文通過對公物概念的界定，指出盡管政府應(yīng)該是公物供給的主要主體，但卻不應(yīng)該是唯一主體，公物供給應(yīng)該是一種以政府為主導(dǎo)，結(jié)合市場及第三部門等多方的多元化的供給模式。就我國而言，公物供給的民營化是一個主要方向，它需要政府轉(zhuǎn)變職能，完成從執(zhí)行者過度到?jīng)Q策者的轉(zhuǎn)變。區(qū)別公共物品的類型，建立起多元化供給模式，是目前國外公共物品供給較為普遍的方式。

[關(guān)鍵詞] 公共物品 多元化供給模式 公物供給改革

公共物品通常作為經(jīng)濟學(xué)的一個重要概念為人們所了解和接受，而本文從行政給付的實質(zhì)和目的出發(fā)，認為公共物品(即公物，以下同)是指為增加國民的公共福利，保障公民、法人和其他組織的生存和發(fā)展之需要，由行政主體直接或間接提供的直接供公眾使用的各種設(shè)施和物品。

一、公物供給的政府失靈與市場失靈

公物的經(jīng)濟屬性，即效用的不可分割性、消費的非競爭性、受益的非排他性決定了市場提供公物的諸多不便(市場失靈)，也說明了政府作為公共機構(gòu)向社會提供公物的必需性和必要性。亞當?斯密在《國富論》中有關(guān)政府應(yīng)盡義務(wù)的闡述中就提到“按照自然自由的制度，君主只有三個應(yīng)盡的義務(wù)——這三個任務(wù)雖然很重要，但都是一般人所能理解的。第一，保護社會，使不受其他獨立社會的侵犯。第二，盡可能保護社會上各個人，使不受社會上任何其他人的侵害或壓迫，這就是說，要設(shè)立嚴正的司法機關(guān)。第三，建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施?！?同時，由于政府自身獨特的優(yōu)勢，如強大的財政支持、對社會整體利益的宏觀考慮、富有權(quán)威性的行政權(quán)力、各種可供調(diào)配的社會資源等等，提供公物是可能的。但在單一的行政供給模式中，這些獨特優(yōu)勢的另一面卻是壟斷、傲慢，不講效率，導(dǎo)致公共物品和服務(wù)的質(zhì)量低下，即產(chǎn)生政府失靈?？陀^存在的政府的自身利益使其有自我擴張的本性，導(dǎo)致公物供給領(lǐng)域的權(quán)力腐敗。

公物供給中的政府失靈成為公物供給市場化改革的理由，但單一的市場供給模式同樣會產(chǎn)生失靈。首先，公物的市場化供給固然使公眾可以像在市場上購買私人物品那樣可以自由選擇，但這種選擇往往建立在政治權(quán)力所作的經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)之上，對公物的產(chǎn)權(quán)界定就是這樣一種強制性的制度安排，顯然市場不具有這種制度安排的權(quán)力。由于某些公物具有高成本、非贏利性等特點，為保證此類公物的供給，政府必須對該公物的私人供給者給予補貼或其他優(yōu)惠性政策。其次，公物的私人供給者，由于理性經(jīng)濟人的特點，再可能由于制度約束的缺失，可能會做出某些有違公共利益的行為。如私人取得某一公物的產(chǎn)權(quán)后，可形成某種壟斷優(yōu)勢，憑借這種壟斷優(yōu)勢，可能會提高此公物消費的準入價格，如提高高速公路的收費等;還有可能不對消費者提供完全信息，從而欺騙消費者;再者，此公物在使用過程中還可能產(chǎn)生環(huán)境污染等負外部性。因此，公物的公共屬性決定了政府在這一領(lǐng)域的責(zé)任不可讓渡。

為擺脫單一供給模式帶來的困境，各國在公物供給方面，嘗試著市場化改革，在放松政府管制，打破壟斷，促進競爭，以便提高效率的呼聲中，市場化供給成為一種選擇。雖然公物供給的市場化在一定程度上可以有效解決公物供給中的資金短缺問題，有利于提高公物供給的效率，緩解公物供給不足的局面。但是公物由私人力量及民間組織提供，在實踐中很快出現(xiàn)的“契約失靈”、“志愿失靈”等現(xiàn)象，使得公物的多元化供給模式成為一種必然的選擇。

