淺議省直管縣財政體制改革

王新明

【摘 要】近年來,市管縣財政體制暴露出來了弊端,將省直管縣財政體制改制推向了風口浪尖。本文主要通過分析省直管縣財政體制改革的必要性與可行性,結(jié)合部分省份實行省直管縣試點情況,進而提出省直管縣財政體制改革的建議和意見。

【關(guān)鍵詞】省直管縣 財政體制 改革

2009年6月,財政部發(fā)布了《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》(簡稱《意見》),明確提出了省直接管理縣(以下簡稱“省直管縣”)財政改革的總體目標,即2012年底前,力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革。該《意見》為下一步的財政體制改革指明了方向。

一、現(xiàn)行市管縣財政體制存在的弊端

我國目前實行的“市管縣”體制是1983年以來逐漸形成的,當時省政府的派出機構(gòu)即地區(qū)行政公署,實質(zhì)上并不是一級政府。1983年,國務(wù)院提出,讓這個派出機構(gòu)與區(qū)域內(nèi)的一座中心城市機構(gòu)進行合并,利用中心城市的優(yōu)勢地位拉動所轄縣的經(jīng)濟發(fā)展,減少條塊分割、城鄉(xiāng)分割,這就是當年市管縣誕生的背景。從實際來看,這項改革在初中期對縣域經(jīng)濟的發(fā)展確實也起到了一定的推動作用,具有歷史適應(yīng)性。但隨著時間的推移,特別是在上世紀90年代中后期城市化進程加快和國有企業(yè)脫困情況下,市級政府的市本位傾向日益增強,縣域財富向城市日趨集中,很多城市事實上成為縣域經(jīng)濟的“抽水機”。而在現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付和分稅制度下,地級市為了中心城市的發(fā)展,往往截留所轄縣的資金,導致城鄉(xiāng)差距越拉越大。另一方面,當年相當一部分中心城市并非是由于經(jīng)濟發(fā)展自然形成的,而是被強推上去的,其實并不具備條件;有的則是“矬子里拔大個”,其經(jīng)濟實力甚至還不如所管轄的縣,這些逐漸成為后來市縣長期矛盾和沖突的根源。在改革開放之初縣域經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)為主的特定條件下,實行的“市領(lǐng)導縣”對于縣域經(jīng)濟發(fā)展起到了一定促進作用。但這種體制本質(zhì)上是“重城市輕縣域(農(nóng)村)”的行政管理體制,在加快城市發(fā)展的同時,卻抑制了縣域的發(fā)展。

二、省直管縣財政體制改革的必要性與可行性

省直管縣財政體制改革的必要性:一是要實現(xiàn)經(jīng)濟的跨越式發(fā)展有必要對省以下財政體制予以調(diào)整。目前,縣域經(jīng)濟還不能成為實現(xiàn)經(jīng)濟跨越式發(fā)展的支撐點和主戰(zhàn)場,而制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的主要體制性障礙是權(quán)力下放不夠,自主發(fā)展空間太小,縣域經(jīng)濟發(fā)展缺乏活力。在這種情況下,調(diào)整省以下財政體制,突破市管縣體制在發(fā)展空間上的束縛,從外部對縣域經(jīng)濟注入新的發(fā)展活力,是一種現(xiàn)實而必然的選擇。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決三農(nóng)問題有必要對省以下財政體制予以調(diào)整。目前,市管縣不僅沒有達到“以城帶鄉(xiāng)”、“城鄉(xiāng)互補”的體制設(shè)計初衷,而且在一定程度上加劇了城鄉(xiāng)二元社會的分割和“極化”效應(yīng),其結(jié)果是城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展失衡,“三農(nóng)”問題積重難返。實行省直管縣,即通過“市縣分置”實現(xiàn)城鄉(xiāng)合治向城鄉(xiāng)分治的轉(zhuǎn)變,達到城市獨立經(jīng)營、鄉(xiāng)村自我治理的目的,有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和三農(nóng)問題的真正解決。三是分稅制的不徹底、不完善要求對現(xiàn)行財政體制進行調(diào)整。在分稅制改革按照事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的原則推進過程中,由于地方政府層級過多、部門利益協(xié)調(diào)不均等因素的影響,造成各級政府職責模糊和交叉、事權(quán)和財權(quán)不協(xié)調(diào),影響省以下分稅制財政體制的合理性和科學性,縣鄉(xiāng)財政陷入“無稅可分、無利可享”的境地。實施省直管縣改革,有助于從根本上解決財政分權(quán)分層框架構(gòu)建和地方政府層次設(shè)置的問題,提高財政體制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平和整體運行效率。四是行政區(qū)劃改革的全面推進必須與財政體制的調(diào)整相統(tǒng)一。實踐表明,地方政府行政層級每增加一級,就會導致信息流失率增加,財政資金流轉(zhuǎn)效率降低,權(quán)力控制和政策執(zhí)行的力度減弱,政府的管理效率降低。而要對目前這種多層級的行政區(qū)劃進行改革,客觀上要求財政體制改革先行,只有建立了相對穩(wěn)固的財政制度,才可能保證地方政府行政區(qū)劃改革的平穩(wěn)過渡。

