以政策貫徹政策：政策執(zhí)行、創(chuàng)新與調(diào)適

湛中林

摘 要:政策執(zhí)行本身是復雜而多樣的過程,多數(shù)政策執(zhí)行的真實情況,是要經(jīng)過各級政策主體研究出臺地方政策或?qū)嵤┮庖?通過“以政策貫徹政策”逐級傳導,最終化作具體項目和行動,使政策得以執(zhí)行和落實?！耙哉哓瀼卣摺?作為政策執(zhí)行和創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié),過去并沒有引起足夠重視。加強對這個問題的研究,對于理解政策執(zhí)行的理論與實踐都具有重要意義。

關鍵詞:政策執(zhí)行;以政策貫徹政策;非線性模式;政策傳導模式

中圖分類號:D0 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)09-0047-03

一、以政策貫徹政策:政策執(zhí)行的新視角

在相當長的時期內(nèi),政策執(zhí)行被認為是沒有問題的,政策一旦被制定出來,即可假設其會被立即執(zhí)行。直到20世紀七八十年代,這種觀點被改變,政策執(zhí)行問題引起人們高度重視。西方尤其是美國公共政策研究領域出現(xiàn)了一股研究政策執(zhí)行的熱潮, 1973年普雷斯曼(T.L Pressman)和韋達夫斯基(A.Wildavsky)出版著作《執(zhí)行》(Implementation),指出政策執(zhí)行方式對能否實現(xiàn)政策預期目標具有很大影響,該書成為這場聲勢頗大的“執(zhí)行運動”興起的標志。

關于政策執(zhí)行的本質(zhì),政策科學者從不同的角度加以界定,大致可以將其理解為一個動態(tài)的過程,在這個過程中,政策執(zhí)行者通過建立組織機構,運用各種政策資源,采取解釋、宣傳、實驗、協(xié)調(diào)、監(jiān)控等各種行動,將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果,從而實現(xiàn)既定政策目標。對于政策執(zhí)行的研究視角也形成了多種模式,如“自上而下”途徑、“自下而上”途徑、政策工具選擇途徑等。

“自上而下”(top-bottom或top-down)方法研究的起點是政府的決策,它考察了行政人員在多大程度上執(zhí)行決策或未能執(zhí)行決策,并試圖找到這種執(zhí)行程度背后的原因。其優(yōu)點是提供了對政策執(zhí)行研究的清晰的方向?！白韵露稀狈椒ㄑ芯康钠瘘c是,在計劃的執(zhí)行中所有公開的或私下的行動主體,考察他們的個人和組織目標,他們的戰(zhàn)略,以及他們所建立的聯(lián)系網(wǎng)絡。其優(yōu)點是,把注意力放在了那些在政策的制定和執(zhí)行中,構成政策網(wǎng)絡的正式或非正式的關系,把執(zhí)行研究的方向從決策中解脫出來。

然而,不管是“自上而下”、“自下而上”研究途徑,都給人單向度、直線式研究的感覺。其實,應該把兩者結合起來。甚至在政府層級之間,我們可以把政策執(zhí)行鏈條看作因果關系鏈條,政策與執(zhí)行是相對的,一級組織執(zhí)行相對于上位政策是執(zhí)行,相對于下位執(zhí)行則是政策。

也就是說,我們不能忽視這樣一個事實,政策執(zhí)行的過程和環(huán)節(jié)不是一種簡單的線性排列,即一種政策被制定出來之后,后面的形態(tài)就表現(xiàn)為各種執(zhí)行行為形態(tài)。真實的政策執(zhí)行過程構成政策執(zhí)行的子系統(tǒng),可能是一個互動的、循環(huán)的、創(chuàng)新的、調(diào)適的復雜過程。執(zhí)行組織往往在自己所處的層面,對要執(zhí)行的政策進行二次決策,形成下位政策。其最正規(guī)的方式就是制定本級相關政策或?qū)嵤┮庖?。而本級政策制定的過程,是一個復合的雙向的過程,它既是自上而下執(zhí)行上級政策的過程,又是自下而上面向基層實際制定政策的過程,它既是上位政策的政策循環(huán)的執(zhí)行環(huán)節(jié),又是新一輪政策循環(huán)的開始:從議程設定到政策規(guī)劃到公共政策決策。對于一些非剛性的公共政策的執(zhí)行,這樣的過程甚至是必須的。這正是本文研究政策執(zhí)行的新視角。

政策過程的一般模型可描述為:

以政策貫徹政策在我國是一種常見的政策執(zhí)行模式,可描述為:

