略論公共危機管理中的政府責任

李　昕

摘要:危機狀態(tài)一直伴隨著人類社會,但是人們對它的關(guān)注并不是十分緊密。隨著以經(jīng)濟全球化為特征的社會交往范圍和領(lǐng)域的不斷擴大,西方有學者認為,世界正進入一個前所未有的危機頻發(fā)時期,對中國來講,目前正處于建設社會主義和諧社會和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期,各種危機增多,政府作為公共事務的管理者,加強危機管理是各級政府必須要高度重視的問題。

關(guān)鍵詞:公共危機;政府責任;社會轉(zhuǎn)型

中圖分類號: D63 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1494(2009)05-0088-05

目前我國正處于構(gòu)建社會主義和諧社會和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期,各種矛盾增多,危機層出不窮,勢必將會影響到政治、經(jīng)濟、社會等各個層面。政府作為社會公共事務的管理者,及時有效地處理這些危機事件已經(jīng)成為對我國各級政府的重大挑戰(zhàn),對危機的處理好壞會直接關(guān)系到政府在民眾心中的公信力、形象和權(quán)威,也會影響到社會經(jīng)濟政治的穩(wěn)定發(fā)展和政權(quán)的鞏固。

一、公共危機管理的一般論述

(一)公共危機

對于何為公共危機這一重大命題,從目前研究來看尚無普遍共識。學者們也都是基于自己的一己之見構(gòu)建自己的公共危機管理理論體系。國內(nèi)學者對公共危機的定義主要有:一種觀點認為“公共危機是指由于內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素,對社會共同利益和安全產(chǎn)生嚴重威脅的一種危險境況和緊急狀態(tài)。”[1]也有人認為“公共危機是指人們在面臨突發(fā)公共事件時所出現(xiàn)的共同重要生活目標受阻的狀態(tài),這里的阻礙是指一定時間內(nèi),無法使用常規(guī)的解決方法解決當前的問題?！盵2]也有學者認為“從經(jīng)濟學的角度上,我們可以進一步對公共性的危機事件進行定義……,只要一個事件具有外部性,只要我們無法對這一事件中的成本與收益的承擔者進行明確的限定,這一事件就具有公共事件的意義,如果是危機,就是一種公共危機?！盵3]還有學者認為公共危機“特指一個行政區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)迫在眉睫的特別緊急情況而急需公共行政管理者作出重要決斷,調(diào)動本行政區(qū)域內(nèi)的一切力量作出共同努力并付出很大成本方能擺脫的困境,通常是一種對全體公民和社會生活構(gòu)成嚴重威脅的危險局勢,也稱為公共緊急狀態(tài)?！盵4]

(二)公共危機的特點

1. 公共性。每個人都會經(jīng)歷危機,失業(yè)、嚴重疾病等都對個體構(gòu)成了人生旅途上的重大危機。公共危機不同于個體所經(jīng)歷的危機就在于它具有公共性。判斷一次危機是公共的還是個體的,主要存在三種意義上的標準,一是公共話語意義上公共事件,只要事件本身引起公眾的高度關(guān)注時,就已成為一種公共事件;二是公共權(quán)力意義上的公共事件,只要事件本身與公共權(quán)力之間發(fā)生直接的聯(lián)系,尤其是形成某種公法關(guān)系時,事件就成了公共事件;三是公共利益意義上的公共事件,只要一起突發(fā)事件對公共利益產(chǎn)生影響(通常是消極影響),這種事件就是公共事件。[5]顯然,公共危機的公共性主要是在第三種意義上使用該詞,一個危機只有它影響到不特定多數(shù)人的利益,對大多數(shù)人的社會生活和公共秩序構(gòu)成威脅時,才成其為公共危機。