省直管縣財政體制的可行性:一是中央有要求。國務(wù)院、財政部都明確提出了進一步完善省以下財政體制、推行省直管縣財政管理體制改革試點的要求。二是實踐有需求。通過對省直管縣財政體制改革調(diào)查,大多數(shù)市級、縣級財政部門認為市管縣弊大于利,對改市管縣為省直管縣要求相當強烈。三是現(xiàn)實可操作。(1)制度有保障。計劃經(jīng)濟體制下的政府是高度集權(quán)的全能政府,經(jīng)濟與社會事務(wù)完全由政府包攬和經(jīng)營。政府為鞏固其高度集權(quán)的需要,就必須加強計劃,增加管理層次。市場經(jīng)濟體制打破了傳統(tǒng)的管理模式,資源配置由政府主導型轉(zhuǎn)向市場主導型,政府職能重點已由大量的微觀經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控職能。我國省市兩級政府的職能已發(fā)生了很大的變化,事務(wù)性工作明顯減少,上級政府不再向下級政府分配物資和下達計劃指標。特別是近些年,行政審批制度改革取得了較大進展,省級政府及其所屬部門的管理幅度增大,省完全有能力直接領(lǐng)導幾十個縣。(2)技術(shù)有保障。改革開放以來,隨著電話、電視的普及,特別是計算機、互聯(lián)網(wǎng)、遠程通訊等現(xiàn)代技術(shù)手段運用水平的提高,政府間傳遞信息的時效性和準確性大大增強。高速公路、國道、省道等基礎(chǔ)設(shè)施的改善、現(xiàn)代交通工具的發(fā)達,使得省域與縣域之間的空間距離變得越來越短。這些歷史性的變化,為提高行政效率、節(jié)約行政成本奠定了基礎(chǔ),為政府扁平化管理創(chuàng)造了條件,也為省直管縣提供了技術(shù)保障。(3)財力有保障。從財力上講,改革開放三十多年,特別是分稅制以來,省級財政實力不斷壯大,對縣級財政的扶持能力也得到增強,讓利空間有所擴大,為調(diào)整財政體制作了財力、物力上的準備。