中央政策→省級政策(中央政策實施意見)→地市級政策(中央和省政策實施意見)→縣級政策(中央、省和市政策實施意見)→鄉(xiāng)級政策(中央、省、市、縣政策實施意見)

以政策貫徹政策的政策執(zhí)行主要有這么幾個特點:一是雙重性。相對于本級組織來講是政策制定,而相對于上級組織來講是政策執(zhí)行。二是規(guī)范性。通過制定本級組織政策來執(zhí)行上級政策需經(jīng)過法定程序,通過合法化確認,形成規(guī)范性文件,不能任意修改。三是變通性。把上級政策精神與本地實際相結合,并有所創(chuàng)新和調(diào)適。四是可操作性。上級政策一般比較原則和寬泛,無法直接操作和執(zhí)行,經(jīng)過本級政策具體化后,細化了目標任務和措施,易于操作和執(zhí)行。

因此,一個完整的政策過程往往是反復決策、漸進決策的過程,不僅體現(xiàn)在同一決策主體,而且體現(xiàn)在各級各地決策主體,各級政策體自由裁量的程度對政策過程與效果的影響很大;作為政策本質(zhì)的資源配置也不是一步到位,而是經(jīng)過各級政策主體多重反復配置才能到達到政策目標群體,并開始真正發(fā)揮政策作用。

二、以政策貫徹政策:政策的執(zhí)行

政策執(zhí)行需要通過各級政府及各級政府部門執(zhí)行。各級政府和部門構成政策執(zhí)行的梯度網(wǎng)絡。當政策經(jīng)過這些網(wǎng)絡環(huán)節(jié)時,各級政府和部門大多數(shù)的情況并不是立刻采取行動,而是對政策經(jīng)過辨識、過濾、轉(zhuǎn)換之后才執(zhí)行。

政策辨識。對上位政策進行學習、辨識、理解是執(zhí)行政策的前提。自上而下看,要對出臺的政策進行有針對性地宣傳,統(tǒng)一人們的思想認識,讓執(zhí)行政策的各級組織和政策目標群體了解政策,掌握政策。自下而上看,各級政府要通過學習上位政策,解讀政策精神,了解政策目標對本級政府的要求和壓力。上位政策能否有效執(zhí)行,取決于下級政府能否理解和領會政策,是否具有執(zhí)行政策的積極性。

政策過濾。一個特定層級的政府并不是上位政策的全部政策對象,因此并不是所有的上位政策都適用于本級政府。這就需要對上位政策進行過濾,去除與已無關的政策,梳理與己有關的政策。同時進行政策分解,通過上下互動對接,對抽象的政策原則具體化;對總體目標任務進行分解,落實本級承擔的具體目標和責任。

政策轉(zhuǎn)換。實際上按照層級關系啟動了一個新的政策議程,它的直接動因是來自上位政策的壓力,本級必須制定貫徹方案,否則將受到上級的懲罰和同級、下級其它組織的質(zhì)疑。從另一方面說,如果本級不制定貫徹政策,上位政策就沒要得到合法性轉(zhuǎn)換,那么上位政策在本層級、本地域范圍內(nèi)可能將形同廢紙,無法實施。政策轉(zhuǎn)換必須維護上位政策的嚴肅性、權威性和規(guī)范性,增強本級政策的針對性、前瞻性和可操作性。政策轉(zhuǎn)換的關鍵是將上位政策本地化、具體化、項目化。

政策執(zhí)行準備。貫徹上位政策,要以必要的財力、物力資源支持作為基礎。同時,做好組織準備,落實政策執(zhí)行的責任主體。這里當然包括選擇合適的政策工具,是自愿性的、強制性的,還是混合性的,是行政的、市場的、法律的、思想的,還是綜合的,往往由待執(zhí)行政策本身的性質(zhì)、執(zhí)行組織的偏好等多種因素決定。是否擁有足夠的資源和執(zhí)行能力是政策能否有效執(zhí)行的又一關鍵因素。

動員和實施。動員的形式主要是各種類型、各種級別、時間長短不一、規(guī)模大小不等的會議,實施的形式主要包括項目的運作和制度的執(zhí)行。現(xiàn)代社會人們總是抱怨文山會海,卻無法消除,這是為什么?其中一個重要的解釋是,這是政策中繼執(zhí)行和政策循環(huán)的需要。因為政策執(zhí)行是組織性而非個人的無序性的活動,需要通過正規(guī)的渠道宣讀上位政策精神,宣布本級貫徹政策,部署本級貫徹措施。