2. 突發(fā)性。雖然公共危機的發(fā)生有一個危機因素不斷累積的過程,存在著發(fā)生征兆和預警的可能,但是在公共危機因素從量變到質(zhì)變的發(fā)展過程中,由于質(zhì)變的質(zhì)的突破,出乎人們的慣性心理運行,因而當危機在特定的時間突然爆發(fā)時,形成對人們心理的巨大沖擊并對社會秩序形成巨大的威脅,在此意義上公共危機具有突發(fā)性。事實上公共危機雖然具有發(fā)生的突然性,但并非完全出乎意料,任何一次公共危機的發(fā)生都是由一系列細小事件逐漸發(fā)展而來。這里所指的公共危機的突發(fā)性主要是指公共危機的發(fā)生超出了人們的心理預期。

3. 嚴重性。危機無處不在,但不是每次危機都是公共危機。公共危機除了具有公共性、突發(fā)性特點外還具有嚴重性的特點。一次大面積的停水,如果事先已作好充分準備,沒有對公民生活和社會秩序形成大的沖擊就不能算作是一次公共危機,相反如果沒有任何準備,引起巨大的社會心理恐慌,引發(fā)社會秩序的不穩(wěn),那么就有可能構(gòu)成一場公共危機。日本20世紀70年代的“手紙危機”就是一則生動的例證。一張小小的手紙對正常生活的影響微乎其微,但由于其引發(fā)了日本社會的搶購風潮,造成了當年日本消費品物價上漲11.7%,[6]引發(fā)了巨大的社會心理恐慌,因而成為一次典型的公共危機。因此,在判斷一次突發(fā)性事件是否屬于公共危機時,嚴重性應是充分考慮的一個重要標準,或者可以說正是嚴重性才把突發(fā)性事件與公共危機明顯區(qū)分開來。

4. 復雜性。所謂公共危機的復雜性是指公共危機雖然是因某一事件所引發(fā),但它所產(chǎn)生的影響卻涉及到社會諸多領(lǐng)域,也有學者將這種復雜性稱為“漣漪效應”?！拔C情境很少產(chǎn)生單一的影響,危機情境可以引發(fā)另一危機問題或危機情境,這些繼起危機叫做漣漪效應?！盵7]以前文所引的日本手紙危機為例,雖然危機最初是由手紙所引發(fā)的,但很快就發(fā)展到其他領(lǐng)域,從手紙蔓延到了洗滌劑、砂糖、醬油等生活必需品上,并且由于這種恐慌心理又引發(fā)了擠提存款的騷亂。再如國人剛經(jīng)歷過的“非典”,雖然只是一場公共衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)的危機,但又有誰能否認它對我們生活的其他方面所形成的巨大沖擊呢?因此當代危機管理已從單一的危機管理轉(zhuǎn)向全危機的管理,包括制定統(tǒng)一的戰(zhàn)略、統(tǒng)一的組織安排、統(tǒng)一的資源支持系統(tǒng)等。

5. 不確定性。危機發(fā)生以后,人們往往不知所措,不僅因為危機的發(fā)生具有突然性,超出了人們的心理預期,也因為人們對其后的發(fā)展不能予以準確把握,這就造成了危機的不確定性。在正常狀態(tài)下,我們可以根據(jù)社會既定的行為規(guī)范和價值準則判斷自己的行為后果,公共管理者也基于正常狀態(tài)下的法律規(guī)范進行社會管理,在危機狀態(tài)下,由于缺乏對未來作出正確判斷的信息支持,普通公民和管理者都難以對危機的后果作出正確判斷,因而難以采取行動,即使采取行動,也不能肯定會取得良好的效果。同時由于社會的發(fā)展,事物之間的聯(lián)系愈發(fā)復雜,不確定性更加突出,這對公共行政管理者正確決策提出了巨大的挑戰(zhàn)。

二、公共危機管理與政府責任

(一)公共危機管理何以成為政府的一種責任

1.政府目的使然。由從法律上被假定為公共利益代表的政府來全力防治突發(fā)公共事件,是政府責無旁貸、義不容辭的一項天職。公共危機的危害就在于破壞社會正常的生活、生產(chǎn)秩序,減損公眾福祉,任何一個政府,無論它是何種類型的政府,都不會對公共危機放任不管,都會采取積極的措施去干預、管理。這是政府目的的應然性決定的。

