山東省農(nóng)村城鎮(zhèn)化面臨的問題與對策

[摘 要] 本文對山東省農(nóng)村城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀進(jìn)行闡述的基礎(chǔ)上，指出了農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在的問題，分析了產(chǎn)生這些問題的原因，提出了山東省農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的選擇及其政策措施。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村城鎮(zhèn)化 發(fā)展模式 政策

黨的十六大報告指出“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。發(fā)展小城鎮(zhèn)要以現(xiàn)有的縣城和有條件的建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，同發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)結(jié)合起來。消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展體制和政策障礙，引導(dǎo)農(nóng)村勞動力合理有序流動?！币虼?，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)。

一、山東省農(nóng)村城鎮(zhèn)化面臨的問題

國家統(tǒng)計局山東調(diào)查總隊的資料顯示，山東省正處在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，2007年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到46.75％，逐漸接近47%的世界城鎮(zhèn)化平均水平。 調(diào)查研究顯示，以1949年為起點，山東省城鎮(zhèn)化先后經(jīng)歷起步發(fā)展、超常發(fā)展、波動發(fā)展、恢復(fù)發(fā)展和平穩(wěn)發(fā)展五個階段后，在2002年進(jìn)入加快發(fā)展階段，這一階段的城鎮(zhèn)化率年均增長1.3個百分點。2007年城鎮(zhèn)化率達(dá)到46.75%。按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，一個國家或地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平達(dá)到30%左右時，城鎮(zhèn)化進(jìn)程將進(jìn)入快速發(fā)展階段。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，世界銀行對全球133個國家的統(tǒng)計資料表明，當(dāng)一個國家人均國內(nèi)生產(chǎn)總值從700美元提高到1000美元～1500美元、經(jīng)濟(jì)步入中等發(fā)展國家行列時，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貙⑦_(dá)到40%～60%。2007年山東省人均GDP已超過3000美元，城鎮(zhèn)化水平逐漸接近47%的世界城鎮(zhèn)化平均水平，這些表明山東省正處在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，并將持續(xù)下去。

從山東省的情況來看，農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的主要問題有以下幾個：

一是人口問題的存在，加大了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的難度。山東省是人口大省，人口數(shù)量眾多，其中53%的人口居住在農(nóng)村。以2007年山東省城鎮(zhèn)化水平為基準(zhǔn)，城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點，就將有近百萬人口從農(nóng)村進(jìn)入城市。這將對城市的承載力造成相當(dāng)沉重的負(fù)擔(dān)。而人口素質(zhì)不高，又進(jìn)一步增加了農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的困難。2007年山東省6歲以上人口平均受教育年限為8.25年，這種較低素質(zhì)的農(nóng)村人口，入城就業(yè)的機(jī)會將大大減少，增加了其在城市生活的困難。人口結(jié)構(gòu)問題突出，尤其人口老齡化逐漸加劇。1994年山東省就已經(jīng)進(jìn)入老齡社會，老年撫養(yǎng)比逐年上升，到2007年已達(dá)到13.60%，由此產(chǎn)生了勞動人口老化問題、老年人口社會保障問題等都將給城鎮(zhèn)發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)。

二是城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來了一些生態(tài)環(huán)境問題。山東省城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，在城鎮(zhèn)發(fā)展的同時，生態(tài)問題也日益由于城鎮(zhèn)人口不斷增加、城鎮(zhèn)居民的消費不斷升級，城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)逐漸超出負(fù)荷，由此產(chǎn)生的城市生產(chǎn)、生活釋放的廢水、廢氣和垃圾迅猛增長，給原本趨緊的城鎮(zhèn)資源和環(huán)境供給帶來了更大的壓力。特別是有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)未經(jīng)任何處理就直接將三廢排放，造成耕地、河流、湖泊、水庫和空氣污染。這就增加了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的社會成本。

三是城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡。城鎮(zhèn)集中分布在濟(jì)南、青島、淄博、濰坊、煙臺等大城市，而其他地區(qū)分布較少。有的城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，建設(shè)水平低。有的城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展落后，服務(wù)業(yè)發(fā)展水平低，城鎮(zhèn)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的拉動力、整合力不強(qiáng)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還欠優(yōu)化，除一般商貿(mào)、娛樂業(yè)外，科研、信息、文化、體育等較高層次三產(chǎn)的發(fā)展都比較有限。

四是城鎮(zhèn)管理水平低。這主要表現(xiàn)在：管理制度不健全，管理機(jī)制不能適應(yīng)城鎮(zhèn)對周邊地區(qū)的擴(kuò)散效應(yīng)；行政區(qū)劃與城鎮(zhèn)發(fā)展不相適應(yīng)，目前建制鎮(zhèn)主要以行政職能劃分地域，而很少考慮經(jīng)濟(jì)區(qū)劃因素，造成城鎮(zhèn)空間布局不合理，重復(fù)建設(shè)。管理手段落后，尚未形成有效的小城鎮(zhèn)管理運行系統(tǒng)。