二、國外公共物品多元化供給的相關(guān)理論

20世紀80年代興起的新公共管理理論的核心問題就是變革公共物品和公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)和方式，以便提高公物供給的效率。

公物供給多元化模式的主要內(nèi)容是:合理區(qū)分公物的類型，有些公物由政府無償供給，有些公物可由政府與社會共同提供。多元化供給模式主要體現(xiàn)在兩個方面，其一:公物供給主體的多元化，除了政府提供一些必須由政府提供的公物以外，公物供給主體還包括市場和第三部門。在這種模式中，最為關(guān)鍵的問題是政府、私營部門、第三部門及公民在公物供給中合理的角色定位。其二:供給方式的多樣化，可以采取政府供給，個人付費的方式，提供公物的公用企業(yè)可由國家直接經(jīng)營，也可以由國家與私人共同或分別經(jīng)營，等等。

由于各個國家的具體情況不盡相同，所采取的多元化供給模式當然也會有所區(qū)別，很難說哪一種是最為優(yōu)越的。國外的一些主張經(jīng)濟自由的學(xué)者們?yōu)樘角笳?、私營部門、第三部門及公民在公共物品供給中合理的角色定位，以達到最佳的互動效果，提出了許多相關(guān)的理論 :

1.雙主體參與供給論

(1)公共物品市場化供給的新公共物品管理模式，即公共物品供給的民營化。學(xué)者Savas認為，民營化意味著政府減少干預(yù)，增加私有機制功能以滿足公眾需求。因此，民營化屬于新公共管理的主流，體現(xiàn)了新公共管理的所有特征。新公共物品管理模式相對于傳統(tǒng)的壟斷供給模式，在政府權(quán)力下放、引入競爭機制、實現(xiàn)供給主體的多元化等方面有很大突破，它通過產(chǎn)權(quán)制度來激發(fā)私營部門參與公共物品供給的熱情，在一定程度上實現(xiàn)了風(fēng)險轉(zhuǎn)移。然而，私人產(chǎn)權(quán)的引入?yún)s可能導(dǎo)致政府監(jiān)控權(quán)的弱化及公共物品私人壟斷優(yōu)勢的形成，從而引發(fā)一定的潛在風(fēng)險。

(2)公共物品供給PPP模式。Reymont(1992)首創(chuàng)了公共物品供給PPP模式(Public—Private—Partnership)，即公共部門與私營部門的合作伙伴模式。該模式支持政府與私營部門間建立長期合作伙伴關(guān)系，以“契約約束機制”督促私營部門按政府規(guī)定的質(zhì)量標準進行公共物品的生產(chǎn)，政府則根據(jù)私營部門的供給質(zhì)量分期支付服務(wù)費。私營部門根據(jù)公共項目的預(yù)期收益及政府的扶持力度進行融資和運營，而政府則依托私營部門的創(chuàng)業(yè)精神、民營資本及運作能力來提高公共物品的供給效率。

(3)政府與第三部門功能互補供給模式。

Hansmann(1980)認為，營利組織所固有的局限性是導(dǎo)致“契約失靈”的根源，而非營利組織由于必須受到“非分配約束”，它不會為追求利潤而降低品質(zhì)，公共物品的生產(chǎn)若由這種非營利的第三部門完成，生產(chǎn)者的欺詐行為便會得到有力的遏制。然而，正如政府和市場會產(chǎn)生“失靈”，第三部門也常常會偏離志愿機制，在提供公共物品上產(chǎn)生功能性和效率上的種種缺陷，Salamon(1987)將此類失靈稱為“志愿失靈”，并歸納為諸如慈善資金不足、慈善活動的狹隘性等幾方面的表現(xiàn)。他認為，以往人們總是將志愿機制理解為政府和市場失靈后的替代性制度。事實上，政府的剛性制度恰好能彌補第三部門的不足，而第三部門對公眾需求回應(yīng)方面則具備良好的彈性，基于二者在各自組織特征上互補性，它們間應(yīng)建立起“合作關(guān)系”。