除了從應然性的角度對公共危機管理之政府責任作考察,我們還需要以實證的方式來關(guān)注公共危機管理何以成為一種政府的責任,而不是個人或其他組織的責任。從實證角度看,公共危機管理之所以成為政府的一種責任主要在于政府負有全面實施法律的職責以及政府運作機制本身的特性。近代以來,國家權(quán)力普遍被分解為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。法律規(guī)定了行政機關(guān)即狹義政府的眾多職責,涉及社會生活的方方面面,行政機關(guān)依法履行行政管理的職責。政府執(zhí)行法律的過程就是維護社會秩序、保障公民合法權(quán)益的過程。如前所述,公共危機的危害就在于破壞了社會的正常生產(chǎn)、生活秩序,減損公眾福祉,因此政府對于社會的正常生產(chǎn)、生活秩序的維護和公民合法權(quán)益的保護既包括正常時期的維護和保護,也包括了公共危機時期的維護和保護。同時,政府運作機制的特性也決定了公共危機管理只能是政府的一種義務而不能是其他組織和公民的義務,相對于其他組織和個人而言,行政機關(guān)具有國家強制力,并且行政機關(guān)擁有大量的專業(yè)人員和設施,更能勝任公共危機管理的重任。

2.服務行政的應有之義。近些年來,服務行政在我國日益受到重視,服務行政強調(diào)的是行政機關(guān)應當轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理理念,為社會和公民個人提供公共產(chǎn)品,確定行政既是管理,同時也是服務,并且管理就是服務的新理念。就行政機關(guān)所提供的公共產(chǎn)品而言,包括兩種類型的公共產(chǎn)品。第一種類型是指硬件意義上的公共產(chǎn)品,主要指各類基礎設施,如交通、通信等設施。這些公共設施對公共危機管理的意義在于它們是進行公共危機管理的必要物質(zhì)保障。第二種類型的公共產(chǎn)品主要是指公共秩序、公共安全等軟件意義上的公共產(chǎn)品。任何一個社會的健康發(fā)展和公民的自由發(fā)展都離不開和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境,而公共危機則嚴重地沖擊著社會的正常生產(chǎn)、生活秩序,對公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)構(gòu)成威脅。政府正是要通過對公共危機的管理向公民提供自由發(fā)展的良好環(huán)境。

(二)公共危機管理中政府責任缺失的主要表現(xiàn)

1. 危機意識淡薄。由2003年“非典”疫情帶來的全國范圍內(nèi)的公共危機,2006年重慶、四川發(fā)生的特大旱災,2006年桑美臺風帶來的巨大社會災難,以及每年連續(xù)發(fā)生的各種特大礦難等等危機事件都給我們帶來新的啟示:一些地方政府及相關(guān)管理者缺乏危機意識,他們未能從長遠戰(zhàn)略的角度出發(fā),預先考慮和預測可能面臨的各種緊急和極度困難的形勢,從心理上和措施上做好應對公共危機的準備,以防止危機發(fā)生時束手無策、無法積極回應而遭受無法挽回的損失。這種危機意識的淡薄導致一些地方政府及其管理者漠視可能存在和將要爆發(fā)的危機,對各種可能的危機爆發(fā)沒有任何的思想準備和人財物的儲備;在面臨突如其來的公共危機時,不能及時有效地做出回應,只能盲目無序地應付了事,從而引起這些地方群眾的強烈不滿,喪失政府在民眾中的公信力,最終為社會帶來巨大的損失。

2. 為人民服務意識和對人民負責意識淡薄。當前的政府單一向上責任導向使得一些管理者認為:自身的權(quán)力來源于上級,其服務的對象應該是上級。由于只對上級負責思想的存在,導致這些管理者既缺乏為人民服務的意識,也缺乏對人民負責的意識。在公共危機管理中,這種意識表現(xiàn)為:一些政府部門的相關(guān)管理者為保全其位,推卸責任,瞞上欺下,面臨突發(fā)的公共危機事件不能及時為人民提供有效的救援措施,棄人民的根本利益而保全自己的根本利益。這種意識的作祟將為社會帶來更大的災難和損失。