三、省直管縣財政體制改革的主要內(nèi)容

省直管縣體制是指省、市、縣行政管理關(guān)系由“省—市—縣”三級管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　?、省—縣”二級管理,對縣的管理由現(xiàn)在的“省管市—市領(lǐng)導縣”模式變?yōu)橛墒√娲?實行“省直管縣”。實行省直管縣改革的主要目的就是激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力,進一步加快縣域經(jīng)濟的發(fā)展步伐。實行省直管縣財政改革,就是在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算和年終結(jié)算等方面,省財政與市、縣財政直接聯(lián)系,開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作。根據(jù)財政部《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》,省直管縣財政體制改革主要內(nèi)容包括:(1)收支劃分。在進一步理順省與市、縣支出責任的基礎(chǔ)上,確定市、縣財政各自的支出范圍,市、縣不得要求對方分擔應(yīng)屬自身事權(quán)范圍內(nèi)的支出責任。按照規(guī)范的辦法,合理劃分省與市、縣的收入范圍。(2)轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補助到市、縣;專項撥款補助,由各市、縣直接向省級財政等有關(guān)部門申請,由省級財政部門直接下達市、縣。市級財政可通過省級財政繼續(xù)對縣給予轉(zhuǎn)移支付。(3)財政預(yù)決算。市、縣統(tǒng)一按照省級財政部門有關(guān)要求,各自編制本級財政收支預(yù)算和年終決算。市級財政部門要按規(guī)定匯總市本級、所屬各區(qū)及有關(guān)縣預(yù)算,并報市人大常委會備案。(4)資金往來。建立省與市、縣之間的財政資金直接往來關(guān)系,取消市與縣之間日常的資金往來關(guān)系。省級財政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫按規(guī)定直接向省級金庫報解財政庫款。(5)財政結(jié)算。年終各類結(jié)算事項一律由省級財政與各市、縣財政直接辦理,市、縣之間如有結(jié)算事項,必須通過省級財政辦理。各市、縣舉借國際金融組織貸款、外國政府貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金等,直接向省級財政部門申請轉(zhuǎn)貸及承諾償還,未能按規(guī)定償還的由省財政直接對市、縣進行扣款。

四、省直管縣財政體制改革進展情況

縣域經(jīng)濟是我國區(qū)域經(jīng)濟的基本單元。目前我國共有2070個縣域經(jīng)濟體,占國土面積的95%、人口的74%、地區(qū)生產(chǎn)總值的60%。因此,縣域經(jīng)濟的發(fā)展狀況如何,直接關(guān)系到中國經(jīng)濟、社會的整體發(fā)展狀況。2005年,溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費改革工作會議上指出:“具備條件的地方,可以推進‘省直管縣的試點?！?006年中央一號文件也提出:有條件的地方可加快推進“省直管縣”財政管理體制和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”管理方式的改革。黨的十七大以來,在進一步推進改革發(fā)展的新形勢下,黨中央和國務(wù)院明確提出,繼續(xù)推進省直接管理縣(市)的體制改革。在2008年8月《關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》中,黨中央和國務(wù)院提出,要繼續(xù)推進省直接管理縣(市)的財政體制改革,有條件的地方可依法探索省直管理縣(市)的體制,進一步擴大縣級政府社會管理和經(jīng)濟管理權(quán)限。在同年10月召開的黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中,這些重要思想又得到進一步闡發(fā)和肯定,并強調(diào)優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍。在2009年出臺的中央一號文件中,明確提出要穩(wěn)步推進擴權(quán)強縣改革試點,鼓勵有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制。為了克服市管縣財政體制上的弊端,進入21世紀以后,一些省份逐步推行省直管縣財政改革試點。財政體制上一直堅持“省管縣”的浙江省率先出臺了政策,擴大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等縣(市)部分經(jīng)濟管理權(quán)限,江西、吉林、山東、安徽、河南等省也陸續(xù)推出了“擴權(quán)強縣”和省直接管理縣(市)的財政體制改革試點,進一步擴大縣級政府經(jīng)濟管理與社會管理的權(quán)限,以加快縣域經(jīng)濟的發(fā)展。省直管縣財政改革雖然在初期僅僅限于財政體制,但它是省直管縣行政改革邁出的重要的先導步驟,可以為行政上的省直管縣體制奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展,在有條件的地方,省直管縣將向減少行政層級的行政體制改革深化。

