對我國現(xiàn)行分稅制財政體制若干問題的探討

郭　鋒　郭　瑜

1994年的分稅制改革是我國財政制度變遷史中具有里程碑意義的重大變革,對于明確中央與地方之間的財政分配關(guān)系、建立財政收入穩(wěn)定增長機制、規(guī)范財政分配秩序、加大地方征稅力度以及建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新型財稅體制具有重要意義。但是我們現(xiàn)行的分稅制財政體制還不是一種十分成熟的分稅制財政體制,存在許多內(nèi)在的體制缺陷,諸如政府間的財政關(guān)系缺少法律規(guī)范、政府間事權(quán)責任界定不清、財政轉(zhuǎn)移支付制度還不健全等問題,因而離真正意義上的成熟的分級分稅財政體制還有一定的距離。筆者就當前分稅制財政體制運行存在的問題及進一步改革和完善現(xiàn)行分稅制財政體制作以下幾點探討。

一.當前分稅制財政體制運行存在的主要問題

1.中央與地方事權(quán)與財權(quán)劃分不清。正確合理劃分中央與地方的事權(quán)和財權(quán)是推進分稅制財政體制改革的基礎(chǔ),實行事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合,以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級財政的收支范圍以及管理權(quán)限,是建立完善、規(guī)范、責權(quán)明晰的分級財政體制的核心。多年來,政府與市場的職能一直沒有界定清楚,既定的政府職能出現(xiàn)“錯位”,該管的沒有管起來,不該管的管了,上下級政府職能交叉,事權(quán)劃分不清,必然導(dǎo)致財權(quán)也劃分不清,就留下了中央與地方之間討價還價的余地,導(dǎo)致地方一部分精力盯在上面,而不是把所有精力放在加強稅收征管上,無形中加劇了稅收的流失,是我國財政體制多年來一直存在的主要缺陷,也是分稅制改革所要解決的首要問題。

2.我國現(xiàn)行分稅制稅收收入劃分不規(guī)范。現(xiàn)行分稅制在收入劃分上既有按稅種、稅目劃分,又有按行業(yè)、隸屬關(guān)系劃分。企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方,導(dǎo)致地方政府為追逐稅收利益而大搞重復(fù)建設(shè),結(jié)果各地結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴重,按隸屬關(guān)系劃分稅種的現(xiàn)行體制,導(dǎo)致資產(chǎn)的流動會帶來稅收利益的轉(zhuǎn)移,因而受到被兼并、重組方所在地方政府或部門的阻撓,從而嚴重阻礙著資產(chǎn)重組,制約著結(jié)構(gòu)調(diào)整。此外,中央與地方共享稅采取收入分享制,稅收分享只是給地方一定的財力,而稅種、稅率的確定權(quán)卻在中央。這一方式盡管比較簡單易行,但存在稅收分享比例是“一刀切”的缺陷,且具有累退效應(yīng),因而不能區(qū)別各地的財政能力,不利于縮小地區(qū)財力差別,實行資金再分配的目的。

3.轉(zhuǎn)移支付模式不當,轉(zhuǎn)移支付力度不足。我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付形式有稅收返還、體制補助、結(jié)算補助和專項補助等。其中前三種形式屬于無條件財政轉(zhuǎn)移支付,專項補助屬于有條件財政轉(zhuǎn)移支付。我國目前采取的主要形式為稅收返還,既無條件財政轉(zhuǎn)移支付形式。從實際運行情況看,中央政府對如何使用轉(zhuǎn)移支付資金沒有明確的規(guī)定,其使用權(quán)完全掌握在地方政府手中。這樣,地方政府處于簡單的收入接受者的地位,在資金的使用上往往不關(guān)心支出的方向、數(shù)量和效率,無效投入和浪費嚴重。同時中央政府也無法實現(xiàn)通過轉(zhuǎn)移支付制度實施國家產(chǎn)業(yè)政策和調(diào)節(jié)地方政府支出行為的目的。

二.深化和完善分稅制財政體制的對策建議

(一)明晰各級政府事權(quán),科學界定財權(quán)支出。這一方面首先是確定事權(quán),根據(jù)事權(quán)定支出,根據(jù)支出確定各級政府應(yīng)得的收入。顯然,事權(quán)的劃分是最重要的,是財權(quán)劃分的基礎(chǔ)。只有事權(quán)與財權(quán)相一致、相適應(yīng),政府履行職能才有物質(zhì)保證。而事權(quán)的劃分與政府的職能緊密相聯(lián)。因此,完善分稅制,一是轉(zhuǎn)變政府職能,明確政府與市場的職能。將那些政府部門不該管、管不了或管不好的微觀經(jīng)濟活動及其相關(guān)事務(wù),那些本來可由市場機制去解決的問題,逐步從財政的供給范圍中剝離出去,并以此為依據(jù)重新界定國家財政的支出范圍。二是從中央與地方政府的職能劃分和公共產(chǎn)品的受益范圍這兩個層面,合理劃分各級政府的事權(quán),并把各級政府的事權(quán)用法律形式固定下來;然后根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則,確定各級政府的支出,大體上可依據(jù)以下三個原則來確定:(1)受益原則。凡政府提供的服務(wù),其受益對象為全國民眾,則支出應(yīng)屬于中央政府的公共支出;凡受益對象為地方居民,則支出屬于地方政府的公共支出。(2)行動原則。凡政府公共服務(wù)的實施在行動上必須統(tǒng)一規(guī)劃的領(lǐng)域,其支出應(yīng)屬于中央政府的公共支出;凡政府公共活動在實施活動過程中必須因地制宜的,其支出應(yīng)屬于地方政府的公共支出。(3)技術(shù)原則。凡政府公共活動或公共工程,其規(guī)模龐大,需要高度技術(shù)才能完成的公共項目,其支出應(yīng)屬于中央政府的公共支出;否則應(yīng)屬于地方政府的財政支出。