三、以政策貫徹政策:政策的創(chuàng)新

作為貫徹上位政策的地方政策,在語言表述和實際內(nèi)容上不應上下一般粗。作為政策執(zhí)行,它要體現(xiàn)貫徹上位政策的精神和任務;作為政策決策,受制于本級社會政策問題和政策議程,它有自己不可替代的獨特內(nèi)容。這部分內(nèi)容是上位政策執(zhí)行中的創(chuàng)新,是行政自由裁量的創(chuàng)新,是一級政權組織行政權的核心。這種通過制定政策執(zhí)行上位政策的創(chuàng)新,主要由執(zhí)行政策的基礎和本級行政主體偏好所決定,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

一是執(zhí)行政策的標準設定差異。由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異,所處發(fā)展階段不同,在貫徹上位政策上,實現(xiàn)同一目標的時間有先后、政策覆蓋的范圍有大小、實效的標準有高低,也就是說執(zhí)行同一政策的力度有強弱、速度有緩急、質(zhì)量有高低,并且這種實施方案通過合法途徑被正式確立在實施意見中,使政策執(zhí)行有章可行、規(guī)范運作。

二是執(zhí)行政策的資源配置差異。公共政策的實施涉及,誰出資源、何時出、出多少、怎么出--得到什么?誰得到?何時得到?如何得到?公共政策的本質(zhì)是對資源作權威性分配,但這些在一個中央政策中既沒有必要也不可能寫清楚。這就給地方政策執(zhí)行既留下了難題又留下了創(chuàng)新的余地。任何關于政策資源配置要素的變動都構成政策創(chuàng)新的組成部分。特別是根據(jù)上位政策的精神和原則,可以因地、因時、因人、因事制宜,靈活拓展或減少政策執(zhí)行的內(nèi)容,豐富政策執(zhí)行的方式,形成地方政策執(zhí)行特色和有效路徑。

三是執(zhí)行政策的體制機制差異。同樣一個政策目標,可以通過不同路徑達到。通過組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新,可以嘗試提高執(zhí)行效率,取得更好效果。其關鍵是優(yōu)化政策執(zhí)行的各類主體組合,爭取政策目標群體認同、配合和支持,通過恰當?shù)恼吖ぞ呋?形成政策執(zhí)行的合力。執(zhí)行政策的體制機制創(chuàng)新同價值選擇與改革緊密聯(lián)系。

政策創(chuàng)新在“以政策貫徹政策”行動中意義重大,它是本級組織貫徹上位政策的獨特性所在,是一切以時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移"的反映,是整合本級資源貫徹上位政策的實際行動。可以說,沒有政策創(chuàng)新就沒有本級組織貫徹上位政策的靈魂。

四、以政策貫徹政策:政策的調(diào)適

美國學者戴維·伊斯頓把公共政策的本質(zhì)解釋為對全社會價值所作的權威性分配。因此,政策執(zhí)行的過程本質(zhì)上就是政策執(zhí)行主體與政策目標群體通過互動對利益加以選擇的過程。政治學的博弈理論認為,在沖突與競爭中,每一個參加者都力求獲得最大收益而將損失減少到最低程度。作為政策執(zhí)行者的各級政府及執(zhí)行人員,從某種程度上都遵循博弈論的基本原則。

因為有博弈的動力,政策執(zhí)行中就會呈現(xiàn)出多種"離心"現(xiàn)象,甚至出現(xiàn)政策不執(zhí)行、執(zhí)行不到位、違反政策、偏離政策等現(xiàn)象。社會上廣泛存在著“上有政策、下有對策”現(xiàn)象,如“你有政策,我有對策——替換性執(zhí)行”;“曲解政策,為我所用”——選擇性執(zhí)行;“軟拖硬抗,拒不執(zhí)行”——象征性執(zhí)行;“搞土政策”——附加性執(zhí)行。等等。這些現(xiàn)象在相當程度上是一種不具合法性的“只做不說”的政策違規(guī)行為。與大量不確定性很強的具體政策執(zhí)行行為相比,以政策貫徹政策的政策執(zhí)行在政策博弈上要顯得慎重和較少違規(guī)。作為執(zhí)行上位政策的政策,必須堅持上位政策的核心原則,維護上位政策的嚴肅性和權威性。即使下級對貫徹上位政策有異議,也不會顯著反映在貫徹意見中。