2.三元主體合作供給論

該學(xué)說是Wuthnow(1991)提出的“政府、市場、志愿部門三部門提供公共物品供給模式”。他指出，政府的特點是擁有強制性權(quán)力，市場是以非強制性原則來運作，而志愿部門是以“志愿主義”的原則來活動，三者雖看似界限明晰且原則大相徑庭，但在解決同一社會問題時彼此間卻存在著密切的互動關(guān)系。同時，他指出，當三者為公眾提供相同或相似的公物或服務(wù)時，也會存在激烈的競爭。興起于上世紀90年代的治理理論認為，隨著經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域自組織力量的發(fā)展，在私營部門與公共部門、政府與市場、政府與非政府組織間的傳統(tǒng)界限逐漸被打破，從而政府、市場、社會主體間關(guān)系能實現(xiàn)秩序化的管理方式。

3.多元主體互動供給論

這種觀點認為，政府的首要任務(wù)應(yīng)是幫助公民明確表達并實現(xiàn)公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會。政府不僅要親自參與為“行政相對人”提供最廣泛意義上的公共物品，更重要的是，政府應(yīng)積極提供一個舞臺，能使公民在這一舞臺上充分發(fā)表意見，清晰地表達其價值觀。除提供舞臺外，政府還有責(zé)任充當“中間人”，將多元參與供給主體都集中到談判桌前進行磋商和談判，通常是以政府、私人部門和第三部門結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟的形式來協(xié)同解決，并形成政府、公民、社會及市場主體多維互動的新局面。

從這些不盡相同的理論中我們可以確定的一點是，公物不可能通過單一主體得到充分的供給，關(guān)鍵在于各個供給主體如何定位，如何分配供給范圍和方式。

三、我國公物供給的現(xiàn)狀分析

在我國，公物供給不僅是政府服務(wù)職能的體現(xiàn)，也是政府配置資源的重要手段。然沿襲計劃經(jīng)濟體制，我國的公物供給一直保持著政府壟斷的格局，市場的介入很少，至于第三部門及志愿者更加難覓其蹤影。

政府壟斷公物供給使公物質(zhì)量低下，價格昂貴，種類單一，不能滿足民眾對公物的多樣化需求，作為公物消費者的民眾選擇機會很少，消費者主權(quán)被剝奪，民眾只是公物的被動接受者。隨著社會需求的不斷增長，由政府作為單一的公物供給主體，單一的供給形式面臨著一些困境，突出表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.資金短缺造成公物供給不足。公物的有效提供所面臨的最主要問題是如何為公物的生產(chǎn)籌集到足夠的資金，政府提供公物的資金來源于財政。為了解決中國經(jīng)濟通貨緊縮問題以及有效地改變公物供給短缺的現(xiàn)狀，從1998年起，中國政府實行了以擴大基礎(chǔ)設(shè)施類公物投資為主的積極財政政策，這極大地促進了中國經(jīng)濟的增長，也有效地緩解了公物短缺的問題。據(jù)中國國家統(tǒng)計局測算，6600億元人民幣的基本建設(shè)債券在1998-2002年分別帶動中國經(jīng)濟增長了1.5、2.0、1.7、1.8和2.0個百分點。 但是積極財政政策畢竟是政府對于經(jīng)濟的一種臨時的強有力的干預(yù)，是對原有的資源配置機制的一種改變，所以只應(yīng)是權(quán)宜之計，不能長期實行下去。一旦形式發(fā)生變化，這種積極的財政政策也會發(fā)生轉(zhuǎn)變，公共設(shè)施的建設(shè)又回到原有的財政融資體系中，又會面臨著建設(shè)資金不足的問題。