五、大力推進省直管縣財政體制改革建議

省直管縣財政體制改革使省對市、市對縣的兩層博弈改成為省直接一對多的博弈,將改變兩級財力積累進程和利益均衡結(jié)構(gòu),進而影響省、市、縣財政的理性行為,必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、創(chuàng)新保障機制、完善配套措施,才能形成地方政府自上而下的合力,放大省直管縣財政體制改革“正效應(yīng)”,實現(xiàn)省直管縣財政體制改革“軟著陸”。

一要重新定位省、市、縣財政職責。省級財政的主要職責應(yīng)該包括:確定市縣財政體制、轉(zhuǎn)移支付及專項資金補助的撥付、資金調(diào)度及財政結(jié)算、工作部署和檢查等;市級財政在省縣之間仍將起到橋梁和紐帶作用,其主要職責應(yīng)為:業(yè)務(wù)指導職責、報表匯總職責、發(fā)展縣(市)域經(jīng)濟職責;省直管縣后,縣(市)在謀求自身發(fā)展中將有更大的自主權(quán),將有更加良好的外部環(huán)境,應(yīng)充分利用省財政政策和資金上的支持,激發(fā)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力。

二要建立省對縣的監(jiān)督管理機制,避免省級財政管理半徑激增造成的“管理真空”問題。具體來說,實行省對縣財政預(yù)算審查制度,從源頭上加強對縣級財政的指導、管理和監(jiān)督,全面掌握縣級財政基本情況,指導縣財政管理與改革工作,促進縣級財政科學、合理安排預(yù)算;建立科學合理的省對縣考核指標體系,客觀評價縣級財政運行情況和努力程度;建立合理的省對縣激勵性財政機制,采取超收返還、以獎促增、以獎代補等多種激勵方式,激發(fā)各地緩解縣鄉(xiāng)財政困難的內(nèi)在動力。

三要創(chuàng)新省、市、縣財政聯(lián)席會議制,調(diào)節(jié)跨層級、跨區(qū)域的公共產(chǎn)品供給、宏觀經(jīng)濟管理等矛盾,以自主協(xié)商的方式實現(xiàn)責任分擔、利益共享。

四要建立省財政派出專員制,通過派出專員了解掌握縣(市)鄉(xiāng)財政情況,準確及時傳達上級政策信息,指導縣(市)財政管理和改革工作,建立省與縣順暢的信息通道。

五要創(chuàng)新風險預(yù)警和應(yīng)急制,設(shè)置應(yīng)急準備金和應(yīng)急程序,提高新體制的應(yīng)變能力和風險化解能力。

六要嘗試市、縣財政、地稅合署辦公的組織機構(gòu)安排,即財政與地稅合并為一個黨組、兩套班子(財政、稅務(wù))、兩塊牌子,各市、縣財政局長兼任地稅局長。這樣的組織機構(gòu)具有精簡高效的特點,并有利于“省直管縣”中的權(quán)、責、利的清晰定位和高效運作,是省直管縣體制得以有效運行的重要保障。

總之,實行省直管縣財政體制是為進一步理順財政分配關(guān)系、促進縣域經(jīng)濟發(fā)展、緩解縣鄉(xiāng)財政困難而進行的重大改革,也是一項涉及利益格局調(diào)整的重大舉措,各級財政部門要統(tǒng)一思想、加強領(lǐng)導、統(tǒng)籌謀劃、周密部署、穩(wěn)健操作,密切關(guān)注改革中出現(xiàn)的新情況、新問題,加強調(diào)查研究,及時完善,確保改革積極穩(wěn)妥地推進。

參考文獻:

[1]賈康,閻坤.完善省以下財政體制改革的中長期思考.管理世界,2005,(8).

[2]劉凌波.“省管縣”財政體制改革的實踐與思考.宏觀經(jīng)濟管理,2005,(10).

[3]王昕明,成金秀.關(guān)于湖北“省管縣”財政管理級次問題探討.地方財政研究,2005,(7).

[4]孫學玉.強縣擴權(quán)與省直管縣(市)的可行性分析[J].中國行政管理,2007,(6).

[5]熊文釗,曹旭東.“省直管縣”改革的冷思考[J].行政論壇,2008,(5).