但是,這并不意味著,作為一級政府出臺的貫徹意見就不具有“博弈性”的調(diào)適。相反,從追求地方利益最大化的角度進行的類似于“下有對對策”的政策調(diào)適無處不在。其根源主要有幾個方面:一是中央與地方、上級與下級存在著利益分割和公共服務責任分工的矛盾。分配資源和爭取資源上如果沒有明確的法律界定,必然導致政策制定方與執(zhí)行方相互調(diào)價還價。二是上位政策未必總是切合實際。上位政策總是正確的假設是不成立的,人們已從執(zhí)行錯誤的上位政策中嘗到了太多的苦頭。在這種情境中執(zhí)行政策將成為一種非常尷尬的事。明智的地方政府對這種政策的執(zhí)行做出適當?shù)恼{(diào)適,比如不搞“一刀切”,調(diào)整執(zhí)行力度和范圍等等。三是政策交叉矛盾。“上面千根線,下面一針穿”。如果上位政策相互打架,一級組織在執(zhí)行的時候只有綜合、平衡、排序,分輕重緩急執(zhí)行。

五、以政策貫徹政策:進一步的探討

關于政策執(zhí)行的有代表性的理論主要有三種:行動理論、組織理論和博弈理論。這三種理論對“以政策貫徹政策”的政策執(zhí)行是否有支持呢?

行動理論代表人物查爾斯·瓊斯認為,政策執(zhí)行乃是將一種政策付諸實施的各種活動,在諸多的活動中,又以解釋、組織和實施最為重要。所謂解釋,是將政策的內(nèi)容轉(zhuǎn)化成一般人所能接受和了解的指令,包括制定政策執(zhí)行計劃等。這里解釋和制定政策計劃,與制定執(zhí)行上位政策的政策有相似之處,但合法性、規(guī)范性程度較低,與純粹執(zhí)行行動更接近。因此,行動理論對以政策貫徹政策視角是一種弱支持。

組織理論強調(diào)政策執(zhí)行組織機構在政策執(zhí)行中的地位和作用,認為政策執(zhí)行是組織性而非個人的無序性的活動,組織是政策執(zhí)行的關鍵。其代表人物J.佛瑞斯特在其著作《預期性執(zhí)行:規(guī)劃與政策分析中的規(guī)范研究》批評傳統(tǒng)的政策執(zhí)行規(guī)范理論強調(diào)政策執(zhí)行機構及其人員對政策目標和政策規(guī)定的順應能力,基本上不考慮政策執(zhí)行機構及其人員的審視檢定、自省以及前瞻分析的能力和需求。但是政策規(guī)劃者、政策執(zhí)行機構及其人員的預期分析能力,實際上對政策執(zhí)行成功與否起關鍵作用。由于組織理論對政策執(zhí)行中組織作用的重視和揭示,與對各層級政策主體的重視和揭示具有高度相似點,因此對以政策貫徹政策的視角是一種強支持。

政策執(zhí)行的博弈理論認為,“政策執(zhí)行的過程其實是一個討價還價的博弈過程。在各種力量的作用下,政策執(zhí)行者與政策目標群體等相關利益群體達成某種妥協(xié)、退讓和默契等政治交易。”政策執(zhí)行的博弈理論很好地解釋了為何以政策貫徹政策的過程并非無條件執(zhí)行上位政策,而是相當程度上存在著政策調(diào)適現(xiàn)象,因此對以政策貫徹政策的視角是也是一種強支持。

以政策貫徹政策的視角對于理解政策執(zhí)行的理論與實踐都具有重要意義。從實踐上說,它能解釋我們現(xiàn)實中絕大多數(shù)中央政策是如何穿過一級又一級地方政府,層層得到貫徹和落實的;同時解釋基層創(chuàng)新的政策經(jīng)驗為何往往是中央制定新政策的鮮活源泉;還解釋為何有些政策執(zhí)行難,普遍存在難以消滅的政策違規(guī)現(xiàn)象。從理論上說,它豐富了政策執(zhí)行的研究視角,給出了政策決策與執(zhí)行循環(huán)反復的非線性模式,或者叫政策傳導模式。

參考文獻:

[1]邁克爾·豪利特和M·拉米什.公共政策研究:政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)[M].龐詩,譯.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店出版社, 2006:271-273.

[2]陳振明.政策科學--公共政策分析導論[M].北京:中國人民大學出版社,2003:276.

[3]Charles,O.Jones,An Introduction to the Study of Policy,2nd ed North Scitate[M].Mass:DuxburyPress,1977:139.

[4]J.Forester,Anticipaing Implementation:Normative Practice in Planning and Planning and Policy Analysis[M].in Fischer and J.Forestions,1987.

[5]嚴強.公共政策學[M].北京:社會科學文獻出版社,2008:235.

[6]嚴強.公共政策研究的范式[J].博士教學課件,2008.

[責任編輯:孫 巍]