2.公物供給的決策機制導(dǎo)致公物供需脫節(jié)。由于行政權(quán)力掌握著大量的法定外公產(chǎn)，這些財產(chǎn)不受法律規(guī)制，行政供給中的行政權(quán)力不受法律制約，導(dǎo)致給付的隨意性。政府現(xiàn)行的做法是依照自己的偏好，自上而下地決定公物的種類和數(shù)量，沒有建立起民眾公物需求的表達機制，不能有效反映多數(shù)人的需求意愿。在這種決策機制下，政府在政治目標最大化和經(jīng)濟利益最大化的激勵下，對于能增加政績的和增加政府自身福利的一些公物，有著較高的供給熱情，而對于經(jīng)濟社會發(fā)展所必需的軟的公物，如科技成果推廣應(yīng)用、信息的提供與服務(wù)以及相應(yīng)的制度、政策安排等，都不愿意提供或提供很少。這一方面導(dǎo)致一部分人享受過多，而一部分人享受不足;另一方面導(dǎo)致公物供需不匹配的現(xiàn)象，特別是在對農(nóng)村公物供給方面上。

3.缺乏對公物的合理分類，比如沒有很好的區(qū)分義務(wù)教育和高等教育，結(jié)果大學(xué)教育中央管，中學(xué)教育省市管，小學(xué)教育縣鄉(xiāng)管。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計， 2001年中國公共教育支出占GDP的比重為3·19%，而中等收入國家在1997年公共教育支出占GDP的比重為4·8%;中國的義務(wù)教育經(jīng)費78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔(dān)，9%左右由縣財政負擔(dān)，省里負擔(dān)11%，中央財政負擔(dān)不足2%。從這個數(shù)據(jù)我們可以清楚的知道，中央和省級政府雖然掌握了主要財力，但負擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費的責(zé)任卻很輕;而縣鄉(xiāng)政府財力薄弱，卻承擔(dān)了絕大部分義務(wù)教育經(jīng)費，從而使農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費嚴重短缺，這顯然非常的不公正，不合理。

4.公共物品定價機制導(dǎo)致的定價不合理

這主要是指公共物品中的煤氣、自來水、電力、電訊等主要由公用企業(yè)提供的要支付費用的物品，它們獲得的評價經(jīng)常是漲價幅度大，價格過高。除了正常的原材料上漲等因素，目前的政企不分的生產(chǎn)及供給模式是主要原因。

目前中國各城市政府幾乎都設(shè)有公用事業(yè)管理局或類似的政府機構(gòu)，既負責(zé)城市公用事業(yè)的管理工作，又由其所屬的企業(yè)垂直壟斷公用事業(yè)的經(jīng)營活動，正是由于政府享有壟斷性經(jīng)營權(quán)和定價權(quán)，使得公物生產(chǎn)企業(yè)既與競爭性行業(yè)的國有企業(yè)相區(qū)別，又與私人壟斷廠商的行為取向不一致。另外，由于在公物生產(chǎn)方面的信息不對稱，企業(yè)具有談判上的優(yōu)勢，只要企業(yè)生產(chǎn)成本上漲多少產(chǎn)品價格就提高多少，甚至價格漲幅比成本漲幅還要大 。中國最近汽油的高價格就與世界原油不斷下降的價格趨勢嚴重偏離，這很能說明問題的本質(zhì)。

四、我國公物供給改革:多元化供給模式的選擇

在提高公物供給效率，以及維護社會公平的目的，公物供給多元化模式對中國來說無疑是一種較為現(xiàn)實的和有利的選擇。公物供給市場化、民營化傾向為我國公物供給改革提供了一種思路，實踐方面，公路建設(shè)方面的市場化改革大大改善了我國的公路交通狀況。其他像煤氣、自來水、電力、電訊等物品，因為這些物品具有非競爭性和排他性的特點，可以通過市場得到很好的生產(chǎn)和供給，政府無須在這些方面繼續(xù)越位操作，而應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，提供制度供給，作為公共管理者而不是直接的生產(chǎn)、提供者，保障公物的市場化供給的數(shù)量和質(zhì)量，而事實上，我國對于這些原來由公用企業(yè)壟斷的物品也開始引進了市場競爭機制(當然還做的很不夠)。政府做好監(jiān)督和管理，通過與企業(yè)簽定生產(chǎn)合同、授予專利經(jīng)營權(quán)、政府參股、經(jīng)濟資助等形式，讓市場去完成具體的公物的生產(chǎn)和供給，避免財政負擔(dān)過重和低效率供給情況。