3. 公共危機管理信息系統(tǒng)不通暢。公共危機管理信息系統(tǒng)應該包括政府與社會和政府自身內(nèi)部信息系統(tǒng)。完善的信息系統(tǒng)是政府有效管理突發(fā)性公共危機的必要條件。政府需要主動公開有關(guān)信息,將實時、有效、準確的信息全面地傳遞給社會,公眾因此可以獲得更多有用信息,以通過個人的力量戰(zhàn)勝公共危機。政府也可以通過這樣的方式將自己的行為置于社會的監(jiān)督之下,提高政府的威信和公信度。同時,政府需要建立良好的內(nèi)部信息系統(tǒng),使各種公共危機管理信息能準確、快速、有效的傳達給每位管理者,使每位管理者能明確當前的各種最新信息和政策,為實現(xiàn)公共危機管理政府間更好的互助協(xié)調(diào)奠定信息共享的基礎。而現(xiàn)實中,我國政府信息系統(tǒng)缺乏,信息收集渠道過窄,信息發(fā)布不力,媒體部門作用弱化,政府部門間信息溝通嚴重不足的缺陷在公共危機時期暴露殆盡。“非典”前期,當疫情于2003年1月下旬在廣州市蔓延時,一直到2月初許多人對“非典”仍一無所知,這導致了廣州市的“非典”在2月份全面爆發(fā)。

4. 政府針對公共危機管理的相應人力、物力與財力儲備不足。由于危機意識的淡薄,一些地方政府沒能認識到公共危機管理的重要性和緊迫性,也就未能從人力、物力和財力上針對公共危機管理作相應的準備,這制約了政府公共危機管理應對能力的提高。

5. 在公共危機管理中,政府內(nèi)部缺乏良好的協(xié)調(diào)機制,政府與和社會之間也缺乏良好的協(xié)調(diào)機制。長期以來,我國一直實行公共危機管理分部門、分災種的單一災情救援體制,沒有一個獨立和常設的公共危機管理協(xié)調(diào)機構(gòu),在公共危機爆發(fā)時政府部門往往各自為政,缺乏統(tǒng)一、有效的管理,不能形成公共危機管理的合力。目前中國政府在中央層級上直接履行有關(guān)危機管理職能的機構(gòu)有:外交部、國防部、公安部、民政部、水利部、交通部、衛(wèi)生部、建設部、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、食品藥品監(jiān)督管理局、氣象局、林業(yè)局、地震局、國務院政府值班室等。在地方層級,則是由上級垂直領(lǐng)導的相關(guān)部門對轄區(qū)內(nèi)可能發(fā)生的危機問題進行預替、監(jiān)控和應對,并將可能出現(xiàn)的重大危機上報中央政府。這種缺乏政府內(nèi)部協(xié)調(diào)整合的體制,將導致政府在面臨全國范圍內(nèi)的公共危機時因為缺少政府內(nèi)部各部門之間的相互協(xié)調(diào)和合作,同時還缺乏社會組織的參與和配合,最終降低政府公共危機管理的效率。

三、建立與完善我國政府危機管理體系

(一)樹立和鞏固公共管理者依法行政意識

政府的權(quán)力來源于人民,政府需要對人民負責以實現(xiàn)政府權(quán)力來于民也歸于民的基本精神。政府對人民負責的方式便是嚴格按照法律的規(guī)定和精神,實現(xiàn)對人民的責任。因此,政府的管理行為需要以法律為準繩。依法行政則是政府對人民負責的基本體現(xiàn)。同時,依法行政是政府實現(xiàn)法治化管理的基礎,依法行政意識是建立法治政府的根本。依法行政是指政府依法行使行政權(quán)力,在行使公共權(quán)力、管理公共事務時,必須有法律授權(quán),依照法律履行職責。依法行政的基本思想的實現(xiàn)需要靠公共行政權(quán)力的掌控者在日常的公共管理事務中去身體力行。因此,公共行政權(quán)力的掌控者要實現(xiàn)政府對人民的責任,首要的條件是樹立和鞏固自身依法行政的意識,樹立對法治的基本認識,建立依法行政的基本思想,從依法行政開始樹立全心全意為人民服務的思想和理念。