(二)建立適應(yīng)多級分稅制需要的稅制體制,合理劃分稅收收入。首先是順應(yīng)市場經(jīng)濟要求,適時調(diào)整分稅辦法。改革按企業(yè)隸屬關(guān)系、按行業(yè)劃分收入預(yù)算級次的做法,嚴格按稅種劃分收入,將維護國家主權(quán)、保護國家資源、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃歸中央收入,將與地方發(fā)展經(jīng)濟直接有關(guān)的稅種劃為中央、地方共享收入或地方收入,以促進政企分開和政府職能轉(zhuǎn)變,促進社會資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。其次是進一步開辟稅源,提高財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。與國際比較,我國財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重偏低,稅收潛力較大。應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況適時出臺新的稅種,以增加國家財政收入。例如,對買賣股票、債券、期貨、外匯等開征交易稅,可以縮小收入差距,減緩各種交易的投機性,支持長期性投資,也能為國家財政增加收入;針對社會保障體系不甚健全,社會保障經(jīng)費管理分散,城鎮(zhèn)失業(yè)人員、民政供養(yǎng)人員救濟經(jīng)費無穩(wěn)定可靠來源的狀況,可按照國際通行慣例開征社會保障稅等。最后是進一步完善地方稅收體系。建立中央與地方兩套稅收體系是分稅制的一個重要內(nèi)容。目前,我國地方稅收體系尚不完善,難以保障每一級政府都有相對穩(wěn)定的財政收入來源。因此,建議中央賦予地方一定的稅收立法權(quán)。除了一些涉及到全國市場統(tǒng)一和企業(yè)平等競爭的一些重要地方稅種由中央統(tǒng)一立法外,允許地方政府根據(jù)各地稅源狀況擁有開設(shè)一些地方性稅種的權(quán)利,擴大稅收規(guī)模。同時,要加快“費改稅”進程,將預(yù)算外資金逐步納入地方稅收體系,增強地方政府預(yù)算自求平衡的能力。

(三)規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度。(1)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付模式。國際轉(zhuǎn)移支付的模式有兩種,一種是單一縱向轉(zhuǎn)移支付制度,即單一的自上而下垂直的轉(zhuǎn)移支付,另一種是縱向為主、縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度。兩種模式各有利弊,從今后發(fā)展的角度看,我國應(yīng)采取縱向為主、縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度。但現(xiàn)階段,鑒于我國一直采用單一縱向轉(zhuǎn)移支付形式,且目前轉(zhuǎn)移支付應(yīng)著重解決縱向非均衡問題,因此可以在此基礎(chǔ)上使之法律化、彈性化,增加透明度,減少隨意性,逐步健全單一縱向轉(zhuǎn)移支付制度。(2)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式。為加強中央政府宏觀調(diào)控,發(fā)揮地區(qū)政府積極性和提高財政資金使用效率的目的出發(fā),我國財政轉(zhuǎn)移支付形式應(yīng)從收入分配型向宏觀調(diào)控型轉(zhuǎn)變。具體做法是構(gòu)建以有條件形式為主的財政轉(zhuǎn)移支付形式。首先,縮小目前無條件財政轉(zhuǎn)移支付的范圍,主要用來平衡地方預(yù)算,滿足地方履行地方政府職能的基本開支需要。其次,擴大有條件財政轉(zhuǎn)移支付的范圍,特別是配合型財政轉(zhuǎn)移支付的建立。(3)健全、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模要適度,并保持一定的彈性。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模既要考慮中央財政的承受能力,同時考慮地方行政事務(wù)的需要,在轉(zhuǎn)移支付中,近期應(yīng)以定額補助為主要形式;轉(zhuǎn)移支付要規(guī)范。逐步改變現(xiàn)行的基數(shù)法為因素法,設(shè)計出一套科學的計算公式,作為轉(zhuǎn)移支付制度的撥付依據(jù),增強透明度,防止主觀性和隨意性。這種確定地方財政收支基數(shù)的因素法,具有基本統(tǒng)一的客觀標準,比較合理、規(guī)范,但實行起來技術(shù)要求高,操作難度大,因而必須總體設(shè)計,分步實施,逐步推進;建立上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付?？煞譃槿?一是平衡補助,一般不規(guī)定具體用途。二是專項補助。主要用于公路、鐵路、海運、港口、航空、郵政、電訊、大型農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)開發(fā)項目、重要的能源原材料項目、教育、科研、文化設(shè)施的建設(shè)補助。三是特別補助。主要是針對地方發(fā)生重大自然災(zāi)害和其他重大的非常事件而進行的補助等;建立多層次的財政轉(zhuǎn)移支付制度,鑒于目前的條件我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度分為三個層次:第一層次是中央與省政府間的轉(zhuǎn)移支付制度;第二層次是省與市(地)級政府間的轉(zhuǎn)移支付制度;第三層次是市(地)與縣(市) )級政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。隨著財政體制改革的深入,最終達到各級政府均有比較規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。除特殊情況外,上級政府不可越過本級政府對下級政府進行直接補助,如確實需要,必須通過本級政府進行間接補助。

全面推進分稅制,是理順政府間財政關(guān)系進程中重要的一步。分稅制財政體制的實施,更好的發(fā)揮了國家的財政職能,增強了中央的宏觀調(diào)控能力,促進了社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和國民經(jīng)濟的持續(xù)、快速、健康的發(fā)展。因此,分稅制財政體制改革值得進一步的探索和研究。

(作者單位:山東省淄博市張店區(qū)機關(guān)事業(yè)保險處山東省淄博市地稅局)