在我國公物供給改革過程中，可以借鑒西方國家公共物品多元化供給理論，改變傳統(tǒng)的完全依靠政府來提供公物的單中心供給體制，建立包括供給主體多元化、多渠道籌措資金以及公物供給的民主決策機制等多元供給體制:

1.允許多種供給主體，實行公物的分類供給。公物供給主體應(yīng)當包括:(1)政府，政府代表社會的公共利益，有責(zé)任也有義務(wù)提供那些市場失靈的公共物品。應(yīng)明確地方政府和中央政府公物供給方面的分工，如對于關(guān)系到國家總體利益的農(nóng)村公共物品，如基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護等，應(yīng)該由中央和省級政府來無償提供:地方政府主要負責(zé)提供那些與本地區(qū)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民相關(guān)的公共物品，如區(qū)域性的道路交通、農(nóng)田水利建設(shè)等。(2)企業(yè)。企業(yè)可提供一些產(chǎn)權(quán)歸屬明確，能夠市場化運作和排他性收費的公共物品，如小型水利設(shè)施、農(nóng)用固定資產(chǎn)等。(3)非政府組織。非政府組織如各種社會服務(wù)機構(gòu)和社會中介機構(gòu)可以提供一些收益界限清晰、可以排他性收費的公物，如某一領(lǐng)域或生產(chǎn)環(huán)節(jié)所需的技術(shù)和生產(chǎn)信息等。

2.多渠道的資金籌集機制。面對公物供給所需資金嚴重短缺，資金籌措困難的問題，當務(wù)之急是拓寬籌資渠道。一方面，將政府服務(wù)職能落實到政府的公共財政職能上，即加大政府對公物供給資金的投入，提升政府的公物供給能力。其次，引進外資，通過優(yōu)惠政策引導(dǎo)外資投入關(guān)系到國計民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對部分準公共物品，在明確產(chǎn)權(quán)的前提下，可以按照“誰投資，誰受益”的原則，積極引進民營資本，充分利用民營資本。

3.公物供給的民主決策機制。在多元化供給體制中，政府在公物供給決策中的主導(dǎo)地位沒有改變。作為社會公眾和公共利益的代表，政府的職責(zé)在于不斷完善決策程序，真正體現(xiàn)和維護民眾的利益;加強民主建設(shè)，建立公物供給的需求表達機制，尤其是農(nóng)村、農(nóng)民的公物需求表達機制，以保障公物供給的高效率以及維護社會公平。

但公物供給引進市場競爭機制或民營資本并不意味著政府的責(zé)任讓渡，更不是主張政府的退出。因為:(1)公物供給多元化理論主張，在對公物進行分類的基礎(chǔ)上，(如經(jīng)濟學(xué)就將公物分為純公物和準公物)，認為有些公物必須由政府供給，如國防設(shè)施等純粹的公物應(yīng)該由政府完全供給，公物的市場化供給并不意味著政府可以從公物供給領(lǐng)域的退出。(2)即使某些公物可以完全由私人供給，也決不意味著政府在此方面的責(zé)任讓渡。因為無論是純公物，還是準公物，其目的都是為了滿足公眾需要，實現(xiàn)某種公共利益，因而具有公益性質(zhì)。而公物的私人供給者，由于理性經(jīng)濟人的特點，再可能由于制度約束的缺失，可能會做出某些有違公共利益的行為。而且，像政府提供公物會出現(xiàn)“政府失靈”一樣，私人提供公物同樣會存在低效率等情況。因此，出于公益的目的，政府的干預(yù)行為是非常必要的。為此，政府必須加強對私人提供公物的制度約束，負有制度給付的職責(zé)。

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