(二)制定并完善公共危機管理的法律體系

我國關(guān)于公共危機的立法比較分散,主要是一些單行的法律、法規(guī),如《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國防震減災法》、《破壞性地震應急條例》等,這些法律法規(guī)在應對公共危機時發(fā)揮了重要的作用,但與完善的法律體系相比,還有一定的差距。完善我國的公共危機管理法律體系,主要從以下方面著手:首先,是對已有的法律進行全面的審查,把不合時宜的、不能適應形勢需要的法律作立法上的處理,即法律的修改。其次,在有的領(lǐng)域還缺乏相應的法律規(guī)范,這就需要啟動立法程序,適時地予以立法解決。最后,由于我國目前的公共危機立法部門管理色彩很濃,一般某個法律僅解決某一部門的職權(quán)行使問題,這導致了在應對新型的公共危機時,由于沒有明確的法律規(guī)定而茫然不知所措。因此,有必要針對公共危機應對的環(huán)節(jié)制定統(tǒng)一的法律,如為了確立解決公共危機的基本原則、制度,行政機關(guān)在公共危機管理中的職權(quán)和職責,公民在公共危機中的權(quán)利和義務等,可以制定《災害對策基本法》,為了幫助受災群眾及早恢復正常的生產(chǎn)和生活秩序,可以制定適用于所有救災事務的《災害救助法》?？傊?通過以上幾方面的行動,最終形成以《災害對策基本法》為基礎,適用于某一特定危機的各種專門法律為核心的多層次多范圍的公共危機管理法律體系。

(三)建立和完善政府危機管理的組織體系和機構(gòu)

危機管理是各級政府的職責,問題在于政府應以何種形式的組織機構(gòu)才能更好地完成公共危機管理的任務。我國目前的公共危機管理體制基本上是建立在職能分工基礎上的條塊分割的危機管理體制,各種類型的危機管理基本上以相應的政府職能部門為依托,危機管理帶有濃厚的部門色彩?，F(xiàn)代公共危機具有復雜的特點,并且往往會發(fā)生漣漪效應,這使得單一的部門難以有效應對危機管理。為此,有必要把一些有益的經(jīng)驗固定下來,在中央政府層面上成立專門的機構(gòu),負責危機信息的收集、交流,危機決策的協(xié)調(diào)、咨詢,危機管理的指導、監(jiān)督等。此外,在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下,要明確中央各部委及各級人民政府危機管理的職權(quán)與職責。通過以上工作,在我國最終形成以國務院總理為領(lǐng)導核心的,以中央層次的專門機構(gòu)為危機決策中樞,部門之間、中央與地方之間分工負責、相互配合的信息暢通、決策有力的新的公共危機管理組織體制。

(四)建立高效的政府內(nèi)部信息系統(tǒng)和政府與社會溝通的信息系統(tǒng)

首先,充分利用現(xiàn)代信息技術(shù),建立政府內(nèi)部更廣闊的高速信息平臺。傳統(tǒng)的政府內(nèi)部溝通平臺,如通過各種會議、文件和信件為載體的信息傳播方式已經(jīng)無法滿足公共危機管理中對信息傳播速度和質(zhì)量的要求。為了能爭取更多的公共危機管理時機,政府首先需要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù),充分利用網(wǎng)絡技術(shù)和最新信息管理研究成果,轉(zhuǎn)換信息傳播方式,實現(xiàn)公共危機管理信息在政府內(nèi)部的快速、準確的傳遞。其次,針對公共危機管理,政府需要建立政府與社會的高速信息通道。如建立公共危機管理的信息報告制度,公共危機管理新聞發(fā)布制度以及建立和各界新聞媒體的互動關(guān)系,旨在公共危機管理過程中實現(xiàn)信息在政府與社會快速流動,使政府與社會大眾之間能夠在公共危機管理方面實現(xiàn)更好的合作與互動。