二、推進(jìn)山東省農(nóng)村城鎮(zhèn)化的對策措施

1.選擇科學(xué)的發(fā)展模式

一是發(fā)展工業(yè)型小城鎮(zhèn)。要借助于大中城市擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)開發(fā)力度的有利環(huán)境，發(fā)展新興的具有經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)性質(zhì)的工業(yè)型小城鎮(zhèn)，依靠幾個甚至幾十個較大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)構(gòu)成的城鎮(zhèn)的工業(yè)區(qū)獲得小城鎮(zhèn)主要的經(jīng)濟(jì)和財稅來源，不斷推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展與進(jìn)步。二是發(fā)展專業(yè)市場型小城鎮(zhèn)。這種小城鎮(zhèn)一般依托于一個或幾個專業(yè)市場和市場群落，這些小城鎮(zhèn)以專業(yè)產(chǎn)品為紐帶，以搞活加工和流通為手段，通過產(chǎn)業(yè)聚集、擴(kuò)張效應(yīng)帶動地方農(nóng)產(chǎn)品等加工業(yè)發(fā)展，以此推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。三是發(fā)展旅游型小城鎮(zhèn)。要發(fā)揮文化資源、旅游資源豐富的小城鎮(zhèn)優(yōu)勢，以自然資源和文化資源，吸引大量觀光者，逐步發(fā)展成為以消費和服務(wù)業(yè)為主的小城鎮(zhèn)。在具體操作層面，各級政府要為歷史“文化資源”開發(fā)注入資金、人才，制定與企業(yè)、個人等市場主體合作開發(fā)的優(yōu)惠政策，并且將這些項目作為教育教學(xué)基地來開發(fā)，以實現(xiàn)“文化搭臺、經(jīng)濟(jì)唱戲”，增加城鎮(zhèn)收入和提高所屬區(qū)域居民生活水平等目的。四是發(fā)展綜合型小城鎮(zhèn)。在小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，如果條件具備，可以在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的基礎(chǔ)上促進(jìn)其他產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化布局和升級，做到“農(nóng)工、商貿(mào)興鎮(zhèn)”。

2.加強(qiáng)城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)和治理

積極倡導(dǎo)生態(tài)文明觀念，在全社會逐步形成節(jié)約資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)、生活方式。提倡與環(huán)境承載能力相適應(yīng)的綠色生活方式，通過環(huán)境友好的消費選擇帶動環(huán)境友好產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)，促進(jìn)綠色消費與綠色生產(chǎn)之間的良性互動；建立健全節(jié)能減排工作責(zé)任制，將資源節(jié)約與環(huán)境質(zhì)量列入政績考核指標(biāo)，引導(dǎo)各地區(qū)、各部門樹立正確的政績觀；探索和建立適應(yīng)資源節(jié)約與環(huán)境友好型社會的現(xiàn)代企業(yè)制度，指導(dǎo)企業(yè)節(jié)約資源、減少污染，增強(qiáng)企業(yè)的社會責(zé)任感；積極開展城市綜合節(jié)能，全面落實各種節(jié)能強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，采取綜合手段引導(dǎo)廢棄物減量化、資源化和無害化。

3.制定和完善有利于小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的土地制度和社會保障制度

制定和完善有利于小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的土地制度和社會保障制度是當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展最緊迫的問題。土地使用制度改革，一方面要從保護(hù)耕地出發(fā)，制定農(nóng)村非農(nóng)用地規(guī)劃。另一方面要積極探索農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)后原有承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)制度，明確土地流轉(zhuǎn)的途徑和管理辦法。

4.加大投融資體制改革，建立小城鎮(zhèn)建設(shè)的多渠道投入機(jī)制

在小城鎮(zhèn)投資方面應(yīng)該以積極的態(tài)度，形成比較靈活、到位、規(guī)范的多渠道投資機(jī)制，確保小城鎮(zhèn)有比較充足的發(fā)展資金。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中．既要政府增加必要的投資，也要調(diào)動社會各方面力量，開拓資金籌集渠道，建立以集體和個人出資為主，國家、集體、個人和外商共同投資建設(shè)的多元化投資機(jī)制。

5.根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，合理調(diào)整和提高建制鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、制定相應(yīng)的區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃

省政府應(yīng)該根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，設(shè)置不同的建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)。對大中城市所屬鎮(zhèn)應(yīng)提高建制鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模至少在1萬人以上。對不符合建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)和鎮(zhèn)距較近的小城鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)撤并，避免出現(xiàn)爭資金、人才、土地的現(xiàn)象，以經(jīng)濟(jì)區(qū)劃原則，大力發(fā)展中心城鎮(zhèn)，發(fā)揮其輻射功能，帶動周邊地區(qū)的發(fā)展。而對于貧困地區(qū)，省政府應(yīng)當(dāng)給予高度重視，通過科學(xué)論證幫助其選準(zhǔn)并培育有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，然后從政策、資金、人才等方面創(chuàng)造相對優(yōu)惠的外部環(huán)境，加速其脫貧和致富步伐。對于長期貧困的城鎮(zhèn)應(yīng)該予以撤銷，減少縣級政府的管理支出和農(nóng)民的不合理負(fù)擔(dān)。

對于以不可再生資源的開發(fā)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和污染性較強(qiáng)的城鎮(zhèn)，應(yīng)該及早制定長遠(yuǎn)的轉(zhuǎn)產(chǎn)和治污規(guī)劃。對于以傳統(tǒng)燃料為生活能源的小城鎮(zhèn)，應(yīng)該積極推廣新能源，應(yīng)用新技術(shù)，不斷增加城鎮(zhèn)建設(shè)的科技含量。

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