(五)建立適應政府危機管理需要的物資儲備制度

充足的物質(zhì)資源是政府危機管理的基礎,政府要進行公共危機管理,必然需要充足的物資資源。因此,為確保危機來臨時政府能有效地調(diào)動資源予以應對,就應當在危機爆發(fā)前或者說在日常行政管理中確保充足的物資儲備。具體說就是要求政府應當在年度預算中確立專門的危機管理方面的預算,并且應該設立專門的基金,用于應對各種突發(fā)事件和危機,并且建立相應的制度以確保基金合法、有效的使用。政府還有必要建立、完善各種危機情況下可能需要的資源的儲備制度,應把這種物資儲備工作作為完整的公共危機管理體制的一部分予以制度化。

(六)建立高效的政府危機管理的控制機制

在整個政府危機管理中,控制機制居于核心地位,其完備程度的高低在很大程度上決定著整個政府危機管理的成敗。管理學中把控制工作按時序劃分為前饋控制、現(xiàn)場控制和反饋控制。

1. 前饋控制:政府常規(guī)危機管理。前饋控制也即預防性控制,反映到政府危機管理過程中即政府的常規(guī)危機管理。政府危機管理的最理想狀態(tài)是將危機消滅在萌芽或潛伏時期,政府應“使用少量的錢預防,而不是花大量的錢治療”。當然前饋控制不能消除所有的危機,但它可以為危機的現(xiàn)場控制制造良好的條件和贏得寶貴的時間。因此,建立危機的前饋控制體系是必要的和經(jīng)濟的。政府危機管理體系中的前饋控制的構(gòu)建包括建立危機預警系統(tǒng)、制定危機反應與恢復計劃以及開展反危機演習與培訓等三個部分。

2. 現(xiàn)場控制:政府危機事件管理?，F(xiàn)場控制也稱實時控制,反映到政府危機管理過程中即政府對具體危機事件的管理。它主要包括危機開始階段的應急管理、危機發(fā)展階段的反應管理和危機結(jié)束階段的恢復管理三個部分。

3. 反饋控制:政府危機管理評價。反饋控制也可以稱之為政府后危機管理,主要是指危機事件結(jié)束以后對整個政府危機管理體系進行評價。西方社會學家劉易斯?科塞認為,沖突并非完全是一種破壞性的力量,它在一定程度上還是一種建設性的力量,沖突可以緩解社會中的不滿,增強社會的適應性。[8]社會領(lǐng)域發(fā)生的種種危機在相當程度上可以被看作是“社會沖突”,通過對危機管理進行評價可以發(fā)現(xiàn)政府危機管理體系中存在的缺陷和不足,提出改進的意見和措施,從而不斷完善政府危機管理,減少危機事件的發(fā)生率,提高整個系統(tǒng)預防和處理危機的能力。

縱觀近年來在全球范圍內(nèi)發(fā)生的各種公共危機事件,它給人類帶來了深重的災難和教訓。雖然這些公共危機都已經(jīng)漸漸從人們的記憶中淡去,但我們不得不深刻地認識到,在這樣一個新的國際局勢和新的國內(nèi)發(fā)展環(huán)境,公共危機還將在一定范圍內(nèi)存在,并且會不斷發(fā)生。面對各種可能存在的公共危機,政府需從各國發(fā)生的各種公共危機事件中吸取教訓,總結(jié)經(jīng)驗,居安思危,高瞻遠矚,通過建立完善的公共危機管理機制和良好的政府內(nèi)部公共危機管理運作模式,盡可能地減少公共危機發(fā)生的幾率,以高效的質(zhì)量完成公共危機管理職能,盡可能減少公共危機帶來的社會危害,保障人民生命和財產(chǎn)的安全,實現(xiàn)政府公共危機管理的各項職能,體現(xiàn)政府對人民的責任。

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責任編輯: 譚 焰